CC BY
31УДК 336.1
Воробьева Елена Ивановна,
д.э.н., профессор,
кафедра государственных финансов и банковского дела, Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского, г. Симферополь.
Слисарчук Регина Николаевна,
магистрант направления подготовки «Финансы и кредит», Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского, г. Симферополь.
Vorobyova Elena Ivanovna,
Doctor of Economics, professor, Department of Public Finance and Banking, V.I. Vernadsky Crimean Federal University, Simferopol.
Slisarchuk Regina Nikolaevna,
Master's degree student of specialization «Finance and credit»,
V.I. Vernadsky Crimean Federal University,
Simferopol.
ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ СЕТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ в условиях их реформирования
PECULIARITIES OF FINANCING A STATE AND MUNICIPAL INSTITUTIONS NETWORK UNDER THE CONDITIONS OF REFORMING
Рассмотрены особенности реформирования сети государственных и муниципальных учреждений. Раскрыты новые типы бюджетных учреждений. Проанализированы основные изменения правового положения бюджетных учреждений. Рассмотрены способы их финансового обеспечения.
Ключевые слова: казенное учреждение, бюджетное учреждение, автономное учреждение, государственное задание, государственная услуга, субсидия.
The peculiarities of reforming the state and municipal institutions network are considered in the article. The new types of public institutions are exposed. The major changes of the public institutions' legal status were analyzed. The methods of their financial security were reviewed.
Keywords: state-public institution, budgetary institution, autonomous institution, state task, state service, subsidy.
ВВЕДЕНИЕ
В современных условиях одной из основных целей Российской Федерации является создание условий достойного уровня жизни населения. Для реализации данных целей было принято решение о реформировании сети бюджетных учреждений. Основная задача реформы состоит в повышении эффективности предоставления государственных услуг, результативности деятельности государственных и муниципальных учреждений, рациональности расходования бюджетных средств. В связи с этим был принят закон N° 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», в результате чего было увеличено число типов государственных и муниципальных учреждений, внесены изменения в правовой статус данных учреждений, а также финансовое обеспечение оказания ими государственных (муниципальных) услуг.
Актуальность данной работы обусловлена необходимостью изучения механизма функционирования бюджетных учреждений, а также финансово-правового регулирования их деятельности.
Реформирование сети государственных и муниципальных учреждений рассматривались в работах экспертов данной области, такими как Жаворонкова Е.Н. [2], Жигалов Д.В. [3], Воробьева Е.И. [6] и другие. Однако на данный момент особенности реформирования сети бюджетных учреждений вызывают некоторые вопросы и необходимость дальнейшего исследования данной проблемы.
44
ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ
Целью статьи является раскрытие основных особенностей реформирования сети государственных и муниципальных учреждений. Исходя из цели, задачами данной работы являются: рассмотрение новых типов бюджетных учреждений, исследование их правового статуса.
РЕЗУЛЬТАТЫ
Сеть государственных и муниципальных учреждений осуществляет оказание услуг населению и тем самым выполняет важнейшую функцию для государства, а также является немаловажной составляющей государственного и муниципального сектора.
Действующая до реформы система содержания бюджетных учреждений осуществлялась без учета новых подходов к государственному управлению относительно эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, а также качества и объема данных услуг. Особенность данной реформы — это переход с «финансирования учреждения» на «финансирование услуги».
Такой подход должен изменить не только саму процедуру финансирования, но, что более существенно, оказать позитивное влияние на улучшение процесса предоставления государственных и муниципальных услуг. Новый подход в системе финансирования бюджетных учреждений уже достаточно давно используется в развитых странах мира. Это позволяет обеспечить сочетание интереса государства, общества, населения. Реформа направлена не только на изменение финансирования бюджетных учреждений. Она должна позволить достаточно четко определить потребность в государственных и муниципальных услугах.
«Государственные (муниципальные) услуги — услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами» [1].
С принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» изменились основные финансовые механизмы функционирования бюджетных учреждений. Закон № 83-ФЗ устанавливает, что «все государственные и муниципальные учреждения будут делиться на три типа: бюджетные, автономные, казенные» [4].
С 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года для реализации положений Федерального закона № 83-ФЗ был установлен переходный период [1].
«Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы» [1].
«Основной сферой деятельности казенного учреждения является достижение целей создания учреждения» [5].
В целом, можно отметить, что статус казенного учреждения аналогичен статусу бюджетного учреждения. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы. Бюджетная смета включает в себя объем осуществляемых учреждением бюджетных инвестиций, публичные обязательства, а также финансирование казенного учреждения.
Данное учреждение отвечает по своим обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении. При недостаточности данных средств по долгам несет ответственность собственник.
Казенные учреждения не имеют права предоставлять, а также получать кредиты, также им не предоставляются субсидии. Тем не менее, такие учреждения могут осуществлять приносящую доход деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. При этом доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
Исходя из Закона, перечень казенных учреждений ограничен. К ним относятся такие учреждения как: воинские части Вооруженных Сил РФ, военные комиссариаты, следственные изоляторы
45
уголовно-исполнительной системы, учреждения МВД РФ и так далее. Следовательно, казенные учреждения в своей основе решают задачи безопасности и обороноспособности страны и в значительной степени контролируются государством.
«Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах» [1].
Такое учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым и недвижимым имуществом.
Бюджетное учреждение осуществляет выполнение работ, оказание услуг в соответствии с государственным или муниципальным заданием. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от государственного задания, а финансовое обеспечение данного задания осуществляется в виде предоставления субсидий из соответствующего бюджета. При этом данное учреждение имеет право на выполнение платных работ или предоставление платных услуг сверх установленного государственного или муниципального задания, однако данные работы и услуги должны относиться к основным видам его деятельности.
В тоже время бюджетное учреждение вправе осуществлять виды деятельности, не являющиеся основными, в случаях, когда это служит достижению целей, ради которых оно создано. Такая деятельность должна быть указана в его учредительных документах. «Бюджетное учреждение также вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от осуществления приносящей доход деятельности (оказания платных услуг и так далее)» [1].
Автономные учреждения могут быть созданы в сферах культуры, образования, науки, здравоохранения, а также в иных сферах. Как и бюджетное учреждение, автономные учреждения вправе распоряжаться имуществом, за исключением недвижимого и ценного движимого имущества, распоряжение которым осуществляется с согласия собственника.
Учредитель утверждает формирование и реализацию государственного задания для автономного учреждения в соответствии с видами деятельности, отнесенными к основной деятельности уставом. В самостоятельном распоряжении автономного учреждения находятся доходы и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.
Финансовое обеспечение автономного учреждения осуществляется в рамках заданий, которые определяет собственник. Автономные учреждения финансируются путем предоставления им субсидий для возмещения в соответствии с государственным или муниципальным заданием затрат на оказание государственных или муниципальных услуг. Вместо финансирования всех необходимых расходов учреждения органы публичной власти заказывают у бюджетных учреждений определенный объем услуг и работ. Объемы заказанных услуг и работ определяются в государственном (муниципальном) задании и оплачиваются из бюджета по нормативам финансирования услуг (работ).
В том случае если субсидия, предоставленная автономному учреждению на выполнение государственного задания до конца финансового года, израсходована не полностью, она остается в распоряжении самого учреждения. Бюджетным и автономным учреждениям также предусмотрено предоставление субсидий на иные цели. Данные субсидии имеют целевой характер. Таким образом, можно отметить, что автономные учреждения обладают наибольшей самостоятельностью. Они могут получать доходы и не только за оказание услуг в рамках заданий. Часть доходов они получают от предоставления дополнительных платных услуг, что также предусмотрено при их создании.
Основным признаком, объединяющим все бюджетные учреждения, является то, что учредителем таких учреждений могут являться только федеральные органы РФ, органы власти РФ или органы муниципальной власти.
Необходимо также отметить, что основной сферой деятельности бюджетных и автономных учреждений в отличие от казенных учреждений являются услуги в сферах образования, медицины, культуры, а также решение вопросов сфере социального развития.
Реформирование государственных и муниципальных учреждений осуществляется с целью финансирования качества и количества государственных услуг. Финансовые ресурсы направляются на достижение результата деятельности учреждения. Необходимость данной реформы обусловлена неэффективным расходованием бюджетных средств государственными учреждениями.
46
В этом контексте есть два акцента. Во-первых, недостаток бюджетных средств вынуждает осуществлять реформу. Во-вторых, Российская Федерация значительно отстает от развитых и многих развивающихся стран по совершенствованию функционирования бюджетных учреждений.
Можно выделить следующие направления данной реформы:
1. Повышение самостоятельности бюджетных учреждений.
2. Ответственность бюджетного учреждения за результативность его деятельности.
3. Повышение инициативности бюджетных учреждений.
Принятие Закона № 83-Ф3 обусловлено необходимостью создания условий и стимулов для увеличения эффективности деятельности учреждений. Также одной из задач данного Закона стоит стимулирование органов власти всех уровней к оптимизации находящейся в их ведении сети учреждений.
Закон предполагает значительное изменение порядка деятельности данных учреждений. Специфика таких изменений состоит в переходе со сметного финансирования на выдачу учреждениям субсидий для выполнения государственного задания. Важно отметить, что таким образом определяется зависимость между финансированием учреждения и результативностью предоставления им услуг, а также эффективностью предоставления данных услуг. Такая система предполагает появление конкуренции за бюджетные средства и как следствие повышение качества предоставляемых услуг.
Можно отметить, что с введением Закона № 83-ФЗ бюджетные учреждения приобрели значительную финансово-хозяйственную автономию, а также право осуществлять экономическую деятельность от собственного имени.
Проведение реформы бюджетных учреждений способствует расширению возможности автономных и бюджетных учреждений в части осуществления предпринимательской деятельности. Расширение объемов оказания платных услуг существенно снизило зависимость бюджетных и автономных учреждений от их учредителей, увеличило возможности учреждений по обновлению оборудования, повышению зарплаты и т.п. Расширение объемов оказания платных услуг является дополнительным источником финансирования как коммерческой, так и некоммерческой деятельности в случае несвоевременного поступления субсидий на финансирование государственного (муниципального) задания.
Реформирование бюджетных учреждений предполагает прозрачность, открытость и доступность сведений и информации о деятельности государственных и муниципальных учреждений в целях повышения качества услуг. Следует отметить, что для эффективного функционирования сети бюджетных учреждений необходим еще ряд преобразований. Несмотря на то, что реформирование сети бюджетных учреждений направлено на достижение положительных результатов, в процессе реформы возникает ряд некоторых проблем, вследствие которых эффективность ее реализации оказывается ниже, чем предполагалось вначале ее проведения.
Исходя из данной потребности, определяется государственное задание и выделяется соответствующее финансирование. Такая формулировка может являться проблематичной для части бюджетных учреждений социальной сферы. Одним из недостатков является и некоторая размытость разницы между бюджетным и автономным учреждением.
Важным аспектом реформы бюджетных учреждений является постепенное расширение их самофинансирования, особенно автономных, что фактически сводит на нет все содержание бюджетного учреждения. Именно усиление самостоятельности бюджетных учреждений является с одной стороны преимуществом, а с другой - достаточно ответственным и сложным этапом для обеспечения их финансовой устойчивости.
Существует и проблема в объективном и точном определении потребности в государственной и муниципальной услуге. В условиях кризиса возникают проблемы с определением нормативов финансирования государственной и муниципальной услуги.
ВЫВОД
Реформа сети бюджетных учреждений повлекло за собой серьезные изменения в механизме работы данных учреждений. В первую очередь преобразования коснулись их правового статуса и включают два нюанса: изменение правового положения бюджетных учреждений и введение нового типа — казенное учреждение. При этом в первом случае процедура изменения предполагает расширение прав бюджетных учреждений относительно закрепленного за ними имущества, переход со сметного финансирования на субсидирование.
47
Также необходимо подчеркнуть, что все типы учреждения осуществляют свою деятельность в соответствии с государственным или муниципальным заданием. Финансовым обеспечением данного задания для казенных учреждений является смета, а для бюджетных и автономных — субсидии из соответствующего бюджета.
Необходимость таких изменений обусловлена повышением доступности и качества государственных и муниципальных услуг для населения и эффективности деятельности сети бюджетных учреждений, расширением самостоятельности учреждений нового типа.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 №83-Ф3 [Электронный ресурс] / КонсультантПлюс. — Режим доступа: www.consultant.ru/document/cons_doc_law_100193 (дата обращения 08.12.2015).
2. Жаворонкова Е.Н. Реформа бюджетной системы России на современном этапе // Государственное управление — 2014. — № 43. — С. 81-94.
3. Жигалов Д.В. Реформирование бюджетной сети: итоги, проблемы, перспективы / Д.В. Жигалов // Бюджет — 2013. — №3.
4. Реформа бюджетной системы: какой тип учреждения выбрать? [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.buhgalteria.ru/article/n45420 (дата обращения 08.12.2015).
5. Сравнительная характеристика автономных, бюджетных, казенных учреждений по некоторым признакам (по организации бюджетного и налогового учета) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.ipbr.org/about/ccc/committees/accounting-state/proceedings/13-06-30-1/ (дата обращения 08.12.2015).
6. Воробьева Е.И. Эффективность использования средств местных бюджетов / Е.И. Воробьева // Научный вестник : финансы, банки, инвестиции. — 2013. — №6. — С. 6-12.
Статья поступила в редакцию 15 декабря 2015 года
48
