CC BY
314
.«agb. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ _
Актуальные проблемы конституционного права
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 1920—1930-Х ГГ. ХХ В.
А.Л. МИРОНОВ,
кандидат юридических наук Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Дается определение термину управление. Раскрываются особенности организации государственного управления периода 1920-х—1930-х гг. ХХ в.
Ключевые слова: управление, государственное управление, конституция, принцип.
FEATURES OF PUBLIC ADMINISTRATION 1920—1930-IES OF XX CENTURY
A.L. MIRONOV,
candidate of jurisprudence
Annotation. The definition of the term governance. The peculiarities of the organization of public administration period of the 1920's—1930's of the XX century.
Keywords: management, public administration, the constitution, the principle.
Управление является необходимым элементом нашей повседневной жизни. Появление управления неразрывно связано с развитием общества и вызвано теми же причинами, которые вызвали образование государства и создание его органов. Наиболее общей причиной обособления функций управления является необходимость в регулировании отношений между людьми: выполнение «общих дел» и устранение конфликтов.
На определенной стадии развития общества, существовавшие родоплеменные взаимоотношения, перестали удовлетворять положению в обществе. Постепенно в обществе происходит выделение особого слоя людей, которые занимаются регулированием общественных отношений и процессов, происходящих в обществе, решением вопросов важных для всех. Здесь уместно заметить происхождение термина «политика», что с греческого означает «государственные или общественные дела».
Под управлением обычно понимается целенаправленное воздействие субъекта на объект для перевода его в новое состояние или «процесс перевода системы из одного состояния в другое посредством воздействия на кого(что)-либо с целью изменения (сохранения) его состояния, поведения или действия, осуществляемого в рамках определенной системы отношений, именуемых системой управления»1. С философской точки зрения управление — это функция организованных систем различной природы (социальных, технических, биологических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры,
поддержание режима деятельности, реализацию программы, достижение цели.
Управление — это универсальный и необходимый элемент окружающего мира. Понимая управление в предельно широком смысле, можно обнаружить его в самых различных отношениях. Управление необходимо. Без него невозможны равновесие в системе мироздания, развитие в природе (превращение саженца в плодоносящее дерево), деятельность коллективов людей, без него наступает коллапс, беспорядок, анархия2.
В Толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даля глагол «управлять» определяется как «править, давая ход, направление; распоряжаться, заведовать, быть хозяином чего-либо»3.
Социальное управление как воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития, есть свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного характера труда, необходимости общения людей в процессе труда и жизни, обмена продуктами их материальной и духовной деятельности4.
Понятие «государственное управление» использовалось в Конституции СССР и определялось в науке советского административного права как исполнительно-распорядительная деятельность органов госу-
1 Булыгин Ю.Е. Организация социального управления (основные понятия и категории): Словарь-справочник. М., 1999. С. 234.
2 ЧиркинВ.Е. Публичное управление. М., 2004. С. 12.
3 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1—4. М., 1978—1980. Т. 4. С. 89, 504.
4 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 298.
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
дарства5, либо как деятельность исполнительных и распорядительных органов государственной власти6 либо как исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления7.
Начавшееся весной 1921 г. нэповское реформаторство, направленное приоритетно на экономическую сферу жизни общества, коснулось государственного управления, воплотило сочетание новаторства и преемственности прошлого опыта.
Государственное управление имело долговременные цели: восстановить, развить и преобразовать экономику на основе государственного уклада, сделать ее основой укрепления экономической и политической свободы, обороноспособности России, непрерывного повышения жизненного уровня трудящихся; ликвидировать классовый антагонизм, эксплуатацию человека частным капиталом и др.; формировать новые экономические, социально-политические, духовные связи; возвысить роль системы государственного управления в соответствии с российской традицией реформирования сверху, идеей решающей роли государства; вовлечь трудящихся в управление государством на конституционной основе.
Среди текущих задач государственного управления в начале 1920-х гг. преобладали следующие: упразднить чрезвычайные органы, отказаться от чрезвычайных методов; привести старый государственный аппарат в соответствие с новым типом государства, власти; преодолевать бюрократизм управления и т.д.8.
Послевоенная обстановка требовала безболезненного перехода к другим способам государственных действий: вместо «красногвардейских атак», чрезвычайщины, милитаризации, тотального военно-коммунистического огосударствления к новым отношениям, методам, образу государственного управления. Исходным фундаментальным принципом его должны стать интересы трудящегося большинства, благо всей массы общества в рамках классового содержания.
Самым первоочередным среди основных направлений послевоенной перестройки государственного управления стала ликвидация, преобразование чрезвычайных органов, отказ от чрезвычайных функций и методов работы конституционных органов, от военно-коммунистического образа управления. Острая борьба сторонников военно-коммунистической и нэповской моделей управления расколола руководящую элиту правящей партии, отразилась в различных платформах, появлении фракции, длительной обще-
партийной дискуссии, сокрушила «чрезвычайщи-ков», помогла осознать размеры и опасность социальной базы «чрезвычайки»9.
Все большую роль в управлении играли профсоюзные, кооперативные, молодежные и другие общественные организации, их выборные органы. Одновременно суживалась его плюралистическая основа. Усилилась тенденция ликвидации многопартийности Советов, уменьшались количественно фракции меньшевиков и эсеров в составе всероссийских и местных съездов Советов10. В трудах лидеров, документах РКП(б) обосновывались тезисы «диктатуры партии»11, целесообразности монопартийной политической системы, преследования и репрессий небольшевистских партий12. Коммунистической партии отводилась роль единственного идеологического, политического руководящего ядра в системе власти и управления.
Конституция СССР стала принципиальной основой организации государственного управления в Союзе и его субъектах, их равноправие, принцип демократического централизма13.
5 Власов В. А., Деникин С. С. Советское административное право.
1959. С. 8.
6 Воинов И. А. О понятии исполнительной и распорядительной деятельности органов Советского государства // Вопросы государства и права. 1959. С. 26.
7 Советское административное право / под ред. Ю.М. Козлова. М., 1962. С. 13.
8 Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995. С. 173; История государства и права России / отв. ред. Ю.П. Титов. М., 1996. С. 358.
9 ВЧК и начало НЭПа // Свободная мысль. 2000. № 4. С. 114—128.
10 Еще на VIII съезде Советов в работе участвовали меньшевистские и эсеровские делегаты без права решающего голоса. Организации этих партий существовали легально. Эсеры предложили создать «единую социалистическую партию». Меньшевистская РСДРП участвовала в 1920 г. во Всероссийском партийном совещании, провела свою конференцию, а в 1922 г. призвала к установлению демократической республики и в условиях преследования ушла в подполье. В 1922 г. активным членам партии эсеров было предъявлено обвинение в конспиративной антигосударственной деятельности, они были арестованы и предстали перед судом летом 1922 г.
11 Активно утверждал тезис «диктатуры партии» Г.Е. Зиновьев, предлагавший закрепить его конституционно. Зиновьев Г.Е. Наши задачи // Правда. 1923. 2 марта; XII съезд Российской коммунистической партии (большевиков). Стенографический отчет М., 1923. С. 41.
12 Об антисоветских партиях и течениях. Резолюция XII Все-рос. конф. РКП(б). 1922. 4—8 авг.
13 Съезды Советов СССР: сб. док-в 1922—1936 гг. Т. III. М.,
1960. С. 15—22, 40—54. Конституция принималась в обстановке острых дискуссий, не были поддержаны идеи ликвидации РСФСР, вхождения автономий на правах независимых суверенных республик, высказывались возражения против союзной Конституции (ограничиться лишь договором), союзного гражданства, Палаты национальностей, вхождения в нее представителей автономий.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Новая Конституция РСФСР, принятая Всероссийским съездом Советов 11 мая 1925 г., исходила из концепции единого союзного конституционного пространства, была построена на принципах федерализма, учла первый российский конституционный опыт 1918—1925гг., опиралась на равенство России с другими республиками, на государственную собственность; имела подробные разделы об экономическом строе, автономных республиках, областях, системе органов власти, управления, их задачах, функциях, организации, взаимоотношениях с органами Союза и других союзных республик. Подробно зафиксированы положения о компетенции органов власти и управления субъектов РСФСР14.
В соответствии с новыми конституционными основами была проведена кодификационная работа15, создано и уточнено республиканское законодательство, опираясь на которое управленческие структуры развернули работу в рамках огромного союзного государства.
Относительно быстро построен новый союзный «этаж» системы государственной власти и управления, постоянно совершенствовались его взаимоотношения с республиканскими структурами, которые подстраивались под союзные, учреждаемые в основном по образцу республиканских и за счет их кадрового состава. Проведена «коренизация» местного управления, аппарат которого формировался из лиц коренных национальностей. На их языках осуществлялось и местное делопроизводство16.
Создаваемая система государственного управления воплотила конституционность, народный характер, единство советской власти и управления, подотчетность трудящимся через подконтрольность органов исполнительной власти и при верховенстве органов законодательной власти.
Принципиальные вопросы становления системы государственной власти и управления, статуса ее отдельных структур рассматривались предварительно съездами партии, пленумами ЦК, его политическим и организационным бюро, секретариатом, Центральной контрольной комиссией, местными партийными инстанциями, обсуждались на съездах советов, сессиях его президиума и правительства, которые и принимали решения. Стало традиционным принимать на основе докладов специальные развернутые постановления «по вопросам советского строительства».
Высшие, центральные, местные органы государственного управления строились и работали на основе
отдельных нормативных актов — Положений, утвержденных ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР (для России).
Союзное центральное управление было представлено пятью общесоюзными наркоматами: иностранных, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщений, почты и телеграфа; пятью объединенными или союзно-республиканскими наркоматами: продовольствия, труда, финансов, РКИ, ВСНХ; центральное республиканское управление — а) пятью этими объединенными и б) республиканскими наркоматами: внутренних дел, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения, юстиции, ведавшими этими важными сферами совершенно самостоятельно.
Совершенствовался порядок взаимоотношений союзных и республиканских органов управления. Последние осуществляли как директивы соответствующих союзных структур, так и подчинялись своим ЦИК и СНК17. Определилась в 1920-е гг. тенденция «линейной» связи, ведомственной вертикальной подчиненности от союзных через республиканские к краевым, губернским, областным, окружным и другим местным органам управления, в составе которых создавались соответствующие ведомственные структуры. Такой принцип функционирования усиливал единство, централизм управления по вертикали и был сопряжен с постепенным ограничением, сужением самостоятельности местного звена.
Своеобразие соединения в Рабкрине партийного и государственного начал обеспечивалось тесной организационной связью двух различных органов: а) Председатель Центральной контрольной комиссии (ЦКК) ВКП(б), избираемый съездом партии, назначался наркомом РКИ, совмещал две должности; б) члены Президиума ЦКК входили в состав коллегии НК РКИ; в) члены ЦКК возглавляли отделы, управления и другие структуры Наркомата; г) проводились совместные заседания Президиума ЦКК и коллегии НК РКИ, где рассматривались лишь вопросы советского управления
14 В современной литературе есть мнения как о федеративном, так и унитарном характере государственного устройства и управления РСФСР. История государства и права России. С. 387.
15 Об основах судоустройства, судопроизводства, основных началах уголовного законодательства, общих началах землепользования и землеустройства СССР и союзных республик, о новой редакции УК РСФСР. Исаев И.Л. Указ соч. С. 369, 370.
16 При приеме на государственную службу при прочих равных условиях преимущество отдавалось лицам, знающим местные языки. ВЦИК и СНК упразднили наркомнац, вместо которого при Президиуме ВЦИК учрежден (апрель 1924 г.) отдел национальностей. История государства и права России. С. 368.
17 СЗ СССР. 1927. № 21. Ст. 242.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
и ни в коем случае партийного руководства, которые оставались компетенцией лишь ЦКК, а не РКИ18.
Такое соединение государственного начала с партийным обеспечило высокий авторитет Рабкрину, обязательность его решений, чего так не хватало другим государственным структурам. Соединение обеспечивало совместную работу, но не поглощение одного органа другим, не было «единослитного» органа «ЦКК— РКИ». ЦКК сохранилась, функционировала как партийный орган, была ядром Рабкрина, отчитывалась на съезде партии о своей партийной, главным образом контрольной работе и о совместной работе с Рабкри-ном по советской линии. Рабкрин сохранил статус государственного наркомата в составе правительства, его состав формировался в советском порядке, работал под руководством СНК, отчитывался перед ним. Соединение не смешивало функции двух органов, обеспечивало непосредственное партийное руководство, участие членов и структур ЦКК в работе государственного органа.
Государственное управление с конца 1920-х гг. функционировало на основе пятилетних планов, имевших силу закона, было подчинено выполнению максимально возможных плановых задании, которые нередко пересматривались произвольно в сторону увеличения под лозунгом за 10—15 лет достичь в промышленности того, на что развитым индустриальным странам потребовалось в свое время 100—150 лет.
Потребности планового и конкретного управления новыми отраслями промышленности обусловили создание соответствующих союзных и республиканских наркоматов, структур в местных органах, что привело к упразднению вертикальной системы ВСНХ, его органов в губерниях, краях, областях, округах. Ликвидированы были и областные промышленные бюро, объединявшие до 1929 г. СНХ нескольких губерний. В 1932 г. на базе союзно-республиканского ВСНХ образованы наркоматы тяжелой, легкой, лесной промышленности, которые обеспечили быстрое развитие отраслей. Нар-комтяжпром превратил свою отрасль в базовую для развития всего народного хозяйства. Наркомлегпром подтянул во второй пятилетке темпы этой отрасли к темпам тяжелой. Возникли и другие новые наркоматы путем реорганизации и разделения существовавших. Из Наркомата путей сообщения выделен НК водного транспорта, из Наркомзема — НК зерновых и животноводческих совхозов. НК труда упразднен, слит с ВЦСПС, которому переданы все средства соцстраха, санатории, дома отдыха, научные институты, имуще-
ство, помещения и кадры. ВЦСПС приобрел необычный статус органа общественного управления, который руководил сферой организации труда.
Государственное управление строилось и функционировало со второй половины 1930-х гг. на новой конституционной основе. VII съезд Советов СССР (28 января — 6 февраля 1935 г.) постановил изменить Конституцию, внести изменения в направлении дальнейшей демократизации избирательной системы и уточнения социально-экономической основы Конституции, приведения ее в соответствие с новым состоянием общества19.
Конституционные основы управления развивали прежние, опирались на зафиксированные в Конституции СССР 1936 г. фундаментальные качественно новые устои: собственность на орудия и средства производства, система хозяйства, государство рабочих и крестьян, народная власть в лице Советов депутатов трудящихся снизу доверху, распределение продукции по принципу «от каждого по его способности, каждому по его труду», гарантированная обеспеченность права на труд, который является обязанностью и делом чести. Базовыми основами управления в сфере государственного устройства являлись добровольность объединения в союз равноправных республик, четкость распределения предметов ведения и полномочий союзных и республиканских органов власти и управления, суверенность союзных республик.
Конституция определила четко статус, полномочия, функции, структуру союзных и республиканских, а также местных органов государственного управления, права и обязанности, порядок взаимоотношений союзного и республиканских правительств, наркоматов, местных исполкомов, призванных управлять конкретной отраслью; порядок формирования органов управления Советами депутатов трудящиеся, избираемыми впервые в отечественной истории путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании в одномандатных округах20. Предусмотрены были права общественных организаций, обществ трудящихся выставлять кандидатов, обязанность депутатов отчитываться перед избирателями о своей работе в органах власти и управления, законный порядок отзыва депутатов.
18 Протоколы, документы совместных заседаний ЦКК ВКП(б) и НК РКИ по советским вопросам хранились в государственных архивах, а документы ЦКК — в партийных.
19 Съезды Советов СССР. С. 215, 223, 224.
20 Конституция СССР 1936 г. «формально отвечала лучшим мировым образцам того времени». Политическая история России / отв. ред. В.В. Журавлев. М., 1998. С. 530.
