CC BY
88
ВЕСТНИК ЮГОРСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
2012 г. Выпуск 1 (24). С. 33-38
УДК 328 (470.311-25) + 328 (571.53) (091)
КОМПАРАТИВНЫЙ АНАЛИЗ МОСКОВСКОЙ И ИРКУТСКОЙ ГРАДСКИХ ДУМ В 1785-1789 ГГ.
М. М. Плотникова
Городские думы как представительные органы городского самоуправления появились благодаря Екатерине II. В последней трети XVIII в. Екатерина создает основополагающий юридический акт, регулирующий городское управление - «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи». Этот документ имеет еще другое название - «Жалованная грамота городам».
Екатерина II использовала иностранные источники, в том числе немецкие, как для написания самого текста Городового положения, так и для устройства городских учреждений. Такие основы муниципального строя германских городов как тесный совет, более обширная коллегия, контролирующая и направляющая деятельность этого совета, и собрание всей городской общины в «Жалованной грамоте городам» превратились в шестигласную и общую думы и собрание общества градского в городах Российской империи [10: 310-311].
Шестигласная дума состояла из городского головы и 6 депутатов, каждый из которых представлял по одному разряду городского населения - настоящих городских обывателей, именитых граждан, посадских, цеховых ремесленников, гильдейского купечества, иностранных и иногородних купцов. Она была исполнительным городским учреждением, осуществляла заведование и управление городским хозяйством, действовала постоянно, собираясь еженедельно.
Общая градская дума являлась собранием представителей от всех шести разрядов городского общества. Настоящие городские обыватели и посадские распределялись по территориальным городским участкам, гильдейские купцы голосовали по гильдиям, цеховые по цехам, иностранные и иногородние гости по нациям, именитые граждане - по семи названиям, перечисленным в «Жалованной грамоте городам», независимо от имущественного ценза, установленного для участия в собраниях градского общества. Таким образом, общее количество гласных в общей градской думе определяло количество полицейских частей в городе, количество организованных цехов и именитых граждан. Поэтому в Московской общей градской думе было 79 чел. [10: 355], а в Иркутской - 20 чел. [3: 354 об.]
На собраниях градского общества могли присутствовать все члены градского общества, но право голоса и пассивное избирательное право имели только лица, достигшее 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого составляли не менее 50 руб. [8: 104]. Это означало, что выбирать и баллотироваться на выборные должности могли люди, которые объявляли капитал не ниже 5000 руб. и платившие ежегодный налог 1 % с объявленного капитала. Этому требованию соответствовали купцы 1-й и 2-й гильдий. Именно они производили выборы градского головы, заседателей магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги.
Собрание градского общества и общая градская дума являлись согласно законодательству не соподчиненными, а двумя параллельными органами. Это была своеобразная комбинация, по которой заведование городскими делами одновременно вручалось собранию наиболее богатых купцов и коллегии представителей всех разрядов градского общества.
Деятельность Московской градской думы была исследована в работе А. А. Кизеветтера «Городовое Положение Екатерины II 1785 г. Опыт исторического комментария» [10] еще в 1909 г. Сведения об Иркутской градской думе будут введены в научный оборот из архивных источников впервые в сибирской историографии. Данная тема совсем не изучена исследователями, даже в тех кратких известных сведениях об Иркутской градской думе есть неточности. Например, В. П. Шахеров, один из известных иркутских исследователей городской проблематики, указывает на следующий состав гласных иркутской шестигласной думы: «Анд-
рей Шалев - от настоящих городских обывателей, Григорий Трушков - от иркутских мещан, Петр Попов - от городских обывателей, Андрей Савватеев - от купцов и Михаил Родионов, Андрей Ферефелов - от цеховых» [12, 66]. Архивные же источники свидетельствуют о том, что Андрей не Шалев, а Исаев, Григорий не Трушков, а Трусков и не Андрей Ферефелов, а Алексей [4: 5 об.].
Московская градская дума выбрана для сравнения не случайно, по мнению А. А. Кизе-веттера, именно в столичных думах в царствование Екатерины достигнут наивысший предел успехов городской реформы. Компаративный анализ Московской и Иркутской градских дум может показать, насколько успешной оказалась реформа для губернского города и какие имела в нем особенности реализации.
Что на практике означало введение Городового положения 1785 г.? Должна была быть составлена городская обывательская книга, открыта ремесленная управа, город измерен на квадратные сажени и составлена книга с номерами домов, учреждена школа и введено обучение в ней, утвержден герб и изготовлена печать города, а также произведены выборы.
В Москве и Санкт-Петербурге градские думы были открыты в январе 1786 г., в Иркутске торжественное открытие думы состоялось 1 января 1787 г. Купечество дало «великолепный обед для всех чинов города и граждан, а к вечеру был бал с маскарадом и пушечной пальбою» [9: 116]. А. А. Кизеветтер отмечает, что в губернских городах открытие градских дум состоялось не ранее 1787 г. Таким образом, даты основания дум оказались различными в разных городах Российской империи.
В компетенцию градских дум входила забота о порядке в городе и благосостоянии городского населения. В рамках своей компетенции думы взаимодействовали с магистратами, наместниками и полицией. Отношения магистратских учреждений к думам носят двойственный характер. Губернский магистрат получает контролирующую власть над думами, а городовые магистраты наряду с думами получили ряд обязанностей по управлению городом. На практике это выразилось в том, что в Иркутске, например, в архивных делах можно встретить документы с одинаковым содержанием, исходящие, как от градской думы, так и от городового магистрата. А. А. Кизеветтер указывает, что это не сложности законодательства Екатерины II, а совершенно сознательное и предварительно обсужденное решение [10: 397]. Вместе с тем, всеми городскими доходами управляла градская дума. На практике это означало, что все городские расходы несла градская дума, а когда ей не хватало на это средств, она обращалась к добровольным складкам градского общества.
В январе 1787 г. была открыта Иркутская градская дума, и уже в августе Казенная палата написала Думе письмо, в котором указывала, что городовые общества должны подавать расходные ведомости, как губернатору, так и в Казенную палату [1: 1] помесячно и жаловалась, что счета не поступают не только от Иркутской думы и городового магистрата, но и от прочих по всей Иркутской губернии [1: 1 об.]. В ноябре 1787 г. Казенная палата приказала всем городовым магистратам каждой думе предписать указами, что необходимо сочинить счетные выписки о городовых расходах и доходах в самом скорейшем времени [1: 5]. Первые средства поступили в доходную часть бюджета Иркутской градской думы в марте 1787 г. - это было однопроцентное отчисление от питейной продажи, а первый расход Дума произвела в мае 1787 г. - были куплены весы с гирями и выделено 200 руб. на перенос рыбных рядов из Гостиного двора [1: 16]. Итак, в мае 1787 г. Иркутской градской думой был произведен первый расход, кроме этого, Дума производила еще траты в июне и августе 1787 г. Однако в ноябре
1787 г. не было предоставлено в Казенную палату ни одной счетной выписки о расходах, несмотря на то, что Дума должна была делать это ежемесячно.
А. А. Кизеветтер обращает внимание на тот факт, что финансирование дум было совершенно не продуманно на практике. Думы не могли не только начать какие-то мероприятия в области городского хозяйства, им не на что было приобрести канцелярскую обстановку и письменные принадлежности. Московская градская дума заняла на это средства у купеческой гильдии. В Иркутске общество градское скинулось на содержание не только градской думы, но и магистрата, сиротского суда, школы, госпиталя. По приговору общества градско-
го был куплен каменный дом из 6 комнат для помещения в нем градской думы и старост, собирающих с купцов и мещан подати [4: 1]. Необходимо отметить, что это было одно из 11 каменных зданий, построенных в то время в Иркутске. В 1787 г. Иркутская градская дума наняла писаря Николая Зырянова с жалованием 120 руб. в год, а в 1789 г. были назначены при нем два помощника [1: 54].
Главным ресурсом, на который могла рассчитывать шестигласная дума, было однопроцентное отчисление в пользу города от питейной продажи, но расходование этого сбора определялось главнокомандующим в Москве и государевым наместником Иркутским и Колы-ванским - в Иркутске. В Москве главнокомандующий повелел из этих денег ассигновать на расходы по разломке ветхих частей пожалованного городу гостиного двора [10: 414], а в Иркутске по указу наместника были перенесены рыбные ряды из Гостиного двора и устроены общественные хлебные магазины. Таким образом, градская дума не пользовалась на практике никакой самостоятельностью в распоряжении городскими финансами.
Кроме отчисления от питейной продажи город мог рассчитывать на статью доходов от развития хозяйственной эксплуатации оброчных городских угодий. Однако даже в таком городе, как Москва эта статья не получила в екатерининские времена должного развития. Стоит отметить, что в городах были оброчные статьи, которые могли приносить городу доход, но не эксплуатировались городом вследствие того, что «план назначенной городу земли еще не утвержден и в ведомстве города не состоит» [10: 464], и поэтому доходы шли в Казенную палату. В Иркутске градская дума просила наместничество об отводе земли для использования их в пользу города [2], были и перевозы через реку Ангару, доходы с которых получала Казенная палата [1: 48 об.].
Сохранился документ, содержащий сведения за 1788 г., по каким статьям Городового положения 1785 г. был доход в Иркутске, а по каким не было. При анализе этого документа выяснилось, что в Иркутске ни по каким доходным статьям Городового Положения 1785 г., кроме однопроцентного отчисления от питейной продажи, штрафных денег, выморочных имений и устроенных по приказу наместника рыбных лавок, не было именно из-за того, что план города не был утвержден [1: 47 об.] В росписи «По каким статьям Городового положения должны быть доходы, а по каким не было» указано, что за «совладельчество в городе лавок, харчевен, пушников, кирпичных сараев, погребов, одной мельницы, гербергов, равно и их рыбных лавок доходу городу никакого нет, ибо с тех владельцев зданий Городовая дума сама по себе ничего собирать без утверждения здешнего начальства не может» [1: 49].
Среди архивных документов есть отчет о приходах Иркутской градской думы за 1787—
1788 гг. Доходы Иркутска составили 2312 руб. 18 коп. [1: 49]. Львиную долю доходов составил питейный сбор с 21 сентября 1785 г. по 22 мая 1788 г. в размере 2011 руб. 83 коп., остальная часть — это выморочные имения, штрафные деньги и доходы с устроенных рыбных лавок [1: 48]. Необходимо обратить внимание, что сумма питейного сбора в 2011 руб. 83 коп. была собрана за 2,5 года с начала действия Жалованной грамоты городам. В среднем питейный сбор в Иркутске за год составлял 700—800 руб., питейный же сбор в Москве составлял от 7 000 до 11 000 руб. в год [10: 445—446], т. е. в 13 раз был больше.
Кроме этого, в Москве получила развитие статья доходов от хозяйственной эксплуатации оброчных статей, если в 1787 г. она составила 484 руб., то в 1788 г. уже 937 руб. [10: 449], т. е. увеличилась в 2 раза. Поскольку думы были ограничены в расходах, поступающих в бюджет средств, то к концу года какая-то часть оставалась неизрасходованной. В Иркутске в 1787 г. осталось не израсходовано 838 руб. 52 У коп., в Москве — 9 078 руб. 79У коп. [10: 447], и если в Иркутске оставшаяся сумма просто перешла на следующий год, то в Московской градской думе было принято решение просить у губернатора позволения поместить эту сумму процентным вкладом в банк Государственного Воспитательного дома [10: 448]. Таким образом, вмешательство губернаторов в распоряжении городскими доходами лишало думу всякой инициативы, и поэтому к концу года оставались не истраченными городские средства. Итак, доходы Московской градской думы намного превышали доходы Иркутской, только питейный доход был в 13 раз больше. Также в Москве стала развиваться хозяйственная эксплуатация оброчных
статей. Не последнюю роль сыграли сами гласные Московской думы, которые увеличивали городской бюджет за счет вложения неистраченных в течение года средств в банк под проценты. Более того, в Москве доходы не превышали расходов.
Расходы Иркутской градской думы в 1788 г. составили 4 551 руб. 2 коп. В том числе, на содержание городового магистрата 469 руб. 50 коп., на жалование, находящихся при нем экспедиторов и сочинителей приказов 2 324 руб., на жалование писцам с помощниками словесного суда 100 руб., писцам при сочинении Городовой обывательской книги 100 руб. и писцам Сиротного суда 100 руб., на содержание городской думы 256 руб. 50 коп., на содержание гильдейских, мещанских, цеховых дел и на жалование сочинителю приказов 506 руб. 2 коп., на поправление при городской думе пожарных инструментов и содержание лошадей 353 руб. [4: 50]. Совершенно очевидно, что расходы Иркутской градской думы превышали ее доходы. Иркутский наместник определял, на что должны быть потрачены городские средства, поступавшие из казны. Содержание городских учреждений - городового магистрата и городской думы осуществлялось по общественному приговору сборами с купцов, мещан и цеховых, и составляло самый большой расход в городской смете. Подобная картина наблюдалась в большинстве городов Российской империи. А. А. Кизеветтер пишет, что в виду недостаточного развития хозяйственных городских предприятий городская касса поддерживалась с одной стороны отчислениями в пользу города некоторых казенных сумм, а с другой - самообложением градского общества [10: 467]. Таким образом, самообложение играло важную роль в системе городского хозяйства того времени. Следует отметить, что только к середине XIX в. самообложение превратилось в оценочный сбор, взимаемый с недвижимого имущества горожан, а доходы от городских предприятий, стали составлять большую часть бюджета в начале XX в., с развитием в городах коммунального хозяйства.
В истории городского развития четко прослеживается роль личности. Например, в ряде городов европейской России - Костроме, Нерехте, Плесу, Галиче служащие в губернском магистрате и заседатели словесных судов соглашались служить городу безвозмездно из-за недостатка средств [10: 466-467]. В Омске же в 1820-х гг. купцы и мещане наоборот ходатайствовали о закрытии ратуши, будучи не в состоянии ее содержать [13: 146]. Если московский главнокомандующий предписал Думе тратить питейный доход на городские школы и народные училища, то иркутский наместник приказал перенести рыбные ряди из Гостиного двора и построить общественные хлебные магазины. Иркутское градское общество решило не только школу открыть, согласно Городовому положению 1785 г., но и гильдейцы скинулись на содержание народного училища [4: 355 об.] Устроенные по приказу Иркутского наместничества рыбные лавки действительно стали приносить городу доход, и уже в 1788 г. было собрано 105 руб. 50 коп. [1: 48 об.] Однако в первой иркутской школе стало учиться 76 детей, а не попало в нее - 198 [4: 356], и средства от однопроцентного отчисления от питейной продажи в бюджете остались. В дальнейшем развитие народного образования в Иркутске осуществлялась силами и средствами купечества и стало одной из особенностей иркутского городского развития.
Большую роль в городском развитии играла личность городского головы, который возглавлял шестигласную думу. Например, в Иркутске первым городским головой Иркутской градской думы был избран Михаил Сибиряков - личность очень неординарная. Во-первых, у него был богатый опыт работы в городских учреждениях. В 1766 г. он был земским старостой, т. е. человеком, который непосредственно сам собирал государственные налоги, передавал их в магистрат, составлял списки населения; в 1777-1780 гг. был в магистрате президентом, т. е. отвечал за хозяйственную деятельность города, сбор налогов и суд [7: 19]. Необходимо отметить, что его отец Василий Сибиряков тоже имел богатый послужной список. В 1746 г. в кяхтинской таможне был бургомистром, в 1748 г. в иркутском кружечном дворе бургомистр, в 1752 г. в иркутской таможне бургомистр, в 1754 г. в Гостином дворе - староста, в 1760 г. - земский староста [5: 291 об.]. Во-вторых, Михаил Васильевич действительно радел за родной город, тому есть немало свидетельств, в том числе в документах Иркутской градской думы. Например, в июне 1788 г. им было написано от имени Градской думы пись-
мо, в котором М. В. Сибиряков обращал внимание городового магистрата, что «здешнего наместничества чиновникам квартиры отводятся с крайним стеснением хозяев, а мещанин Ланин доведен до того, что вынужден просить разрешения у Думы покинуть свой дом» [3: 220 об.] Иркутская градская дума просила городовой магистрат обратиться к высшему начальству с просьбой о прекращении тягот домовладельцев. На эту просьбу был получен ответ, что «всем тем чинам, которым дозволяется по вышеназванным законам пользоваться отводом квартир, объявить, что в нынешних от общества квартирах дозволяется пробыть один лишь только год, для чего в течение сего времени необходимо заводить свои дома или нанимать оные» [3: 242]. Итак, несмотря на то, что новые городские учреждения не получили должного финансирования, они все-таки могли играть важную роль в городском развитии и привлекать внимание властей к проблемам города. Важным было то обстоятельство, как себя позиционировал и какую отводил себе роль городской голова. Если он подходил ответственно к своей деятельности во главе думы, то находились и средства, и возможности.
Подводя итоги, следует отметить, Екатерина II, учреждая градские думы, предполагала, что финансироваться они будут за счет однопроцентного отчисления от питейных доходов и доходов от развития хозяйственной эксплуатации оброчных городских статей. Город должен был содержать магистраты, школы и другие заведения приказа общественного призрения, а также заниматься городским строительством. На практике получилось, что в Москве эти условия реализовывались, а в большинстве городов, в том числе и в Иркутске, городские доходы составляли только отчисления от питейной продажи, поэтому в системе городского хозяйства важную роль стало играть самообложение градского общества. Кроме того, градская дума не пользовалась на практике никакой самостоятельностью в распоряжении городскими финансами, всем распоряжались губернаторы, что лишало думу всякой инициативы к расширению и усовершенствованию городского хозяйства.
При сравнении Московской и Иркутской градских дум выяснилось, что в Москве городская реформа Екатерины достигла определенных успехов. В Иркутске же большую роль сыграло самообложение градского общества и личность городского головы. Необходимо отметить, что современные исследователи истории урбанистики, например, Л. Ф. Писарькова, считают, что основные начала «Жалованной грамоты городам» остались в значительной степени бумажной декларацией [11: 48], да и А. А. Кизеветтер считал, что сам закон - это «исторический памятник благих намерений просвещенной государыни». Самой главной причиной, позволяющей так считать, называется недостаточный уровень социальноэкономического развития русских городов. И, тем не менее, расходы Московской градской думы не превышали доходов, эксплуатация оброчных статей развивалась. В Иркутске расходы на городское самоуправление более чем в два раза превышали доходы, однако общество градское не только не попросило о закрытии градской думы как в Омске, но и купечество скинулось дополнительно на открытие в Иркутске народного училища. Более того, в распоряжение новых городских учреждений, образованных по городской реформе 1870 г., от прежней Думы поступили трехсословные капиталы и имущества, разделенные на два вида: хозяйственные и благотворительные [6: 39]. Из хозяйственных капиталов был образован общий запасной капитал, из которого Иркутская городская дума, образованная в 1782 г., производила займы на различные городские нужды. Благодаря запасному капиталу, покрывался дефицит бюджета г. Иркутска во второй половине XIX в., что позволило городу к началу XX в. войти в список городов Российской империи с совершенным отсутствием долга. Таким образом, ресурсы для развития задумок Екатерины все-таки были.
ЛИТЕРАТУРА
1. ГАИО. - Ф. 70. - Оп. 1. - Д. 17
2. ГАИО. - Ф. 70. - Оп. 1. - Д. 20
3. ГАИО. - Ф. 70. - Оп. 1. - Д. 32
4. ГАИО. - Ф. 70. - Оп. 1. - Д. 75
5. ГАИО. - Ф. 308. - Д. 5.
6. Городские головы, гласные и депутаты Иркутской думы 1S72—2011 : биогр. справочник [Текст] / авт.-сост. А. В. Петров, М. М. Плотникова; отв. ред. Л. М. Дамешек. - Иркутск, 2011.
7. Городское самоуправление в Иркутске: 220 лет [Текст] / под общ. ред. М. М. Плотниковой. - Иркутск, 200S.
S. Грамота на права и выгоды городам Российской империи 21 апреля 17S5 г. [Текст] // История самоуправления Иркутска: от Екатерины Великой до Дмитрия Медведева. - Иркутск, 200S.
9. Иркутская летопись [Текст] // Летописи П. И. Пежемского и В. А. Кротова. - Иркутск, 1911.
10. Кизеветтер, А. А. Городовое Положение Екатерины II 17S5 г. Опыт исторического комментария [Текст] / А. А. Кизеветтер. - Москва, 1909.
11. Писарькова, Л. Ф. Городские реформы в России и Московская дума [Текст] / Л. Ф. Писарькова. - М., 2010.
12. Шахеров, В. П. Становление городского самоуправления и общества [Текст] / В. П. Шахе-ров // Иркутск в панораме веков. - Иркутск, 2002.
13. Энциклопедия города Омска [Текст] / под. ред. Г. А. Павлова, Л. В. Новоселовой, С. Г. Сизова. - Т. 1. - Омск, 2009.
3S
