CC BY
36
ОСОБЕННОСТИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ (ХОЗЯЙСТВЕННОЙ) ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ*
САЛИЕВА Роза Наильевна, заведующая лабораторией правовых проблем недропользования, экологии и топливно-энергетического комплекса Института проблем экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан, доктор юридических наук, профессор
420087, Россия, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Даурская, 28
E-mail: [email protected]
В статье выделены особенности экономической (хозяйственной) деятельности в энергетическом секторе экономики. Отмечено, что экономическая деятельность, связанная с выработкой, преобразованием, передачей и использованием разных видов энергии, осуществляется хозяйствующими субъектами различных отраслей энергетического сектора экономики. Раскрывается структура энергетического сектора экономики, которая включает нефтегазовый и угольный сектор, электроэнергетику и атомную энергетику, а также альтернативную энергетику. Приводится определение хозяйственной деятельности в энергетическом секторе, содержащееся в Договоре к Энергетической хартии. Подчеркивается, что в сфере энергетики происходит тесное переплетение отношений, связанных с использованием природных ресурсов, а также отношений хозяйственных (предпринимательских), связанных с добычей, переработкой, реализацией энергоресурсов. Эти отношения целесообразно выделять как энергетические отношения. Они относятся к предмету регулирования энергетического права. Приводятся примеры законодательного установления видов хозяйственной деятельности в отдельных энергетических секторах экономики России: в сфере использования атомной энергии и в главе 8 Закона Российской Федерации «Об электроэнергетике». Сделан вывод о необходимости формирования системного непротиворечивого законодательного обеспечения в изучаемой сфере общественных отношений в рамках формирования и развития энергетического законодательства.
Ключевые слова: энергетика, энергетическое законодательство, экономическая (хозяйственная) деятельность в энергетическом секторе экономики, правовое регулирование в энергетическом секторе экономики.
FEATURES OF ECONOMIC (BUSINESS) ACTIVITY IN THE ENERGY SECTOR
R. N. SALIEVA, head of laboratory of legal problems subsoil, ecology and energy complex use of the Institute for Environmental Problems and Subsoil Use Tatarstan Academy of Sciences, professor, doctor of legal sciences
28, Daurskaya st., Kazan, Republic of Tatarstan, Russia, 420087
E-mail: [email protected]
The article highlights the features of economic activity in the energy sector. Economic activity associated with generation, transformation, transmission and use of different forms of energy, is carried out by business organizations of different branches of the energy sector of economy. In this article the author analyzes the structure of the energy sector, including oil and gas sector, coal sector, power generation and nuclear energy sector, as well as alternative energy sector. The author provides the definition of the economic activity in the energy sector taken from the Energy Charter Treaty. The author underlines that the energy sector is closely connected with the use of natural resources, as well as with the energy production, processing and marketing. It is advisable to consider such relations as business relations. They are ruled by the Energy law. The author provides examples of legislative establishment of economic activities in certain energy sectors of the Russian economy (in the sphere of Atomic Energy and in Chapter 8 of the Law of the Russian Federation "On Power Industry"). The author draws the conclusion about the need to improve the legislative system in the sphere of power industry.
Keywords: energy, energy legislation, economic (business) activity in the energy sector, legal regulation in the energy sector.
DOI: 10.12737/17177
Россия занимает одно из ведущих мест в мировой системе оборота энергоресурсов, активно участвует в мировой торговле ими и в международном сотрудничестве в сфере энергетики1.
* В основе настоящей статьи — выступление Р. Н. Салие-вой на X Ежегодных научных чтениях памяти профессора С. Н. Братуся.
1 См. распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года».
Значение слова «энергетика» раскрывается в нескольких аспектах. С точки зрения правового регулирования энергетика рассматривается как область экономических (хозяйственных) отношений, охватывающих выработку, преобразование, передачу и использование разных видов энергии (энергетических ресурсов). Экономическая деятельность, связанная с выработкой, преобразованием, передачей и использованием разных видов энергии, осуществляется хозяйствующими субъектами разных отраслей
промышленности, входящих в топливно-энергетический комплекс (ТЭК).
Основанием объединения субъектов хозяйствования в единый топливно-энергетический комплекс выступают энергетические ресурсы, по поводу которых формируются хозяйственно-производственные отношения.
Исходя из значения энергоресурсов для экономики страны, важно обеспечить комплексную и систем -ную правовую основу, способствующую эффективному правовому регулированию отношений в сферах, связанных с использованием энергоресурсов в топливно-энергетическом комплексе.
В структуру ТЭК входят: нефтегазовый сектор; угольный сектор; электроэнергетика и атомная энергетика; альтернативная энергетика.
Нефтегазовый сектор — сектор экономики, который включает экономические отношения, возникаю -щие в сферах поиска, разведки, добычи, транспортировки, переработки, реализации нефти и газа.
Угольная промышленность — экономический сектор, включающий экономические отношения, возникающие в связи с поиском, разведкой месторождений угля, а также в связи с добычей, транспортировкой, переработкой и реализацией угля, продуктов переработки.
Электроэнергетика — отрасль экономики Российской Федерации, включающая комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам. Электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения.
Возобновляемые источники энергии (альтернативная энергетика) — энергия солнца, энергия ветра, энергия вод (в том числе энергия сточных вод), за исключением случаев использования такой энергии на гидроаккумулирующих электроэнергетических станциях, энергия приливов, энергия волн водных объектов, в том числе водоемов, рек, морей, океанов, геотермальная энергия с использованием природных подземных теплоносителей, низкопотенциальная тепловая энергия земли, воздуха, воды с использованием специальных теплоносителей, биомасса, включающая в себя специально выращенные для получения энергии растения, в том числе деревья, а также отходы производства и потребления, за исключением отходов, полученных
в процессе использования углеводородного сырья и топлива, биогаз, газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках таких отходов, газ, образующийся на угольных разработках. Экономические отношения, возникающие в связи с использованием возобновляемых источников энергии, также входят в систему ТЭК. Экономические отношения содержат различные виды хозяйственной деятельности.
В нашей правовой доктрине понятия «хозяйственная деятельность» в целом, а также «хозяйственная деятельность в топливно-энергетическом комплексе» мало разработаны, более разработанным и применяемым в нормативных правовых актах является понятие «предпринимательская деятельность».
Как пример правового определения хозяйственной деятельности можно привести Хозяйственный кодекс Украины. В статье 3 определено, что «под хозяйственной деятельностью понимается деятельность субъектов хозяйствования в сфере общественного производства, направленная на изготовление и реализацию продукции, выполнение работ или оказание услуг стоимостного характера, имеющих ценовую определенность. Хозяйственная деятельность, осуществляемая для достижения экономических и социальных результатов и с целью получения прибыли, является предпринимательством, а субъекты предпринимательства — предпринимателями. Хозяйственная деятельность может осуществляться и без цели получения прибыли ("некоммерческая хозяйственная деятельность")».
Определение хозяйственной деятельности в энергетическом секторе мы находим в зарубежном законодательстве, в частности в Договоре к энергетической хартии2 (далее — Договор), где определено, что «хозяйственная деятельность в энергетическом секторе — это деятельность, которая относится к разведке, добыче, переработке, производству, хранению, транспортировке по суше, передаче, распределению, торговле, сбыту или продаже энергетических материалов и продуктов». Важно также отметить, что в этом Договоре понятие «инвестиция» определено как все виды активов, находящихся в собственности или контролируемых прямо или косвенно инвестором, и включает, в частности, наряду с другими элементами (вещественной и невещественной, а также движимой и недвижимой собственностью и любыми имущественными правами, такими как аренда, ипотека, право удержания имущества и залогов; компанией или деловым предприятием, либо акциями, вкладами или другими формами участия в акцио-
2 Россия приняла решение подписать Договор (см. постановление Правительства РФ от 16 декабря 1994 г. №№ 1390). Договор временно применяется для России. Россия не намерена становиться участником Договора (см. распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2009 г. № 1055-р).
нерном капитале компании или делового предприятия, а также облигациями и другими долговыми обязательствами компании или делового предприятия; правом требования по денежным средствам и правом требования выполнения обязательств по контракту, имеющему экономическую ценность и связанному с инвестицией; интеллектуальной собственностью, доходами) также и любое право, предоставленное в соответствии с законом или по контракту или в силу любых лицензий и разрешений, выданных согласно закону, осуществлять любую хозяйственную деятельность в энергетическом секторе.
Кроме того, в директиве N° 2003/96/ЕС Совета Европейского Союза3 определено, что «экономическая деятельность включает в себя все виды деятельности производителей, трейдеров и лиц, поставляющих услуги, включая добывающую и сельскохозяйственную деятельность и ремесленную деятельность».
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что термин «хозяйственная деятельность» охватывает широкий круг действий хозяйствующих субъектов в сфере общественного производства, направленных на изготовление и реализацию продукции, выполнение работ или оказание услуг стоимостного характера, имеющих ценовую определенность, а также взаимодействия субъектов с другими участниками в названных сферах (производства, сбыта и т. д.). А понятие «хозяйственная деятельность в энергетическом секторе» охватывает деятельность в сфере по -иска, разведки, добычи, переработки, транспортировки, реализации энергоресурсов.
В зависимости от того, в каком секторе топливно-энергетического комплекса рассматриваются хозяйственные отношения между субъектами, выделяются соответствующие виды хозяйственной деятельности.
Так, хозяйственные (предпринимательские) отношения, возникающие, например, в сфере поиска, добычи, транспортировки, переработки, реализации нефти и газа, рассматриваются во взаимосвязи с отношениями в топливно-энергетическом комплексе в целом, т. е. в системе энергетических отношений, и выделяются соответствующие виды предпринимательской деятельности. Как отмечается в литературе, весь мир нефти делится на три части. Апстрим (upstream) — включает разведку и добычу. Мидстрим (midstream) — танкеры и трубопроводы, которые до -ставляют сырую нефть на нефтеперерабатывающие комплексы. Даунстрим (downstream) — это торговля сырой нефтью и переработка нефти и сбыт нефтепро -дуктов4. Необходимо подчеркнуть, что, например, ме -
3 Директива № 2003/96/ЕС Совета Европейского Союза «Реструктурирующая рамочное законодательство Сообщества в отношении налогообложения энергоносителей и электрической энергии» принята в г. Люксембурге 27 октября 2003 г.
4 См.: Ергин Д. Добыча. Всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть. М., 2001. С. 799.
ханизм правового регулирования общественных отношений в сфере осуществления хозяйственной деятельности, связанной с первичными энергоресурсами (нефтью, газом, углем), является специфичным в силу того, что в пользование предоставляются специфичные объекты — участки недр, являющиеся государственной собственностью; участником этих отношений является государство — в лице полномочных органов; при предоставлении участков недр в пользование должны обеспечиваться требования рационального использования и охраны недр, экологической, промышленной безопасности и т. д. При этом недра предоставляются государством (собственником недр) в пользование субъектам предпринимательской деятельности на основании специального разрешения — лицензии, в которой определяются целевое назначение участка недр и виды работ.
Необходимо также отметить, что в сфере энергетики происходит тесное переплетение отношений, связанных с использованием природных ресурсов, в частности, первичных энергоресурсов (нефть, газ, уголь), а также отношений хозяйственных (предпринимательских), связанных с добычей и переработкой, а также реализацией энергоресурсов и использованием полезных свойств энергии. Видимо, эти отношения целесообразно выделять как энергетические отношения, возникающие по поводу энергоресурсов. Энергетические отношения, возникающие в связи с добычей, переработкой, использованием энергетических ресурсов, могут быть отнесены к предмету регулирования энергетического права. Энергетические ресурсы представлены возобновляемыми и не-возобновляемыми энергетическими ресурсами. Примерный перечень возобновляемых энергетических ресурсов содержится в ст. 3 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», а к невозобновляемым энергетическим ресурсам относятся нефть, газ, уголь, торф, сланцы и другие первичные источники энергии.
В действующем российском законодательстве перечислены виды хозяйственной деятельности в отдельных энергетических секторах экономики.
Так, в сфере использования атомной энергии в ст. 4 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» определены следующие виды деятельности:
размещение, проектирование, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, закрытие пунктов захоронения радиоактивных отходов, проведение экспертизы безопасности объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии;
разработка, производство, испытание, транспортирование, хранение, утилизация, использование ядерных зарядов в мирных целях и обращение с ними;
обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче полезных ископаемых, содержащих эти материалы и вещества, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ;
обеспечение безопасности при использовании атомной энергии;
контроль за обеспечением ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия граждан при использовании атомной энергии;
проведение научных исследований во всех областях использования атомной энергии;
физическая защита ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;
учет и контроль ядерных материалов и радиоактивных веществ;
экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий, ядерных материалов, радиоактивных веществ, специальных неядерных материалов и услуг в области использования атомной энергии;
государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации;
подготовка специалистов в области использования ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
выполнение иных видов деятельности в области использования атомной энергии.
Специфика хозяйственной деятельности также выделена и в гл. 8 Федерального закона «Об электроэнергетике». В частности, отмечены такие аспекты специальной хозяйственной деятельности, как:
государственная экспертиза проектной документации объектов электроэнергетики, являющихся объектами капитального строительства, и государственный строительный надзор за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом этих объектов;
особенности ведения учета доходов, продукции и затрат по видам деятельности в сфере электроэнергетики;
особенности вывода объектов электроэнергетики из эксплуатации;
правовое регулирование теплоснабжения в Российской Федерации;
формирование технологического резерва мощностей по производству электрической энергии;
обеспечение надежного функционирования тепловых электростанций.
Необходимо подчеркнуть еще одну особенность хозяйственной деятельности в энергетике, заключающуюся в том, что к экономическим отношениям
в ТЭК относятся также отношения по энергосбереже -нию и повышению энергетической эффективности, регулирование которых осуществляется Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энер -госбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В связи с этим следует выделить такие особенности, как не-возобновляемый характер первичных энергоресурсов и необходимость соблюдения требований рационального природопользования при осуществлении хозяйственной деятельности, связанной с первичными источниками энергии.
Таким образом, к признакам, характеризующим особенности экономической (хозяйственной) деятельности в энергетическом секторе, можно отнести следующие:
1) экономическая деятельность, связанная с выработкой, преобразованием, передачей и использованием разных видов энергии, осуществляется хозяйствующими субъектами разных отраслей промышленности, входящих в топливно-энергетический комплекс;
2) все виды экономической (хозяйственной) деятельности в энергетическом секторе осуществляются по поводу различных видов энергоресурсов;
3) первичные энергоресурсы характеризуются тем, что в основном они являются невозобновляемыми. Этим обусловлена необходимость соблюдения требо -ваний рационального природопользования при осуществлении хозяйственной деятельности;
4) энергоресурсы имеют особую значимость для экономики. Энергетический сектор является основой развития как добывающих отраслей, так и базовых отраслей промышленности.
Очевидно, что специфические экономические (хозяйственные) отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов энергоресурсов, их последующей переработкой, транспортировкой, реализацией, требуют создания системного правового регулирования. Специфика производственно-хозяйственной деятельности в энергетической сфере определяет целесообразность особого регулирования. Существующие особенности предопределяют необходимость государственного регулирования экономической (хозяйственной) деятельности в энергетическом секторе и целесообразность системного законодательного обеспечения посредством формирования энергетического законодательства. В целях повышения эффективности правового регулирования в энергетическом секторе необходимо определение основных терминов, а также установление регламентов. Например, в сфере добычи первичных энергоресурсов целесообразно было бы определить порядок признания производственной деятельности (технологического процесса) субъектов хозяйствования технологическим процессом, связанным с недропользо-
ванием. Установление такого порядка необходимо в целях введения налоговых льгот организациям, применяющим технологии, направленные на увеличение нефтеотдачи. Также необходима регламентация технологического процесса извлечения из недр углеводородного сырья, доведения его до соответствующего качества. Целесообразно в регламентах (стандартах) определить понятие «природные би-
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
тумы», отрегулировать порядок осуществления работ по извлечению битумов различными способами, а также порядок их переработки и др. Решению проблем создания эффективной правовой основы хозяйственной деятельности в энергетическом секторе могут способствовать разработка и принятие как специальных законов прямого действия, так и соответствующих регламентов.
Ергин Д. Добыча. Всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть. М., 2001. REFERENCES
Ergin D. Dobycha. Vsemirnaya istoriya bor'by za neft', den'gi i vlast'. M., 2001.
-о-
