CC BY
159
46
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 338.24(045)
В.И. Некрасов, Н.Ю. Орлова, А.А. Русинов
ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИМУЩЕСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Раскрываются сущность и оценка систем формирования и управления муниципальной собственностью с учетом разнообразных взглядов на эти вопросы. Уточнено содержание понятия «имущественный комплекс муниципального образования» и описан механизм реализации имущественных интересов на уровне муниципального образования.
Ключевые слова: имущественный комплекс, имущественный комплекс в системе обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, стратегия реализации имущественных интересов.
На современном этапе развития имущественных отношений одной из важнейших задач государства является повышение эффективности использования имущественных интересов в системе функционирования муниципальных образований и ориентация их на улучшение качества жизни населения путем реализации имущественных интересов в системе муниципального взаимодействия. Несмотря на позитивные тенденции в системе муниципального управления, процессы управления кооперации и интеграции хозяйственной деятельности на основе реализации имущественных интересов в системе муниципального взаимодействия недостаточно исследованы. Несбалансированность местных бюджетов препятствует развитию социальной политики государства. В условиях социально-экономического кризиса и постоянного дефицита бюджетных ресурсов перед муниципальными образованиями (МО) встали вопросы эффективного использования собственности.
Недостаточная проработанность формирования систем управления имущественными отношениями и отсутствие апробированных рекомендаций по их ориентации на обеспечение социально-экономического развития муниципального образования через реализацию имущественных интересов в системе муниципального взаимодействия определяют актуальность нашей темы исследования [1; 2].
Научные изыскания и практика хозяйствования требуют уточнения экономического содержания категорий «имущественный комплекс в системе обеспечения жизнедеятельности муниципального образования», «стратегия реализации имущественных интересов в системе муниципального взаимодействия хозяйствующих субъектов» на уровне МСУ и определения их взаимосвязи с социально-экономическим развитием МО.
Современный период экономического развития России характеризуется большим разнообразием взглядов и методических подходов в вопросах управления муниципальной собственностью, что связано как со сложностью и неопределенностью в этой деятельности, так и развитием глобального финансово-экономического кризиса.
Анализ работы муниципальных образований Удмуртской Республики показывает, что при управлении муниципальным имуществом должны выполняться в обязательном порядке следующие условия: это проведение анализа наличия, использования объектов муниципальной собственности и выявление структурных несоответствий, а также определение стратегических целей муниципальной деятельности и потребностей в использовании муниципального имущества как одного из ресурсов достижения цели. Первое условие понятно и не требует пояснения в отношении его значения, а второе, определяемое в настоящее время управленцами, осознается в недостаточной мере.
Отсутствие четких стратегических целей в МО, установки и ориентации на текущие (часто политические) эффекты ведет к кризису в долгосрочной перспективе или к стагнации. Их отсутствие не позволяет решать вопросы отчуждения и перепрофилирования объектов собственности (в их отсутствие любое перепрофилирование будет неэффективным с позиции управления, так как несет в себе риск необоснованных затрат). Пока многие структуры МО продолжают действовать по-старому (избавление от муниципального имущества и получение дохода от имущества в бюджет). Они не рассматривают муниципальное имущество как главный ресурс решения вопросов местного значения и жизнеобеспечения населения МО. Поэтому эффективный управляющий имуществом (орган МСУ) должен быть ориентирован на эффективность использования имущества разными пользователями в стратегических целях развития МО.
Именно в организации работ по управлению имуществом, по подготовке к перепрофилированию, приватизации имущества важным является анализ имеющегося имущественного комплекса на предмет
соответствия его необходимому для реализации стратегической программы МО. Необходим также анализ имущественного комплекса на соответствие требованиям законодательства и на соответствие обеспечения стратегии МО необходимыми ресурсами по установленным законом ограничениям.
Проведение анализа базируется на учетных данных по объектам муниципальной собственности, данных контроля использования имущества и данных о потребностях различных отраслей муниципального хозяйства в имуществе и о недостающих объектах. Учетные данные и данные контроля сопоставляются с указанными в стратегической программе потребностями в ресурсах и положениями ст. 50 Федерального закона № 131-Ф3.
«Имущественный комплекс в системе обеспечения жизнедеятельности муниципального образования» представляет собой совокупность имущественных отношений в системе имущественных комплексов МО (МУПов, муниципальных учреждений и социально-производственных инфраструктур) в соответствии с их уставами по предметам и целям деятельности в вопросах местного значения, полномочиям органов МСУ для обеспечения гарантированных муниципальных услуг населению.
Для начала работы по перепрофилированию или отчуждению имущества в МО должны быть определены (откорректированы) стратегические цели развития МО. Эти цели касаются не управления имуществом, а именно деятельности по решению всего комплекса вопросов местного значения, относящихся к развитию конкретного МО [3]. В рамках стратегической программы МО определяются необходимые ресурсы (включая и муниципальную собственность), обеспечивающие ее выполнение.
Механизм реализации имущественных интересов в системе МО отражает отношения (структуры взаимодействия, процессы), поведение участников с учетом факторов, ситуаций и нормативно-статусное состояние субъектов хозяйствования (права, обязанности, полномочия и т.д.).
Интересы всегда отражают реальные осознанные потребности по достижению целей. Поведение людей на основе интересов всегда обусловлено установленными в сообществе социальными, моральными нормами, установками, мерой ответственности за их исполнение и мерой мотиваци-онной устремленности в поведении людей.
Параллельно с анализом имеющегося муниципального имущества необходимо совместно с отраслевыми структурными подразделениями администрации определить необходимость в имуществе для решения задач МСУ по направлениям деятельности (отраслям хозяйства); уточнить частные структуры, осуществляющие деятельность по эффективному использованию имущества, наличие конкурентных структур (включая некоммерческие, общественные, ТОС и др.) и оценки их по пользованию (аренде) имеющегося имущества, что им передано на предмет снижения стоимости их услуг. Это может предопределить использование и перепрофилирование имущества.
Данный анализ необходимо дополнить анализом рынка недвижимости и услуг с помощью методов, что используются при оценке доходности имущества других форм собственности в МО, а также анализом обеспеченности жителей услугами социального значения. На основе комплексного анализа разрабатывается прогноз использования имущества с учетом экономически обоснованных расчетов выбора возможного использования, перепрофилирования или приватизации объекта собственности. К таким расчетам в обязательном порядке должна быть добавлена оценка социального эффекта от выбора того или иного способа распоряжения имуществом в широком смысле слова (через отчуждение, перепрофилирование, передачу в пользование, закрепление за муниципальными организациями). Управление имуществом невозможно без организации должного учета и контроля состояния объектов.
Именно «имущественные интересы сельских товаропроизводителей в обеспечении своей жизнедеятельности» отражают единство и баланс социально-экономических имущественных отношений в сельских МО. Они направлены на эффективное использование земли, диверсификацию сельской экономики и обеспечение ее конкурентоспособности. Конечно, «стратегия реализации имущественных интересов в системе муниципального взаимодействия хозяйствующих субъектов» обеспечивает эффективное использование собственности МО и направлена на повышение качества жизни населения в сельской местности.
Имущественный комплекс МО как составляющая экономической основы МСУ представляет собой главный фактор устойчивого социально-экономического развития территории. Рыночная система хозяйствования сегодня качественно изменила имущественные отношения, что обусловило необходимость анализа происходящих процессов функционирования имущества с позиции его эффективной эксплуатации и управления.
Сфера управления муниципальной собственностью связана с деятельностью органов МСУ в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории МО. Согласно Гражданскому кодексу (ст. 215) имущество, принадлежащее на праве собственности МО, может быть
разделено на две части: а) закрепленное за муниципальными предприятиями, учреждениями и б) не закрепленное за ними, составляющее муниципальную казну.
Органы местного самоуправления создают предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решают вопрос о их ликвидации и реорганизации. Осуществляя управление предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, органы МСУ: а) определяют цели, условия и порядок их деятельности; б) осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги); в) утверждают их уставы; г) назначают и увольняют руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством; д) заслушивают отчеты этих руководителей.
Проблема включения местного самоуправления во взаимоотношения с хозяйствующими органами, расположенными на территории МО и не находящимися в муниципальной собственности, решается весьма неопределенно. Нагляднее выглядит способ управления муниципальной собственностью - муниципальный заказ, то есть договор органа местного самоуправления с неподчиненными ему хозяйствующими субъектами на выполнение определенных работ, финансируемых за счет средства местного самоуправления с использованием для этих целей собственных материальных ресурсов. Содержание муниципального заказа включает: а) благоустройство территории; б) коммунальное обслуживание населения; в) строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры; г) производство продукции; д) оказание услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социальных потребностей населения.
Принципы управления муниципальной собственностью обеспечивают реализацию взаимоотношений с организациями (малого бизнеса) и их подразделениями на территории МО, которые регулируются непосредственно федеральным законодательством. На МСУ возлагаются обязанности содействовать развитию их деятельности, оказывать разного вида помощь и поддержку в осуществлении стоящих перед ними задач (табл).
Оценивая в целом проблему управления муниципальной собственностью, можно отметить объективную потребность в создании экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которой муниципальная собственность будет управляться эффективно и под контролем общества. Применительно к проблемам муниципальной собственности ее реформирование должно проводиться с учетом формирования и функционирования государственной собственности.
С нашей точки зрения, управление муниципальной собственностью - это совокупность эффективных действий собственника (или управляющего), направленных на сохранение основных качеств объекта собственности или ее приращение; целенаправленное воздействие на объекты собственности и субъекты их использования в интересах МО, связанное с установлением правил, условий использования муниципальной собственности, достижением поставленных целей с учетом общественных ценностей [4]. Подобная формулировка предполагает разработку и реализацию программ управления собственностью МО. Обобщая отечественный (напр., Свердловская область) и зарубежный опыт в этой сфере муниципального управления, можно сказать, что основными разделами таких программ могут быть:
1) анализ существующей системы управления муниципальной собственностью и основные результаты ее использования на территории МО;
2) цели, задачи и основные принципы управления муниципальной собственностью на территории муниципального образования;
3) способы и методы управления собственностью МО с указанием перечней имущества, передаваемого в доверительное управление, аренду и безвозмездное пользование и т.д.;
4) особенности управления отдельными видами собственности муниципального образования: пакетами акций, долями - паями МО в уставных капиталах хозяйственных обществ (товариществ); недвижимым имуществом; средствами местного бюджета, внебюджетными фондами, муниципальными ценными бумагами; объектами социально-культурной сферы; казенным имуществом;
5) прямые методы регулирования инвестиционной деятельности (бюджетное финансирование производственной и социальной сферы, в том числе целевые муниципальные программы, механизмы инвестирования отдельных перспективных проектов, инвестиционные конкурсы);
6) косвенные методы регулирования инвестиционной деятельности (налоговый кредит, долгосрочное кредитование, ипотека, лизинг, содействие созданию финансово-промышленных групп, залоговый фонд и т. д.);
7) развитие фондового рынка корпоративных ценных бумаг;
8) движение собственности, в том числе приватизация, национализация, передача собственности с одного уровня управления на другой;
9) демонополизация и развитие конкурентной среды, включая прямое воздействие на монополистов, меры по формированию конкуренции и развитию рынка товаров и услуг;
10) совершенствование механизма санации, внешнего управления, банкротства, в том числе уточнение критериев несостоятельности;
11) информатизация процесса управления муниципальной собственностью;
12) прогноз доходов от управления муниципальной собственностью (основные виды и предполагаемый размер доходов от арендной платы, отчислений от прибыли муниципальных унитарных предприятий, дивидендов и процентов по ценным бумагам, находящимся в муниципальной собственности, доходы от размещения муниципальных ценных бумаг и др.);
13) прогноз расходов, связанных с управлением муниципальной собственностью (основные виды и предполагаемые размеры расходов, включая оценку и страхование, обеспечение ее содержания и сохранности);
14) предполагаемое увеличение или уменьшение размера муниципального долга и возможные меры по его погашению;
15) перечень нормативных актов, принятие которых необходимо для реализации программы.
Естественно, что в зависимости от размеров муниципального образования, его экономических
и социальных характеристик объем, структура и содержание программы может меняться.
Основные принципы управления недвижимостью муниципального образования
на основе имущественных интересов
Основные принципы Составляющие реализации принципа
1.Принцип пообъектного управления (учет объектов имущественного комплекса) - формирование недвижимого имущества - регистрация имущественных прав - оценка недвижимости - учет недвижимого имущества - принятие объектов с индивидуальным учетом
2.Принцип наилучшего использования недвижимости - оценка стоимости объектов недвижимости - установление платы за пользование объектов недвижимости - приоритет коммерческого использования для высокодоходных объектов недвижимости - приоритет вариантов управленческих решений по максимизации стоимости объектов
3. Принцип платности - необходимое условие доступа к недвижимости для всех категорий пользователей и инструмент регулирования по использованию недвижимости - максимальное сокращение безвозмездных операций с недвижимостью - приближение ставок арендной платы недвижимости к рыночным ставкам - широкое использование конкурсных процедур при передаче объектов - учет упущенной выгоды бюджета МО - регулярный пересмотр уровней платежей
4. Принцип сбалансированности прав и ответственности (при передаче объектов недвижимости МО в хозведение, оперативное управление, аренду .) - установление договорных отношений - развитие системы страхования имущества - обязательное соблюдение пользователями недвижимости требований пожарного, санитарного и иных видов госконтроля
5. Принцип публичности - информированность заинтересованных лиц, организаций о принимаемых решениях по объектам недвижимости и т.д. - открытость публикаций в СМИ - публичность конкурсных процедур - открытость по реестру недвижимости МО - регулярность публикаций данных баланса недвижимого имущества
В настоящее время насущно необходимой становится проблема стандартизации процесса управления муниципальной собственностью и подготовки соответствующих кадров. Представляется, что с этой целью необходимо провести классификацию объектов собственности в целях управления, выявить типовые процедуры, выполняемые муниципальными служащими в области маркетинга, мониторинга, планирования, организации использования, контроля, учета и аудита, а также разработать перечень типовых решений с пакетом стандартных документов.
Таким образом, целью механизма управления муниципальным имуществом является использование муниципальной собственности в интересах управления МО, а указанная технология в составе механизма может применяться в интересах обеспечения управления социально-экономическим развитием МО.
Под системой управления муниципальной собственностью понимается взаимосвязанная совокупность принципов, правил и организаций, обеспечивающая целенаправленное, комплексное, систематическое воздействие органов муниципальной власти и управления МО на муниципальную собственность и иную собственность (граждан, ОАО, учреждений) в интересах ее эффективного функционирования в соответствии с интересами развития МО как единого социально-экономического целого.
Муниципальное образование выступает в сфере собственности в двух качествах: как субъект власти, устанавливающий нормы и правила взаимодействия участников рыночных отношений -субъектов собственности, и как хозяйствующий субъект, использующий свою собственность в своих экономических и социальных интересах, в том числе в интересах воздействия на иных хозяйствующих субъектов.
Являясь механизмом реализации интересов МО как субъекта власти и как хозяйствующего субъекта, система управления собственностью (муниципальной и субъектов хозяйствования на территории МО) должна быть органично включена в систему управления социально-экономическим развитием МО и тесно связана с организацией бюджетного процесса.
Развитие муниципального хозяйства невозможно без закрепления за ним ресурсов, позволяющих решать вопросы удовлетворения коллективных потребностей населения муниципального образования. Это относится, во-первых, к эффективному использованию муниципального имущества. Важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета (за счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель и прочее). Во-вторых, государственная власть, учитывая расходные полномочия муниципалитетов, должна обеспечить им ориентир на долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов. При определении перспективы использования объектов муниципальной собственности должны учитываться социальные, инвестиционные цели, цели формирования и развития рыночных отношений, эффективность расходования бюджетных средств и оказание муниципальных, в том числе бюджетных, услуг.
Оценивать самостоятельность муниципальных образований можно через характеристику местных финансовых ресурсов и их доли в бюджетах, исходя из основных источников их формирования по таким группам, как: а) все государственные средства, передаваемые органам МСУ органами государственной власти; б) все собственные средства МО; в) заемные средства или муниципальный кредит.
Анализ соотношения этих источников финансовых ресурсов МО определяет самостоятельность данного МО. Преимущество в структуре финансовых ресурсов первой группы говорит о зависимости данного МО от органов государственной власти; преимущество третьей группы указывает на зависимость от кредитных учреждений, главным образом от банков; преимущество второй группы говорит о независимости муниципального образования. Самостоятельность местных финансов, таким образом, зависит в значительной степени от эффективности собственной финансовой деятельности органов МСУ данного МО, от доходов их предприятий и организаций.
Органы МСУ в обмен на получение финансовой помощи из государственных бюджетов вынуждены выстраивать свою политику по решению вопросов местного значения в соответствии с указаниями органов государственной власти даже в тех случаях, когда это противоречит интересам населения соответствующего МО.
У муниципалитетов сегодня нет развитой бюджетной сети, большая часть доходных источников пока оказалась закрепленной за федеральным и региональными бюджетами. На долю местных бюджетов, которым в соответствии с Бюджетным кодексом передана значительная доля расходов консолидированного бюджета и соответственно ответственности перед населением, приходится самая незначительная часть закрепленных доходов (около одного процента всех налоговых доходов). Им остается только уповать на добрую волю вышестоящих органов власти, которые должны исполь-
зовать некоторые свои налоги как регулирующие и перераспределять их так, чтобы часть их попадала в местные бюджеты. Это ставит органы МСУ, как и сами муниципальные образования, в подчиненное положение по отношению к регионам.
Таким образом, вопросы хозяйственной, экономической и финансовой деятельности становятся основными для местного самоуправления, а оценка эффективности территориального имущественного комплекса служит базой в системе формирования имиджа муниципального образования
Стратегические задачи по развитию местного самоуправления и программа их реализации позволят укрепить экономическую основу местного самоуправления, четко разграничить объекты муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных уровней и успешно решить конституционную задачу закрепления местного самоуправления как органа власти местного населения.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Некрасов В.И., Боткин О.И. Организация управления муниципальным имуществом: концепция, полномочия, механизмы. Екатеринбург; Ижевск: Изд-во Института экономики УрО РАН, 2009. 180 с.
2. Закон РФ от 6.10.2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 2003. № 21. Ст. 124.
3. Васильев А.А. Муниципальное управление: курс лекций. 4-е изд., перераб. и доп. Н.Новгород: Изд-во Гладкова О.В., 2004. 454 с.
4. Анимица Е.Г., Силин Я.П., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления: учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. Екатеринбург: Урал. гос. экон. ун-т, 2006. 352с.
Поступила в редакцию 06.09.10
V.I. Nekrasov, N. Yu. Orlova, A.A. Rusinov
The features of functioning of a proprietary complex and its influence on the development of municipal bodies
The article reveals the main point and evaluation of forming and managing the public property when considering various opinions for these issues. The article specifies the concept of "the proprietary complex of municipal body" and describes how to support the proprietary interests at the municipal body level.
Keywords: proprietary complex; proprietary complex in the system of ensuring a municipal complex stability; strategy of the proprietary interests support.
Некрасов Владимир Иванович, доктор экономических наук, профессор ГОУВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4)
Орлова Надежда Юрьевна, кандидат экономических наук, доцент Воткинский филиал Ижевского государственного технического университета 427433, Россия, г. Воткинск, ул. П.И. Шувалова, дом 1
Русинов Андрей Андреевич, кандидат экономических наук, глава муниципального образования «Воткинский район»
427431, Россия, г. Воткинск, ул. Красноармейская, д. 43А
Nekrasov V.I., doctor of economics, professor Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya str., 1/4
Orlova N.Yu., candidate of economics, associate professor Votkinsk branch of Izhevsk State Technical University 427433, Russia, Votkinsk, P.I. Shivalova str, 1
Rusinov A.A., candidate of economics, the head of a municipality «Votkinsk region» 427431, Russia, Votkinsk, Krasnoarmeyskaya str., 1
