CC BY
82
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
232 ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ИСТОРИЯ
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПЕРВЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БАНКОВ В РОССИИ (ХУ1НХ1Х 66.)
КОЧИСОВ Г.Г.,
аспирант кафедры финансов и кредита, Северо-Осетинский государственный университет им.К.Л. Хетагурова, 362015, РСОА, г. Владикавказ, ул. Ватутина, д. 46
Представлены основные этапы формирования, особенности функционирования и реформирования местного самоуправления и первых муниципальных банков в России (XVIII-XIX века).
Ключевые слова: местное самоуправление; местная казна; городские общественные банки; развитие предпринимательства; прибыль городских общественных банков.
The main stages of formation, especially the functioning and reform of local government and the first municipal banks in Russia (XVIII-XIX century).
Keywords: local government and the local treasury; urban public banks; development of entrepreneurship; income urban community banks.
Коды классификатора JEL: N93, N94, R58.
В конце XVIII в. в России появился базовый закон, определивший принципы устройства местного самоуправления на всей территории страны. Им стала «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи», изданная в 1785 г. [5]. В Жалованной грамоте были сформулированы новые принципы социально-административного устройства городов Российской Империи. Впервые появились: Собрание городского общества, Общая городовая Дума и Шестигласная Дума. Собрание городского общества было собранием всех избирателей города. Предметом собрания городского общества могли выступать, например, вопросы проведения выборов и иные вопросы, предложенные на рассмотрение собранию генерал-губернатором. Позволялось, с согласия губернатора, проводить внеочередные собрания для решения важных вопросов.
Однако не каждый член городского общества имел право голоса на собрании. К голосованию на выборах допускались горожане, прошедшие определенный имущественный и возрастной ценз. Так, например, собрание городского общества являлось выборным органом, выполнявшим задачи по решению городских вопросов, состав которого определялся исходя из имущественного, а не из сословного положения его членов.
© Кочисов Г.Г., 2010
В задачи общих городовых дум входило: развитие торговых отношений в городе, контроль за исполнением городового и ремесленного положений, общественное призрение, поддержание порядка, отправление текущих дел и т.д.
В Жалованной грамоте указывалось, что горожане делятся на шесть разрядов: 1) «Настоящие городовые обыватели» — горожане, имеющие в собственности городскую недвижимость — «дом, или иное строение, или место, или землю»;
2) гильдейские купцы; 3) цеховые (ремесленники); 4) иногородние; 5) «имяни-тые граждане»; 6) посадские. Каждая из шести представленных категорий горожан имела своего гласного в составе городской думы. Во главе думы, находился городской голова.
Так же как и Собрание городского общества, Городская Дума не являлась постоянным органом и собиралась в случае необходимости принятия решения по какому-то вопросу. Городовая Дума избирала из своих членов состав Шестигласной Думы. Шестигласная Дума состояла из шести гласных и городского головы. Каждый гласный являлся представителем одного из разрядов, на которые было разделено городское общество. Шестигласная Дума должна была собираться не реже одного раза в неделю, а если возникнет необходимость, то и чаще. Вопросы, которые не могли быть разрешены Шестигласной Думой, выносились на рассмотрение городской Думы.
Разница между Общей и Шестигласной думами заключалась в том, что Шестигласная Дума занималась разрешением повседневных, текущих вопросов, а Общая городовая Дума занималась разрешением более сложных вопросов.
Реформы местного самоуправления, проведенные при Екатерине II, на деле оказались безуспешными, потому что все решения, принимаемые органами местного самоуправления, могли вступить в действие только после утверждения губернатором либо министром внутренних дел, благодаря чему местное самоуправление находилось в постоянной зависимости от центральной власти, что фактически делало бессмысленным их существование.
Следующая реформа местного самоуправления была осуществлена правительством Александра II в 1870 г. [4] Изменения, заложенные в реформу местного самоуправления, заключались в следующем:
1) для того чтобы обладать правом голоса на выборах, необходимо было:
а) являться русским подданным, достигшим 25 лет; б) иметь в собственности недвижимость, с которой взимался сбор в местную казну, либо уплачивать сбор со свидетельств (купеческого, промыслового, на мелочный торг, т.е. вести в городе свое промышленное или торговое дело);
2) все избиратели заносились в общий список в порядке убывания размеров сумм, уплачиваемых в качестве налогов, после чего избиратели должны были быть разделены на три разряда: в первый разряд включались избиратели из начала списка таким образом, чтобы сумма уплачиваемых ими налогов составляла одну треть от суммы всех уплаченных налогов, во второй разряд включались избиратели — горожане, следовавшие далее по списку и, так же как и первые, уплачивавшие треть всех налогов, а в третий разряд включались все оставшиеся избиратели; таким образом, получалось, что небольшое количество самых богатых горожан имело в думе такое же количество представителей, что и более многочисленные разряды, составлявшие основную часть населения города;
3) органы местного самоуправления состояли из Городского избирательного собрания, городской Думы и Городской управы; Собрание представителей город-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
ского общества разрешалось проводить только один раз в четыре года и только для проведения выборов гласных городских дум;
4) Городская Дума избиралась на четыре года;
5) в Положении был очерчен круг функций, входящих в компетенцию органов местного самоуправления, в который включались: текущие дела по городскому хозяйству, изыскание мер к его улучшению, исполнение определений Думы, сбор необходимых ей сведений, составление проектов городских смет, взимание и расходование городских сборов на установленных Думою основаниях и предоставление в назначенные сроки отчетов о деятельности; в круг хозяйственных вопросов, входящих в ведение городского общественного управления, включались:
♦ дела по внешнему благоустройству города;
♦ устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, равно и освещение города;
♦ дела, касающиеся благосостояния городского населения: принятие мер по обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров, предотвращение пожаров и других бедствий;
♦ попечительство об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений;
♦ учреждение за счет города благотворительных заведений и больниц и за-ведывание ими на основаниях, указанных для земских учреждений;
6) думам разрешалось составлять смету расходов и доходов, которую утверждал губернатор, в которую включались:
♦ сбор с недвижимого имущества (оценочный сбор),
♦ сбор с документов на право торговли и промышленности,
♦ сбор с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок,
♦ сбор с извозного промысла,
♦ сбор с частных лошадей и экипажей,
♦ сбор с квартир и жилых помещений,
♦ сбор с собак,
♦ сбор с аукционов.
В состав расходов включались: расходы на общественные здания и помещения, содержание воинских частей, полиции и тюрем, расходы по управлению, а также городские займы.
В результате реформы произошло упорядочение и рационализация работы органов местного самоуправления, повысилась их мобильность, что положительно повлияло на результаты деятельности местного самоуправления. То есть фактически продолжилось начатое при Екатерине II разграничение между законодательной и исполнительной ветвями власти. В ведении дум находились вопросы развития городского хозяйства, инфраструктуры, благоустройства городской территории. Исполнением текущих дел занимались городские управы, которые выбирались думами. Правила, определяющие порядок ведения текущих дел, устанавливались в инструкциях, издаваемых городской Думой. Во главе Думы, так же как и во главе управы, находился городской голова, который избирался Думой, а потом утверждался губернатором или министром внутренних дел.
Реформа местного самоуправления 1892 г. наделила более широкими полномочиями губернаторов, которые получили право полного влияния на органы местного самоуправления. [4]
Изменились требования к избирателям: для того чтобы участвовать в выборах, избирателю необходимо было иметь в собственности недвижимость стоимостью: от 1 до 3 тыс. руб. в губернских городах, 300 р.— в уездных городах и 100 руб. — в городах с упрощенным управлением.
Изменениям подверглись и принципы проведения выборов: было упразднено деление избирателей на разряды, вместо этого избиратели стали разделяться на избирательные собрания либо избирательные участки.
Городские управы стали более независимыми от дум: если ранее управы имели право на собрании городских дум выносить на утверждение свои предложения, то теперь управа получила право выносить свои предложения непосредственно губернатору, в обход Думы.
Если подвести итог реформы 1870 г., то следует сделать вывод о том, что городское самоуправление стало более самостоятельным. Центральные власти участвовали лишь в принятии наиболее важных решений местных органов власти, в основном связанных с финансовыми вопросами. В роли судебных органов выступали губернские по городским делам присутствия. В состав особых присутствий входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова, председатель мирового съезда. Однако существовали и недостатки реформы. По-прежнему оставалась высокой зависимость местных властей от губернских (достаточно сказать, что полицейские органы полностью подчинялись губернским властям), присутствовала недостаточная точность в определении сферы деятельности органов местного самоуправления.
Новое городское самоуправление, основанное на имущественном избирательном цензе, способствовало экономическому и социальному развитию городов империи. При всех недостатках Положения 1870 г. оно явилось более прогрессивным по сравнению с предыдущими законодательными актами, существовавшими до него.
Впервые о городских общественных банках говорится в Жалованной грамоте (от 21 апреля 1785 г., ст. 153): «...из остающихся от городового расхода денег ... городам завести банки на общих государственных установлениях, или же в заведенные публичные банки деньги свои отдавать для приращения». [4]
В этом законодательном акте впервые также было сформулировано одно из главных отличий городских общественных банков — банк принадлежал только городскому обществу. Независимо от того, из какого источника формировался капитал банка — из частного (предприниматели, купцы) либо государственного, — управлением банка занималась городская дума.
Первоначально правительство рассчитывало создание городских банков с целью получения городами прибыли от имеющихся денег. В России первым городским общественным банком до реформ середины XIX в. являлся Вологодский банк, открывшийся в 1787 г. [3]. Городской Думой Вологды было принято решение
о создании особого банка, капитал которого был сформирован из взносов жителей города (по 50 копеек с каждой тысячи рублей, принадлежащих купцам, и по
10 копеек с цеховых и мещан). Деньги собирались с целью раздачи в ссуды, полученные проценты по выданным кредитам решено было направить на общественные расходы. Всего было собрано 1 430 руб.
Интересно заметить, что при открытии банка местными властями были составлены определенные правила деятельности банка, а устав банка был принят только
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
в середине XIX в., после обращения властей Вологды в министерство внутренних дел с просьбой утвердить правила деятельности городского общественного банка, в основе устава которого находился устав Порховского общественного банка. Согласно уставу банку разрешалось выдавать кредиты, принимать вклады, учитывать векселя. Кредиты выдавались под 0,5% в месяц, в сумме, не превышающей 4 000 рублей для купца первой гильдии, 2 000 рублей для купца второй гильдии, и 500 рублей — для мещан, в дальнейшем размер максимальной ссуды на одного заемщика увеличился до 10 000 рублей; срок векселей, принимаемых к учету составлял от одного месяца до года, с выдачей по одному векселю не более
1 000 рублей; важным условием было то, что банк принимал векселя только от купцов и мещан Вологды; вклады принимались в сумме не менее 30 рублей от одного вкладчика, процент по вкладам составлял 4% годовых.
В 1843 г. в г. Порхове, Псковской губернии, был открыт городской общественный банк. Капитал банка в сумме 10 тыс. рублей был пожертвован господином Жуковым. Необходимо отметить следующее: а) банк создавался с целью содержания благотворительных учреждений; б) устав Порховского банка (так же как и Анфилатовского банка) стал примером для уставов других городских общественных банков.
Одним из первых городских общественных банков, открытых в дореформенное время, являлся основанный купцом Анфилатовым 29 октября 1809 г. в г. Слободском Вятской губернии «Общественный банк на правах Заемного банка и учетных контор», открытый «в пособие нуждающимся согражданам». Банк получил свое название в честь уроженца города — купца Анфилатова.
Будучи крупным купцом, Анфилатов знал, с какими трудностями сталкивались мещане, ремесленники, цеховые, если обращались за деньгами к ростовщикам: из-за высоких процентов приходилось почти всю прибыль оставлять ростовщикам. В сложившихся условиях развитие предпринимательства в городе было затруднено. С целью изменения сложившейся ситуации Анфилатов решил основать в родном городе общественный банк.
Согласно уставу, правление банка состояло из: городского головы и двух его помощников, избираемых городским обществом из числа купцов того же города. Банк производил следующие операции: 1) прием денег во вклады от представителей любого сословия; 2) выдача кредитов купцам всех гильдий, цеховым, а также мещанам под 4% годовых под залог товаров или городской недвижимости; 3) учет векселей (в сумме, не превышающей 5 тыс. рублей). Последняя операция была указана как основная, в связи с тем что она была призвана содействовать развитию торговли в Слободском. Круг лиц, с которым дозволялось вести операции банку, ограничивался членами городского общества.
Уставом разрешено было производить операции за пределами г. Слободского, но при том условии, что в распоряжении банка будут находиться свободные капиталы, оставшиеся после раздачи кредитов своим горожанам. Прибыль, полученная банком, направлялась в пользу города: на развитие промышленности, инфраструктуры и другие цели. О своей деятельности банк должен был отчитываться перед городским обществом. Банк также представлял ежегодный отчет о деятельности в министерство финансов.
Идея купца Анфилатова была поддержана правительством. После создания Анфилатовского городского банка начинается распространение городских банков по всей стране.
Исследователи отводят важное место Анфилатовскому банку, называя его родоначальником системы городских общественных банков в России. В связи с этим следует отметить, что это место Анфилатовский банк занял по трем причинам:
1) впервые в основу общественного банка был положен устав, оказавший значительное влияние на развитие той части российского законодательства, которая касалась регулирования деятельности городских общественных банков; 2) в уставе был четко определен общественный характер городских банков, который заключался в том, что деятельность банка происходила только в пределах одного города; 3) одной из основных целей банка являлось кредитование предпринимательства, среди которого преобладающее положение занимали малые предприятия [1].
Таким образом, впервые в России было создано общественное кредитное учреждение, участвовавшее в экономическом развитии города и функционировавшее на законодательной основе. Благодаря реформам местного самоуправления второй половины XIX в. местные органы власти получили больше самостоятельности, их функции расширились, они стали играть более важную роль в социальноэкономической жизни общества. Кроме того, благодаря реформам появилась возможность создания кредитных учреждений нового типа — городских общественных банков, которые были неразрывно связаны с хозяйственной жизнью города.
В Положении о городских общественных банках 1912 г. указывалось, что основной капитал может формироваться из городских средств и пожертвованных сумм [7; 6]. Человеку, пожертвовавшему капитал, разрешалось лишь являться почетным директором, с правом получения отчетов банка, а также присваивать банку свое имя.
Прибыль является главнейшим показателем деятельности банка, характеризующим результаты его работы. Эффективность деятельности коммерческого банка характеризуется именно показателем прибыли. Заметим, что согласно Нормальному положению о городских общественных банках, чистой прибылью банка признавалась сумма оставшаяся после вычета из валовой прибыли: расходов на содержание и управление банком; процентов по вкладам, займам и операционных расходов; убытков по операциям, в том числе протестованных в течение отчетного года векселях и исполнительных листов, оставшихся неуплаченными к концу года, а также подлежащих списанию в убыток сумме долга банку по оставшемуся за банком недвижимому имуществу. Полученная таким образом чистая прибыль направляется: в основной капитал не менее чем 15%; в запасной капитал тоже не менее 15%. По достижении запасным капиталом суммы, равной одной трети основного капитала, отчисление в основной капитал могло быть уменьшено до 10% [7]. Остальная часть чистой прибыли использовалась на: благотворительные и просветительные цели в пользу города; процентное вознаграждение членам правления и служащим; формирование специальных капиталов; учреждение вспомогательных, пенсионных и ссудо-сберегательных касс для служащих.
В таблице 1 «Состав чистой прибыли городских общественных банков Терской области» представлены сведения о составе чистой прибыли городских общественных банков Терской области с момента открытия до 1890 г. (для Владикавказского городского банка — с 1869 по 1883 г. (год закрытия банка), для Георгиевского — в 1869-1890 гг., для Грозненского — 1873-1884 гг. (год закрытия банка), для Кизлярского — 1870-1885 гг. (год закрытия банка), для Моздокского — 18751880 гг. (год закрытия банка), для Пятигорского — 1875-1890 гг.) [8]
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
Таблица 1
Состав чистой прибыли городских общественных банков Терской области
№ Название городского банка В основной капитал, в % В запасной капитал, в % В городской доход и на предметы благотворительности, в %
1 Владикавказский 53% 9% 38%
2 Георгиевский 10% 37% 52%
3 Грозненский 33% 11% 57%
4 Кизлярский 47% 12% 42%
5 Моздокский 38% 20% 42%
6 Пятигорский 53% 9% 38%
Итого: 45% 14% 41%
Из данных таблицы 1 следует, что в составе чистой прибыли городских общественных банков Терской области на первом месте находятся отчисления в основной капитал — 45%, на втором месте — отчисления в городской доход и на предметы благотворительности — 41%, и на третьем месте — отчисления в запасной капитал — 14%.
В составе городских общественных банков Терской области выше среднего уровня были:
1) по отчислениям в основной капитал: Владикавказский городской общественный банк — 53%, Кизлярский городской банк — 47% и Пятигорский — 53%;
2) по отчислениям в запасной капитал: Георгиевский городской банк — 37% и Моздокский — 20%;
3) по отчислениям в городской доход и на предметы благотворительности: Георгиевский городской общественный банк — 52%, Грозненский — 57%, Кизлярский — 42%, Моздокский — 42%.
В составе городских общественных банков Терской области ниже среднего уровня были:
1) по отчислениям в основной капитал: Георгиевский — 10%, Грозненский городской банк — 33% и Моздокский — 38%;
2) по отчислениям в запасной капитал: Владикавказский — 9%, Грозненский —
11 %, Кизлярский — 12%, Пятигорский — 9%;
3) по отчислениям в городской доход и на предметы благотворительности: Владикавказский — 38 %, Пятигорский — 38%.
Городские общественные банки Терской области направляли в городской доход и на предметы благотворительности около 40% процентов от чистой прибыли, а остальная часть чистой прибыли направлялась на пополнение собственного капитала.
Подводя итог, следует сделать вывод о том, что городские общественные банки являлись по своему характеру муниципальными кредитными учреждениями; направляя более половины чистой прибыли в городской доход и на благотворительность, городские банки занимали важное место в системе доходов городов Терской области во второй половине XIX в.
ЛИТЕРАТУРА
1. Васильев Я.А. Банки Новгородской губернии и их деятельность (1860-1914 гг.): Дисс. ... канд. ист. наук. Новгород: Новгородский государственный университет им. Ярослава Мудрого, 1998.
2. Морозан В.В. История банковского дела в России (вторая половина XVIII - первая половина XIX в.). СПб.: Крига, 2004.
3. Напиорковский А.Ю. Аграрная реформа и Крестьянский банк. Варшава, 1911.
4. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х гг. XIX в. Л., 1984.
5. Полное собрание законов Российской империи. Изд. 1-е. Тт. 1-45. СПб., 1830; Полное собрание законов Российской империи. Изд. 2-е. Тт. 1-55. СПб., 1830-1884; Полное собрание законов Российской империи. Изд. 3-е. Тт. 1-33. СПб., 18841916; Свод законов Российской империи. СПб., 1857. Т. XI. Ч. II. Устав кредитный; Свод законов Российской империи. СПб., 1893. Т. XI. Ч. II. Устав кредитный; Свод законов Российской империи. СПб., 1903. Т. XI. Ч. П. Устав кредитный.
6. Положение о городских общественных банках 13 Января 1912 года / Сост. А.А. Колычев. СПб., 1912.
7. Положение о городских общественных банках. Закон 13 Января 1912 года / Сост. Ю. В. Александровский. СПб., 1912.
8. Сведения о городских общественных банках. СПб., 1898.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2
