CC BY
89
сударственное регулирование национальной экономики. — М.: Юристъ, 1999.
2. Бьюкенен Дж. Сочинения. // Серия: «Нобелевские лауреаты по экономике», Т.1. — М.: Таурус Альфа, 1997. — С.23.
3. Результаты опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения 17-18 июня 2006 г. Опрос проводился в 46 регионах страны, в 153 точках. Опрошено 1600 респондентов, выборка репрезентирует население России по полу, возрасту и типу населенного пункта// Национальные проекты. 2006. №5.
4. Неэквивалентный обмен: социальная ответственность бизнеса
и его признание российским обществом Пресс-выпуск №1516 //
http://wciom.ru/index.php?id=268&uid=13587 6.06.2010
5. Совет Федерации одобрил создание «Автодора» //http://acars.ru/news/roads/4934/ 8 июля 2009.
6. Деловые новости. 14.07.2008 г. Выпуск N1.
7. Капитализация компаний в развивающихся странах будет расти быстрей, чем в развитых // Finam.ru / http://www.finam.ru/analysis /forecasts 00E66 /10.07.2009.
УДК 338.366
Евсенкова М.В., асп.
Особенности формирования концептуальных основ и принципов государственно-частного партнерства в России
В статье анализируется понятие «государственно-частное партнерство» (ГЧП), формулируется авторское определение ГЧП, выявляются его принципы ГЧП, делается вывод о высокой степени дифференциации регионального законодательства и необходимости принятия основополагающего базового закона на федеральном уровне.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, определение, задачи, принципы.
В процессе формирования рыночно ориентированной экономики в настоящее время заметны существенные изменения в системе и механизмах управления государственными ресурсами. Эти трансформации проявляются во всех сферах деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ до обеспечения общественных услуг. В России за последние несколько складывается практика сотрудничества государственных и предпринимательских структур в целях решения общественно значимых задач, а также передачи государством во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу объекты электроэнергетики, коммунального хозяйства, транспортной, соци-
альной и сельскохозяйственной инфраструктуры, при сохранении государством права регулирования и контроля их деятельности.
Ввиду того, что государственная власть не может в полной мере самостоятельно решать задачи в таких областях, различные формы взаимодействия государственных и бизнес-структур приобретают принципиально новые характеристики и механизмы функционирования, в том числе на региональном уровне.
Несмотря на широкий спектр и разнообразие проектов ГЧП, теоретические дискуссии по проблемам форм и методов управленческой практики объектами, традиционно находившимися в государственной собственности, продолжаются, а концептуальные основы государственно-частного партнерства на федеральном уровне проходят стадию формирования.
Наряду с этим, в законах субъектов Российской Федерации, дается ряд дефиниций ГЧП, демонстрирующих специфику понимания данного явления региональными органами государственной власти и управления. Анализ контекста употребления термина «государственно-частное партнерство» на региональном уровне показывает, что его сущность рассматривается в самом общем виде как взаимовыгодное сотрудничество (организационное взаимодействие) регионов и частного бизнеса в реализации социальнозначимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений (договоров).
В настоящее время законодательные акты приняты в 38 процентах субъектов Российской Федерации [1]. В большинстве своем они представляют собой типовые, шаблонные формы на основе законов субъектов Российской Федерации, принятых в 2006-2008 годах, и не отражают сущности концепции государственно-частного партнерства.
Вместе с тем, по нашему мнению, следует отметить высокую степень дифференциации регионального законодательства в отношении определения государственно-частного партнерства и его принципов.
В целях формирования общепризнанных концептуальных основ ГЧП, необходимо разработать федеральный закон, в котором будут обозначены базовые понятия (задачи, функции, принципы формы), определены гарантии участников, установлены механизмы реализации проектов ГЧП. Это будет способствовать дальнейшему совершенствованию правового регулирования ГЧП на региональном уровне и развитию институциональной среды.
Можно утверждать, что в связи с отсутствием общепризнанного определения, каждый участник отношений в сфере государственно-частного партнерства вкладывает свой смысл в понятие государственно-частное партнерство. Это в конечном итоге создало следующую парадигму: ГЧП - это комплексное явление, которое как в России, так и в мировой практике («public-private partnership» (PPP), представляет собой любые формы взаимодействия государственной власти и частного бизнеса.
В мировой и российской практике термин «частно-государственное партнерство» широко распространен. Во многом, на наш взгляд, это связано с
проявлениями, касающимися контрактации частного бизнеса на выполнение общественных работ и услуг, с высокой долей инвестиционных ресурсов частного сектора в совместных проектах. Такая детерминация указывает на преобладание составляющей субъектов предпринимательской деятельности, отводит приоритетную роль частному сектору. В авторском понимании, целесообразно употребление термина «государственно-частное партнерство», так как оно более четко отражает ведущую роль государства, его координирующую, прогнозирующую и контролирующую функции.
Исследуя проблематику ГЧП, нельзя не отметить, что понятие государственно-частного партнерства в России существует уже давно, но в силу ряда причин в России до сих пор не имеет понятийного аппарата.
На уровне Комиссии Европейских Сообществ термин «ГЧП» определен как форма сотрудничества между государственными органами и бизнесом, которые направлены на обеспечение финансирования, строительства, реконструкции, управления или поддержание инфраструктуры или предоставление услуги [2].
The official Department of Finance PPP Website (Ирландия) констатирует, что в своей основе государственно-частное партнерство - это способ организации государственных услуг и инфраструктуры путем сочетания наилучших черт государственного и частного секторов с акцентом на оптимальное соотношение цены и качества предоставляемых услуг [3].
По мнению В.Г. Варнавского, ГЧП представляет собой стратегический, институциональный и организационный альянс в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг при сохранении контролирующей и регулирующей роли государства [4].
Всемирный банк определяет государственно-частное партнерство как соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций, а также как средство повышения эффективности бюджетного финансирования [5].
С нашей точки зрения, понятие Всемирного банка отражает не только экономический, но и политический характер этого явления. При этом экономическое содержание данного понятия является первичным по отношению к его юридическому смыслу и предопределяет последний.
В силу того, что ГЧП предусматривает большое количество институтов и категорий гражданского права, в том числе институт юридических лиц, договоры и соглашения, возможность использования смешанных договоров, институты собственности и ответственности, недвижимое имущество, права и обязанности сторон, залог и т.д., ряд исследователей рассматривают отношения в сфере ГЧП как гражданско-правовые, отмечая, что обязательным участником отношений в сфере ГЧП является публично-правовое образование - Российская Федерация или ее субъекты [6].
Необходимо отметить, что и Гражданский и Налоговый Кодексы Российской Федерации, применительно к субъектам гражданских правоотношений используют термин «публично-правовые образования», а не «государство». При этом термин «публично-правовые образования» включает в себя не только Российскую Федерацию и ее субъекты (что и принято считать «государством»), но и муниципальные образования, которые к государству не относятся. Обращаем внимание, что муниципальные образования также могут выступать в качестве субъекта ГЧП для реализации значимых местных проектов. Таким образом, в определении ГЧП представляется целесообразным использовать термин «публично-правовые образования».
Предмет ГЧП, по мнению коллектива авторов (Варнавский В.Г., Клименко А.В, Королев В.А., Баженов А.В), составляют государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и организациями бюджетного сектора.
С предметом государственно-частное партнерство, по их мнению, связано и определение государственно-частного партнерства как юридически закрепленной формы взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности [7].
Рассматривая данное определение, можно отметить, что исследователи представляют в качестве объектов только государственную и муниципальную собственность и услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и организациями бюджетного сектора.
Современная практика государственно-частного партнерства имеет ряд реализованных проектов с участием публично-правовых образований в отношении частной собственности в целях оказания государственных и муниципальных услуг, как например, МФЦ «Город будущего» в г. Шахты Ростовской области. Таким образом, понятие ГЧП требует необходимой корректировки.
На наш взгляд, обобщая сказанное, можно дать следующее определение ГЧП. В авторском понимании, государственно-частное партнерство - это система отношений среднесрочного и долгосрочного сотрудничества публично-правовых образований и российских или иностранных субъектов предпринимательской деятельности, общественных и научноисследовательских организаций в целях реализации общественно значимых проектов в экономике и социальной сфере на условиях распределения рисков, компетенции и ответственности при сохранении контролирующей и регулирующей функции публично-правовых образований.
К имманентным характеристикам ГЧП в этой формулировке можно отнести двойственный правовой статус публично-правовых образований. С одной стороны, публично-правовые образования выступают от своего име-
ни (как участник ГЧП), с другой стороны, выступают от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [8, п.4 ст.66, п. 1,2 ст. 125] и несут ответственность по своим обязательствам в соответствии с действующим законодательством [8, ст. 126].
Целью государственно-частного партнерства в России является привлечение частных и эффективное использование государственных ресурсов для реализации общественно значимых проектов, используя опыт каждой из сторон, повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.
При этом задачи государственно-частного партнерства состоят в следующем:
- повышение эффективности управления государственной и муниципальной собственностью;
- развитие инвестиционного и инновационного потенциалов территории;
- техническое и технологическое развитие общественно значимых государственных и муниципальных производств и объектов.
Наличие многообразного комплекса задач, которые предполагается решать с использованием механизмов и принципов государственно-частного партнерства означает, что ГЧП обладает высоким потенциалом для устранения последствий финансово-экономического кризиса, придает инновационный характер изменениям во многих сферах деятельности, а также является важнейшим условием эффективного социально-экономического развития России и ее регионов.
Объективным и необходимым условием для реализации потенциала ГЧП является развитая институциональная среда ГЧП, которая тесно связана с приоритетами и стратегическими целями социально-экономической политики государства, ее законодательными и нормативными правовыми актами.
Необходимо отметить тот факт, что термин «государственно-частное партнерство» активно используется в экономической литературе, СМИ, в нормативных актах. В качестве примера можно привести следующие документы:
- Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития» (подпункт 11 пункта 3 статьи 3): «на условиях государственно-частного партнерства»;
- Постановление Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. № 667 «О правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям»: «совершенствование механизмов государственно-частного партнерства», «развитие механизмов государственно-частного партнерства»;
- Концепция внешней политики Российской Федерации от 12 июля 2008 г. N Пр-1440: «врамках государственно-частного партнерства»;
- Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (статья 179.2 пункт 2): «на принципах государственно-частного
партнерства», «в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на основе ГЧП».
Наряду с присутствием в оперативе термина ГЧП, практика партнерских отношений насчитывает некоторое количество реализованных проектов с использованием механизмов ГЧП. Вместе с тем, понятийный аппарат государственно-частного партнерства на федеральном уровне не закреплен, что на наш взгляд, существенно тормозит развитие взаимоотношений государства и бизнеса и значительным образом влияет на многоаспектность и несогласованность регионального законодательства.
Как было отмечено выше, в нормативно-правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, говорится об осуществлении деятельности «на основе принципов государственно-частного партнерства». В направлении использования принципов государственно-частного партнерства в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации также прослеживается разноплановость.
Так в законе Санкт-Петербурга [9, ст. 3] говорится о следующих принципах участия в государственно-частных партнерствах:
- законности;
- равного начала участников партнерских соглашений, в том числе концессионных;
- отсутствия дискриминации участников на право заключения соглашений, в том числе концессионных;
- соблюдения прав и законных интересов участников соглашений, в том числе концессионных;
- добросовестного и взаимовыгодного сотрудничества сторон соглашений, в том числе концессионных.
Примечательно, что в определении принципов участия, допускается оговорка, согласно которой акцент делается на указание предпочтительности одной из форм участия в ГЧП - концессионном соглашении.
В законе Ставропольского края [10, ст. 4] в дополнение к закону Санкт-Петербурга закреплены следующие принципы государственной политики в сфере государственно-частного партнерства:
- свобода договорных отношений сторон государственно-частного партнерства;
- консолидация финансовых, материальных, организационных ресурсов, максимальная эффективность использования бюджетных средств;
- разделение ответственности, рисков, достигнутых результатов между сторонами государственно-частного партнерства в заранее определенных пропорциях;
- прозрачность отношений по вопросам реализации государственночастного партнерства;
- государственно-частного партнерства;
- публичная, общественная направленность и эффективность реализации проектов государственно-частного партнерства.
Анализ многообразия принципов партнерских отношений в законодательстве субъектов Российской Федерации на фоне отсутствия федерального законодательства о ГЧП обосновал необходимость авторской формулировки основных принципов государственно-частного партнерства.
1. Принцип добровольности. Использование слова «партнерство» для обозначения сотрудничества указывают на то, что отношения в сфере ГЧП не имеют какого-либо принудительного характера. После вступления публичноправового образования в партнерские отношения, оно не вправе использовать свои властные полномочия.
2. Равенство участников [8, п. 1 ст. 1]. Принцип партнерства. Все участники обладают одинаковыми юридическими возможностями, на их действия распространяются одни и те же правовые нормы.
3. Принцип законности. Недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты [8, п. 1 ст. 1]. Принцип диспозитивности. Участники государственно-частного партнерства приобретают и осуществляют свои права своей волей и в своем интересе [8, п. 2 ст. 1], независимо от того, кто является инициатором реализации проекта ГЧП.
4. Принцип свободы договора. Участники ГЧП свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора [8, п. 2 ст. 1]. Стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). К отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора [8, ст. 421].
5. Принцип неприкосновенности собственности [8, п. 1 ст. 1]. Участие в ГЧП предполагает наличие у участников определенного имущества в собственности и возможность участия этим имуществом в реализации проекта ГЧП. Независимо от того, является ли данное имущество собственностью публично-правового образования или частного лица, собственнику гарантируется возможность использования принадлежащего ему имущества в своих интересах, не опасаясь его произвольного изъятия или запрета либо ограничений в использовании.
6. Принцип экономической ответственности. Стороны несут экономическую ответственность перед другими участниками ГЧП, перед потребителями и т.п. за выполнение своих договорных обязательств. За неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных обязательств, стороны несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.
7. Принцип взаимной выгоды. Практически любой вид партнерства подразумевает наличие выгоды для сторон. Она может иметь как материальную форму (кредиты, инвестиции, получение новых технологий и т.п.), так и любую другую (обеспечение безопасности, поддержка культурного наследия и т.п.). Соблюдение принципа взаимной выгоды презюмирует получение такой выгоды всеми участниками ГЧП без какой-либо дискриминации и принуждения.
8. Принцип свободного доступа (открытости) информации. Принцип гласности. Обеспечивает беспрепятственный доступ участников ГЧП к информации, касающейся их совместной деятельности вне зависимости от средств ее передачи.
9. Распределение рисков и достигнутых результатов проекта между участниками соглашений. Партнерам передается та часть рисков, по которой они имеют больше возможностей нейтрализации их негативных последствий и располагают более эффективными способами внутренней защиты.
10. С принципом «распределения рисков» тесно связан принцип «страхования рисков государственно-частного партнерства». Он позволяет снизить степень риска за счет предварительного (и, в некоторых случаях, текущего и последующего контроля) страховой организации и предусматривает механизм компенсации в результате наступления страхового случая. Этот принцип создает предпосылки создания системы негосударственного контроля за показателями и параметрами хода инвестиционных проектов с применением механизмов ГЧП.
11. Открытость принятия решений о выборе партнеров. Избежание временного или постоянного сокрытия информации от широкой общественности о выборе партнеров - участников ГЧП.
12. Принцип конфиденциальности. Конфиденциальная информация, полученная партнерами в ходе реализации проекта, не может быть раскрыта средствам массовой информации в отсутствие письменного разрешения другой Стороны за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации [11].
Необходимо отметить, что права участников ГЧП могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [8, п. 2 ст. 1]. Итак, формулируя принципы государственно-частного партнерства, обратим особое внимание, что все проекты ГЧП реализуются при сохранении регулирующей и контролирующей функции государства.
Таким образом, очевидно, что государственно-частное партнерство является существенным катализатором на пути эффективного инновационного развития экономики России и, в частности, региональной экономики. Система детерминационных связей ГЧП может быть рассмотрена с точки зрения его амбивалентности: с одной стороны, отражает сложившуюся в обществе
конфигурацию осуществления власти и решает ее задачи, с другой стороны, реализует себя посредством вовлечения частного сектора в процесс управления, способствует развитию бизнес - структур, и как следствие, увеличивает доходность бюджетов РФ и населения.
Парадигмальный контур государственно-частного партнерства обусловлен конструктивным взаимодействием публично-правовых образований и субъектов предпринимательской деятельности с целью реализации общественно значимых проектов в экономике и социальной сфере.
Ввиду того, что в настоящее время происходит формирование экономических, политических, юридических и прочих правил отношений государства и бизнеса, наблюдается разобщенность в детерминации понятийного аппарата. Специфика представлений о ГЧП значительно проявляется в нормативных и правовых законодательных актах субъектов Российской Федерации. Следовательно, требуется создать развитую и адаптивную институциональную среду, в том числе, законодательную основу, которая систематизирует знания о ГЧП на федеральном уровне, устранит противоречия, несогласованность регионального законодательства, решит вопрос о степени детализации отражения в законах своеобразия каждого субъекта РФ.
Литература
1. Рачет показателя произведен автором на основании данных официального сайта Министерства экономического развития Российской Федерации. Электронный
ресурс: http://www.economY.gov.ru/minec/activity/sections/_______investmentPolicy
/privgovpartnerdev/indexdocs
2. Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Brussels. 30.4.2004. COM(2004) 327 final
3. Central PPP Policy Unit. Электронный ресурс. http://ppp.gov.ie/
4. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в Европе // Журнал общественно-политических исследований. Современная Европа, 2, 2005 - с.62.
5. Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk. The World Bank and Kluwer Law International. 2009. P. 7.
6. Царев Д., Иванюк А. Государственно-частное партнерство: правовой аспект. Финансовая газета. 2009. № 17. с. 12-13.
7. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А., Баженов А.В., Воротников А.М.. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: Изд. дом Гос. ун-та - Высшей школы экономики, 2010. - 287 с.
8. Гражданский Кодекс Российской Федерации. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части 1, 2, 3 и 4 [Текст]: М.: КноРус, 2010. - 544 с. - ISBN 9785-406-01391-5.
9. Закон Санкт-Петербурга от 24 октября 2000 г. N 552-64 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».
10. 10. Закон Ставропольского края от 12 октября 2009 г. N 67-кз «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае».
11. Постановление Администрации Ростовской области от 04.02.2011 № 43 «О порядке участия сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционных проектов на территории Ростовской области.
