CC BY
0Аудиторские ведомости. 2024. № 2. С. 128—133. Audit journal. 2024;(2):128—133.
ФИНАНСЫ
Научная статья УДК 336.142
https://doi.org/10.2441 2/1 727-8058-2024-2-128-133 NIION: 2017-0074-2/24-049
EDN: https://elibrary.ru/RXUVPD MOSURED: 77/27-021-2024-02-249
Особенности функционирования местных бюджетов в Узбекистане на современном этапе развития
Лола Нармуминовна Хазраткулова1, Гульнора Ачиловна Мелибаева2,
Абду Малик Аброрович Мирзажанов3
1 2, 3 Университет Diplomat, Ташкент, Узбекистан
1 lola130844@mail.ru
2 gulnorahonmelibaeva@yandex.com
3 mirzazanovabdumalik@gmail.ru
Аннотация. В статье анализируются основные реформы, проведенные в системе управления местными финансами Республики Узбекистан. Авторы приходят к выводу, что в современной системе местных бюджетов Узбекистана имеется ряд нерешенных проблем. Среди них: неоднородность экономического пространства, что приводит к дифференциации по возможности доступа населения к получению гарантированных государством услуг, низкий уровень бюджетной обеспеченности и финансовой самостоятельности вследствие отсутствия стабильных источников дохода на территории отдельных регионов. Современное состояние бюджетной системы Узбекистана характеризуется, с одной стороны, децентрализацией расходных полномочий, с другой — одновременной концентрацией доходных источников на государственном уровне.
Ключевые слова: бюджетная система, местные бюджеты, децентрализация, расходные полномочия, межбюджетные трансферты, Бюджет для граждан
Для цитирования: Хазраткулова Л.Н., Мелибаева Г.А., Мирзажанов А.М. Особенности функционирования местных бюджетов в Узбекистане на современном этапе развития // Аудиторские ведомости. 2024. № 2. С. 128—133. https://doi.org/10.24412/1727-8058-2024-2-128-133. EDN: https://elibrary.ru/RXUVPD.
FINANCE
Original article
Peculiarities of functioning of local budgets in Uzbekistan at the present stage of development
Lola N. Khazratkulova1, Gulnara A. Melibayeva2,
Abdu Malik A. Mirzazhanov3
1 2, 3 Diplomat University, Tashkent, Uzbekistan
1 lola130844@mail.ru
2 gulnorahonmelibaeva@yandex.com
3 mirzazanovabdumalik@gmail.ru
Abstract. The article analyzes the main reforms carried out in the local finance management system of the Republic of Uzbekistan. The authors conclude that there are a number of unresolved problems in the modern system of local budgets of Uzbekistan. Among them: the heterogeneity of the economic space, which leads to differentiation of the population's access to state-guaranteed services, a low level of budget security and financial independence due to the lack of stable sources of income in certain regions. The current state of the budget system of Uzbekistan is characterized, on the one hand, by the decentralization of spending powers, on the other — the simultaneous concentration of income sources at the state level.
© Хазраткулова Л.Н., Мелибаева Г.А., Мирзажанов А.М., 2024
Keywords: budget system, local budgets, decentralization, spending powers, inter-budgetary transfers, Budget for citizens For citation: Khazratkulova L.N., Melibayeva G.A., Mirzazhanov A.M. Peculiarities of functioning of local budgets in Uzbekistan at the present stage of development // Auditorskiye vedomosti = Audit journal. 2024;(2): 128—133. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/1727-8058-2024-2-128-133. EDN: https://elibrary.ru/RXUVPD.
Республика Узбекистан относится к централизованным унитарным государствам, что означает назначение региональных властей из центра. По признаку автономии Узбекистан является сложным унитарным государством, поскольку в составе имеется имеющая атрибуты собственной государственности Республика Каракалпакстан. В связи с этим в настоящее время для большинства местных бюджетов Узбекистана обеспечение сбалансированности стало острой проблемой, обусловленной превышением социально-экономических обязательств над финансово-бюджетными возможностями регионов.
Нормативно-правовую основу функционирования бюджетной системы Республики Узбекистан формирует ряд законодательных актов — это, прежде всего, Конституция Республики Узбекистан, Бюджетный кодекс Республики Узбекистан, Налоговый кодекс Республики Узбекистан, другие законы и подзаконные акты.
Важнейшим условием достижения стабильности в формировании доходов государственного и местных бюджетов Узбекистана является увязка процессов формирования финансовой базы бюджетов различных уровней. Доходы местных органов власти складываются из собственных доходов каждого бюджета, поступлений от регулирующих и закрепленных налогов, а также финансовой помощи из вышестоящего бюджета.
В Республике Узбекистан дотации, субвенции и субсидии как методы бюджетного выравнивания просуществовали до 2006 г., с 2006 г. по 2011 г. субвенции были упразднены, остались только дотации и субвенции. В 2011— 2017 гг. регионам выдавалась финансовая помощь нижестоящим бюджетам от вышестоящих только в форме субвенций на финансирование заработной платы и единого социального платежа учреждений народного образования и социальных пособий. В 2018— 2019 гг. выдавались только так называемые целевые социальные трансферты из Республиканского бюджета Узбекистана на оплату расходов по заработной плате и единому со-
циальному платежу медицинских учреждений и частично на аналогичные расходы образовательных учреждений, финансируемых из бюджетов районов и городов, а начиная с 2020 г. они были преобразованы в межбюджетные регулируемые трансферты на покрытие разницы между доходами и расходами местных бюджетов [1]. Однако во всем мире есть понятия «дотация», «субвенция», «субсидия». По нашему мнению, имеет смысл вернуться к предоставлению дотаций некоторым нуждающимся в этом регионах. На наш взгляд, для улучшения практики применения и прозрачности системы предоставления межбюджетных трансфертов следует использовать все обозначенные в законодательстве Республики формы трансфертов.
Одним из важных позитивных изменений в области бюджета выступает то, что начиная с 2018 г. Правительством Узбекистана во главе с Министерством экономики и финансов ежегодно разрабатывается Бюджет для граждан, который составляется при участии населения страны, с учетом мнения широких масс и призван в прозрачной форме отражать все виды доходов и расходов государственного бюджета Республики Узбекистан.
Начиная с 2019 г. бюджет Узбекистана формируется с учетом среднесрочных бюджетных ориентиров, что позволяет увидеть влияние налогово-бюджетной политики, осуществляемой сегодня, на экономику страны и уровень жизни населения через несколько лет [2], повысить значимость оценки эффективности бюджетных расходов как на государственном, так и на местном уровне, мониторинг качества управления местными финансами и внедрения передовых технологий в практику управления бюджетным процессом и предоставления бюджетных услуг и бюджетных расходов.
Начиная с 2020 г. государственный бюджет в Узбекистане стал приниматься в форме Закона, что положило начало внедрению в Республике «новой бюджетной системы, направленной на расширение полномочий Олий Мажлиса Республики Узбекистан и местных Кенгашей народных депутатов, дальнейшее
повышение ответственности распределителей бюджетных средств, обеспечение самостоятельности органов государственной власти на местах за формирование доходов и использование средств местных бюджетов» [3].
Реформирование государственного бюджета является приоритетным направлением проводимой в Узбекистане административной реформы. Оно осуществляется в тех же целях, что и административная реформа в целом: укрепление государства, развитие гражданского общества, открытости и доверия граждан к государственному аппарату.
Вышеперечисленные реформы призваны сыграть важную роль в повышении эффективности финансовой базы местного самоуправления и оптимизации системы межбюджетных отношений. Однако закрепление в полном объеме некоторых налоговых поступлений и передача из республиканского бюджета в местные бюджеты Узбекистана, на наш взгляд, могут привести к иждивенческому настрою последних.
В целях обеспечения исполнения конституционных обязательств государства в июне 2023 г. был принят Указ Президента Республики Узбекистан «О комплексе мер по оказанию качественных социальных услуг и помощи населению, а также налаживанию системы их эффективного контроля», в котором определены основные направления государственной адресной защиты населения:
• внедрение профессиональной системы социальной защиты на основе комплексного подхода;
• обеспечение социализации слоев населения, нуждающихся в поддержке, путем повышения эффективности и адресности системы социальной защиты;
• организация социальной защиты до уровня махалли, налаживание оказания социальных услуг и помощи гражданам, оказавшимся в тяжелой жизненной ситуации, на основе индивидуального подхода [4].
По мнению отечественных экспертов, в сфере функционирования государственных финансов в Узбекистане имеют место проблемы, связанные с недостатками организации государственного финансового контроля и его реализации: во-первых, это недостаточная организация государственного финансового контроля, что зачастую приводит к неправильному использованию государствен-
ных финансов и активов. Во-вторых, отсутствие публичного освещения результатов работы государственных органов и структур, включая аналитические материалы Счетной палаты, что вызывает недоверие в обществе и не дает возможности для следящих организаций и общественности контролировать и оценивать эффективность деятельности данных органов [5].
Для решения этих проблем, на наш взгляд, важно улучшить организацию государственного финансового контроля, расширить его полномочия и сферу применения, установить более жесткие механизмы контроля и подотчетности. Необходимо улучшить прозрачность и отчетность государственных органов и структур, публиковать результаты их работы и обеспечивать доступ к информации для общественности и соответствующих организаций. Кроме того, важно обратить внимание на более долгосрочное планирование и решение системных проблем в сфере государственных финансов [6].
В настоящее время в Узбекистане у местных органов власти и органов местного самоуправления есть потенциальная возможность расширения своих финансовых ресурсов для оперативного решения своих локальных проблем за счет создания внебюджетных фондов, а также благодаря внедрению практики формирования махаллинских бюджетов. На конец 2023 г. в 764 махаллях 14 районов внедряется пилотная система «Махаллинский бюджет» [5].
Создание внебюджетных фондов и формирование махаллинских бюджетов — это подходы, которые предоставляют местным органам власти и органам местного самоуправления дополнительные финансовые ресурсы для оперативного решения локальных проблем. Внебюджетные фонды могут быть эффективным инструментом для мобилизации финансовых ресурсов.
В структуре местных бюджетов местные налоги и сборы составляют около 1/5 всех доходов в среднем по Республике. Это означает, что большая часть доходов местных бюджетов формируется за счет общегосударственных налогов и финансовой помощи [7]. Однако уровень самофинансирования местных бюджетов может изменяться в зависимости от региональных особенностей и экономического развития местности. Поэтому в составлении проекта государственного бюджета учитыва-
ются меры по сбалансированию налоговых потоков на основе плана регулирования. План регулирования включает передачу части общегосударственных налогов местным бюджетам и расчет финансовой помощи для поддержки местных программ и проектов.
Собственную доходную базу бюджета Республики Каракалпакстан, областных бюджетов и бюджета города Ташкента в основном формируют: налог на имущество юридических лиц; земельный налог с юридических лиц; налог за пользование водными ресурсами, уплачиваемый электростанциями; акцизный налог при реализации конечным потребителям бензина, дизельного топлива и газа; налог с оборота; государственные пошлины, штрафы и др.
Кроме того, в бюджет Республики Каракалпакстан, бюджеты областей и города Ташкента зачисляются налоги в определенных долях:
• в Навоийской области — 55%, в Ташкентской области — 38%, в г. Ташкенте — 11%, в Республике Каракалпакстан и других областях — 100% поступлений налога на доходы физических лиц;
• в Навоийской области — 61%, в Ташкентской области — 39%, в городе Ташкенте — 11%, в Республике Каракалпакстан и других областях — 100% поступлений налога на прибыль [8].
В целях повышения эффективности распределения расходных полномочий в бюджетной системе, на наш взгляд, следует осуществить следующие меры.
1. Продолжение процесса фискальной децентрализации путем дальнейшего расширения полномочий местных органов власти. Это позволит повысить ответственность местных органов в принятии решений, включая вопросы увеличения доходной базы своих бюджетов, что является важным шагом в достижении более эффективного распределения расходных полномочий.
2. Совершенствование методики прогноза доходов, основанной на налоговом потенциале, а не на контингенте доходов. Это особенно актуально с учетом внедрения среднесрочной бюджетной стратегии и перехода к среднесрочному исполнению бюджетов. Такой подход позволит более точно прогнозировать доходы и планировать расходы на основе реального налогового потенциала.
3. Оптимизация местных налогов, включая упрощение процедур уплаты налогов, сокращение бюрократической нагрузки, реформирование структуры налоговых ставок и установление более справедливого налогообложения. В частности, имеет важное значение работа в направлении определения неточности в установлении стоимости имущества физических лиц, неучтенных используемых земель, а также изменение налогового периода по налогу на имущество физических лиц и земельного налога с физических лиц (например, на ежеквартальной основе).
4. Совершенствование системы межбюджетных отношений и переход на совместное финансирование социально значимых услуг между центральным и местными уровнями власти, для чего имеют важное значение:
• проведение регулярного мониторинга с целью определения социально значимых услуг (в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, жилищно-коммунального хозяйства и др.);
• определение объемов межбюджетных трансфертов на основе учета различных критериев, таких как численность населения, социально-экономические показатели региона, потребности в социально значимых услугах и др.;
• разработка четких критериев и правил предоставления трансфертов местным бюджетам, включая требования к эффективному использованию средств, контроль и отчетность о результатах и надлежащее управление финансами на местном уровне;
• разработка системы контроля за расходованием трансфертов и оценка полученных результатов.
Таким образом, за последние годы в Узбекистане произошли значительные позитивные сдвиги в области формирования институциональных основ деятельности местных бюджетов, проведен ряд реформ и внедрены механизмы по повышению их устойчивости и самостоятельности, позволившие добиться значительных результатов, в числе которых: повышение транспарентности бюджетных показателей, о чем свидетельствует ежегодная разработка Бюджета для граждан; внедрение механизма участия граждан в распределении бюджетных средств, предусматривающий направление не менее 10% дополнительных источников местных бюджетов на финансиро-
вание мероприятий, сформированных на основе общественного мнения; переход на среднесрочные бюджетные ориентиры, принятие государственного бюджета в форме Закона, внедрение практики формирования махаллинских бюджетов и др. Наряду с этим, на наш взгляд, имеется ряд негативных тенденций в развитии межбюджетных отношений в Узбекистане, к числу которых следует отнести, в частности, унификацию межбюджетных трансфертов, которая затрудняет определение направлений их расходования и, как следствие, может привести к нецелевому их использованию.
Продолжение фискальной децентрализации, улучшение прогноза доходов, оптимизация местных налогов и совершенствование системы межбюджетных отношений являются важными шагами в обеспечении более эффективного и ответственного распределения расходных полномочий в бюджетной системе.
Список источников
1. Бюджет для граждан-2020. Подготовлен в рамках совместного проекта ПРООН и Министерства финансов Республики Узбекистан «Содействие реформе управления государственными финансами в Узбекистане» // URL: https://static.norma.uz/official_texts/26052018/ci tizens_budget_2020_ru.pdf
2. Бюджет для граждан. Подготовлен в рамках совместного проекта ПРООН и Министерства финансов Республики Узбекистан «Содействие реформе управления государственными финансами в Узбекистане» при финансовой поддержке посольства Великобритании // URL: https://static.norma.uz/raz-noe/03.12.2018/budget_2019 .pdf.
3. Постановление Президента Республики Узбекистан Ш.М. Мирзиеева от 30 декабря
2019 г. «О мерах по обеспечению исполнения Закона Республики Узбекистан «О государственном бюджете Республики Узбекистан на
2020 год»» // URL: https://mfa.uz/ru/
4. Указ Президента Республики Узбекистан № УП-82 от 1 июня 2023 г. «О комплексе мер по оказанию качественных социальных услуг и помощи населению, а также налаживанию системы их эффективного контроля» // URL: https://lex.uz/uz/docs/6480351
5. Срожиддинова З.Х. Местные финансы: направления развития, расширение финансовых возможностей территорий в Узбекиста-
не // Справочник финансового консультанта. 2023. № 9 (141). С. 55-66.
6. Хазраткулова Л.Н. Тенденции развития и оценка эффективности системы межбюджетных отношений в Республике Узбекистан // Вестник Самарского университета. Экономика и управление. 2020. Т. 11. № 4. C. 60—75. doi:10.18287/2542-0461-2020-11-4-60-75
7. Бабаджанова Л.Ш. Некоторые вопросы практики формирования доходов местных бюджетов в республике Узбекистан и направления ее совершенствования // Экономика и финансы (Узбекистан). 2017. № 2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/nekotorye-vo-prosy-praktiki-formirovaniya-dohodov-mestnyh-byudzhetov-v-respublike-uzbekistan-i-napravle-niya-ee-sovershenstvovaniya
8. Закон Республики Узбекистан от 25 декабря 2023 г. № ЗРУ-886 «О государственном бюджете Республики Узбекистан на 2024 год» // URL: https://lex.uz/ru/docs/6707805
References
1. Budget for citizens-2020. Prepared within the framework of the joint project of UNDP and the Ministry of Finance of the Republic of Uzbekistan "Assistance to the reform of public finance management in Uzbekistan" // URL: https://static.norma.uz/ofiicial_texts/26052018/ci tizens_budget_2020_ru.pdf
2. Budget for citizens. Prepared within the framework of the joint project of UNDP and the Ministry of Finance of the Republic of Uzbekistan "Assistance to the reform of public finance management in Uzbekistan" with the financial support of the British Embassy // URL: https://static. norma.uz/raznoe/03.12.2018/budget_2019 .pdf.
3. Resolution of the President of the Republic of Uzbekistan Sh.M. Mirziyoyev dated December 30, 2019. "On measures to ensure the implementation of the Law of the Republic of Uzbekistan "On the State Budget of the Republic of Uzbekistan for 2020"" // URL: https://mfa.uz/ru/
4. Decree of the President of the Republic of Uzbekistan No. UP-82 dated June 1, 2023 "On a set of measures to provide high-quality social services and assistance to the population, as well as to establish a system of their effective control" // URL: https://lex.uz/uz/docs/6480351
5. Srozhiddinova Z.H. Local finance: directions of development, expansion of financial opportunities of territories in Uzbekistan // Handbook of a financial consultant. 2023. No. 9 (141). pp. 55—66.
6. Khazratkulova L.N. Trends in the development and evaluation of the effectiveness of the system of inter-budgetary relations in the Republic of Uzbekistan // Bulletin of Samara University. Economics and management. 2020. Vol. 11. No. 4. C. 60-75. doi: 10.18287/2542-0461-202011-4-60-75
7. Babajanova L.S. Some issues of the practice of generating local budget revenues in the Republic of Uzbekistan and the directions of its im-
provement // Economics and Finance (Uzbekistan). 2017. № 2. URL: https://cyberle-ninka.ru/article/n/nekotorye-voprosy-praktiki-for-mirovaniya-doho dov-mestnyh-byudzhetov-v-res-publike-uzbekistan-i-napravleniya-ee-sovershen-stvovaniya
8. Law of the Republic of Uzbekistan dated December 25, 2023 No. ZRU-886 "On the State Budget of the Republic of Uzbekistan for 2024" // URL: https://lex.uz/ru/docs/6707805
Информация об авторах
Л.Н. Хазраткулова — доцент кафедры «Международные отношения, экономика и бизнес» Университета Diplomat, доктор философии (PhD) по экономическим наукам;
Г.А. Мелибаева — и.о. профессора кафедры «Международные отношения, экономика и бизнес» Университета Diplomat, кандидат экономических наук, доцент;
А.А. Мирзажанов — декан факультета международных отношений и экономики Университета Diplomat.
Information about the authors
L.N. Khazratkulova — Associate Professor of the Department of International Relations, Economics and Business at the Diplomat University, Doctor of Philosophy (PhD) in Economics;
G.A. Melibayeva — Acting Professor of the Department of International Relations, Economics and Business at the Diplomat University, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor;
A.A. Mirzazhanov — Dean of the Faculty of International Relations and Economics at the Diplomat University.
Сведения о вкладе каждого автора Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 15.03.2024; одобрена после рецензирования 16.04.2024; принята к публикации 16.05.2024.
The article was submitted 15.03.2024; approved after reviewing 16.04.2024; accepted for publication 16.05.2024.
