CC BY
68
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 12 (227). История. Вып. 45. С. 99-105.
ИСТОРИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Н. К. Илишева
ОСОБЕННОСТИ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта «Демографические процессы в Башкортостане в 1970-х-2002 гг.» № 11-31-00343а2
В работе рассмотрены ключевые положения советской и российской демографической политики на основе «Основных направлений экономического и социального развития СССР на 1986-1990 гг. и на период до 2000 г.» и Концепции демографического развития на период до 2015 г., Концепции демографической политики на период до 2025 г.; выявлена их преемственность в эгалитарном подходе к населению.
Ключевые слова: демографическая политика, демографический кризис, трудовые ресурсы.
В современном российском обществе наблюдаются явления демографической диспропорции, охватывающей различные социальные группы и слои населения. Со времени последней советской переписи 1989 г. к 2002 г. население Российской Федерации сократилось более чем на 3 миллиона человек. Проблема депопуляции волнует и общественность, и государственные органы: выражения «русский крест», «демографический кризис» крепко вошли в современный научный и политический лексикон. В условиях Российской Федерации эта проблема в основном проявляется в «старении» населения, росте количества неполных семей, распространении абортов, низких показателях рождаемости и, наоборот, высокой смертности, что, в конечном счете, предопределяет отрицательный естественный прирост, частично компенсируемый миграцией. В свою очередь, приток иностранных граждан ставит задачу их интеграции в общество, отвечающей общественным интересам. Демографические проблемы имеют глубокие экономические, политические и социокультурные последствия. Государство предпринимает шаги по решению этой проблемы, так как ее последствия в виде увеличивающейся нагрузки на трудоспособное население, неравномерности расселения, особенно между европейской и азиатской частями РФ, влияют на экономическое и геополитическое развитие страны.
Демографическая политика как «целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфе-
ре регулирования процессов воспроизводства населения»1 является частью политики народонаселения, которая, в свою очередь, нацелена на управление его развитием как процессом создания и становления субъекта социальной жизнедеятельности. Регулирование воспроизводства населения включено в этот широкий процесс воздействия на разнообразные сферы: социализацию подрастающего поколения, миграцию и условия жизни всех слоев населения и т. д. Меры демографической политики должны согласовываться с реализацией целей развития общества всех уровней.
Направления демографической политики СССР формировались под влиянием явлений мирового масштаба: «старения» и снижения рождаемости населения в развитых странах; одновременно быстрого увеличения численности населения за счет естественного прироста в развивающихся государствах, что привело к пониманию необходимости управления демографическими процессами. В 1950-е гг. по инициативе Организации Объединенных Наций были проведены конференции по проблемам демографии, а в 1967 г. создан Фонд ООН по поощрению деятельности в области народонаселения (ЮНФПА).
В Советском Союзе меры демографической политики органично включались в социальную политику. К примеру, приоритеты, расставленные «Основными направлениями экономического и социального развития СССР на 1986-1990 гг. и на период до 2000 г.», схожи с Концепцией демографиче-
ского развития на период до 2015 г. по задачам, поставленным в них: укрепление здоровья, увеличение продолжительности жизни, повышение качества медицинского обслуживания, расширение сети оздоровительных учреждений, забота о семье, улучшение положения женщин-матерей и т. д.
Проект «Основных направлений экономического и социального развития СССР на 1986-1990 г. и на период до 2000 г.» был составлен на основе программы «ускорения социально-экономического развития страны», выдвинутой новым Генеральным секретарем ЦК КПСС М. С. Горбачевым спустя месяц после назначения на Пленуме КПСС 23 апреля 1985 г. В подготовке проекта участвовал Совет Министров СССР во главе с Н. Тихоновым, а сентября 1985 г. - Н. Рыжковым. «Основные направления» были утверждены Постановлением XXVII съезда КПСС 5 марта 1986 г. В главе, посвященной социальному развитию и повышению уровня жизни народа, речь идет о разных аспектах демографической политики: рассматриваются вопросы социальных гарантий для женщин и детей; проблемы расширения системы строительства дошкольных учреждений; создания условий для сохранения репродуктивного здоровья, строительства жилья, а также проведения социальной акции по внедрению «трезвости как нормы социалистического образа жизни»2.
Реализация решений XXVII съезда КПСС, в том числе задач «Основных направлений», потребовала от ЦК КПСС и Совета Министров СССР принятия дополнительных нормативных актов и утверждения ответственных ведомств. Однако в обстановке нарастания кризиса во всех сферах общества, роста дефицита бюджета, реорганизации органов управления, усиления национальных движений практическое воплощение решений съезда затруднялось и к концу 80-х было фактически свернуто. Некоторые задачи, например, обеспечение каждой советской семьи жильем к 2000 г., сегодня выглядят как необоснованное декларативное заявление. Все же выяснение особенностей и степени влияния советской системы управления народонаселением на развитие современной демографической политики Российской Федерации видится необходимой исследовательской задачей.
Решение задач социального развития, поставленных в «Основных направлениях», сопровождалось разными мерами. В мае 1986 г.
в целях укрепления здоровья советских граждан Министерство здравоохранения утвердило приказ о всеобщей диспансеризации населения3. В 1987 г., согласно постановлению Совета Министров СССР и Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных Союзов, была увеличена продолжительность оплачиваемого отпуска за больным ребен-ком4. В 1987 г. были предприняты шаги по совершенствованию системы воспитания детей-сирот5. Наряду с введением многосменного режима на промышленных предприятиях ЦК КПСС и Совет Министров постановил расширить сеть детских садов с круглосуточным пребыванием детей6, что, на наш взгляд, является в какой-то степени крайностью в погоне за достижением более высоких результатов производства.
Дело в том, что главная цель «Основных направлений экономического и социального развития СССР на 1986-1990 гг. и на период до 2000 г.» состояла в «усилении воздействия социальных мероприятий на развитие производства и рост его эффективности»7. В связи с этим демографическое старение воспринималось через призму финансовых трудностей, являющихся, несомненно, лишь производными. Эгалитарная сущность советской социальной политики проявлялась в провозглашении «расширенного воспроизводства населения» в качестве ведущего фактора экономического благосостояния. Регулирование демографических процессов фактически связывалось с воспроизводством трудовых ресурсов для выполнения планов развития народного хозяйства.
Можно отметить и то, что материальные взаимоотношения проецировались на сферу индивидуальных. Например, доминировало убеждение о предопределении ведущих черт характера общественным производством8. Таким образом, формирование гармоничной личности в советском обществе ставилось в прямую зависимость от условий труда, совершенные формы которых мог создать «только» социализм. Воспитание детей потому и было сферой особенной заботы советского государства, нуждающегося в «обеспечении воспроизводства трудящихся в таких формах, которые адекватны современному этапу развития социалистического общества»9. Подобные идеалистические установки широко внедрялись в сферу воспитания и образования.
Например, в вышеупомянутом постановлении ЦК КПСС и Совета Министров о си-
ротах от 1987 г. подчеркивается возросшая острота этой проблемы и ее политическая суть, «чуждость явления» для социалистического общества, а также необходимость повышения ответственности родителей и органов опеки в создании необходимых условий для воспитания и образования детей. В этом проявилась противоречивость семейной политики СССР: с одной стороны, постепенно нарушалась целостность семьи (воспитание детей в государственных учреждениях ставились на «научные» коммунистические основы, поощрялись занятость матерей на производстве и активные миграции молодежи на ударные стройки), с другой, родители обвинялись в пренебрежении обязанностями и «злоупотреблении гуманностью советского законодательства»10.
Государственные дошкольные учреждения, то есть детские сады, по словам В. И. Ленина, должны были способствовать «раскрепощению женщины», т. е. позволяли сочетать материнство с участием в производстве. Это вносило определенные изменения в функции семьи и государства в воспитании детей. Такие меры в сочетании с другими способствовали укреплению модели «двух кормильцев при государственном уходе за детьми». Постепенный процесс модернизации и трансформации традиционной семьи, на наш взгляд, привел ко многим негативным последствиям в виде социального сиротства, роста числа разводов и матерей-одиночек. Но, несмотря на изменение экономической и социальной функций семьи, ее особенности в виде психологической связи между родственниками и поколениями продолжают играть защитную роль для личности.
Негативные последствия, описанные выше, усилились в российских условиях алкогольным фактором и феноменом «сверхсмертности», которые тянут демографическую кривую вниз. Показатель суицидов в патриархальном российском обществе начала XX в. был одним из самых низких в Европе, а к концу столетия оказался в ряду самых высоких. Среди самоубийц больше всего мужчин, что свидетельствует, по мнению некоторых исследователей, об их относительно низкой способности к адаптации в изменяющихся условиях социальной реальности, чем женщин. Они в современных условиях более привязаны к семье, чем мужчины: численность состоявших в браке представительниц
слабого пола, по данным переписи 2002 г., -выше, чем мужчин, часть которых предпочли статус «неженатых».
Тенденции роста высокой смертности наметились в СССР с того периода, когда главной причиной смерти становятся хронические болезни и травматизм. Былые достижения по снижению смертности путем борьбы с инфекционными заболеваниями, создания системы оздоровительных учреждений и медицинских услуг постепенно утрачивались. По выдвигавшейся гипотезе доктора исторических наук В. Э. Багдасаряна, относительно высокие показатели естественного воспроизводства в СССР определялись «преимущественной включенностью в осуществление репродуктивных общественных функций лиц, получавших еще досоветское религиозное воспитание, ментально связанных с традицией православных семейных ценностей». Другой причиной, влияющей на рождаемость, выступало обстоятельство идеологической природы: пропагандистская апелляция большевиков к «светлому будущему»11. Отставание нашей страны по продолжительности жизни от развитых стран сократилось до минимума (до 4 лет у мужчин и 1-2 - у женщин), но впоследствии стало быстро расти и достигло к 80-м гг. XX в. около 12 лет12.
Несомненен факт, что на понижение уровня смертности и повышение рождаемости в 1985-1987 гг. сильно повлияла антиалкогольная компания, наглядно показав, какое зло эта социальная болезнь. Однако административные методы борьбы не привели к ожидаемым результатам. Известно печальное лидерство современной России по потреблению алкоголя на душу населения и количеству преступлений с тяжкими последствиями для здоровья в пьяных разборках. Как показала практика, административные методы проведения демографической политики не производят долговременный эффект. Воздействие на воспроизводство населения должно проводиться разнообразными методами и быть направлено на долгосрочную перспективу.
В политической практике Российской Федерации такие долговременные программы стали называться «Концепциями». При сравнении «Основных направлений» с Концепциями демографической политики (2001 и 2007 гг.) нами отмечается некоторые сближающие их моменты. Во-первых, они имеют особый статус и несут функцию руко-
водства для законодательных и исполнительных органов власти. Во-вторых, в структуре документов прослеживаются общие черты: первая часть включает оценку общей ситуации, вторая представляет собой описание направлений или приоритетов для развития с уточнением задач. Это позволяет говорить о преемственности правовой традиции принятия подобных документов. Кроме того, российская система социального законодательства выступает как прямая преемница советской: некоторые нормативные акты, в том числе принятые в процессе выполнения задач «Основных направлений», были отменены только в конце 1990-х - 2010 г. в ходе реализации нового курса социальной политики, обоснованного в Концепциях, или не потеряли своей юридической силы до сих пор13.
В 1997 г. была утверждена Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Факт того, что В. В. Путин уже на на десятый день исполнения обязанностей Президента РФ, 10 января 2000 г., утвердил новый вариант Концепции, свидетельствует о придании им первостепенного значения решению приоритетных проблем общегосударственного масштаба, в числе которых был обозначен демографический кризис14. Данный документ послужил правовой основой для Концепции демографического развития, принятой в 2001 г.15 При сравнении ее первоначального варианта с окончательным можно заметить, что проект эволюционировал в сторону «ослабления». Существенным недостатком Концепции было отсутствие плана ее реализации и ответственных исполнителей: условия, благоприятные для реализации полномасштабного проекта по регулированию демографической ситуации, видимо, в то время еще не сложились. В пользу такого вывода говорит то, что при разработке бюджета на 2002 г. значительные дополнительные средства предлагалось направить на погашение внешнего долга России. Для реализации принятой в 2000 г. после вступления В. В. Путина в должность Президента России Концепции внешней политики Российской Федерации необходимы были значительные средства.
В последующем потребовались финансовые средства на проведение реформирования системы исполнительной власти, прежде всего министерств, оставшихся в наследство от ельцинского периода. Все это преследовало цель обеспечения более эффективной их
деятельности и осуществления контроля над ними. Прежние министерства и ведомства не смогли осуществить эффективное управление в сфере собственной компетенции. В этих условиях не могло быть и речи о формировании эффективной государственной политики для создания необходимых условий в сфере здравоохранения, образования, спорта и туризма, чтобы обеспечить проявление благоприятных демографических тенденций. В последующем произошло образование Министерства социальной защиты и здравоохранения вместо Министерства труда и социальной защиты и Министерства здравоохранения; Министерства регионального развития, которые и выступят одними из ответственных исполнителей плана реализации Концепции демографической политики, принятой в 2007 г.
Проект Концепции первоначально содержал десять пунктов вместо семи в окончательном варианте и носил название «Концепция демографической политики на период до 2015 г.». Среди исчезнувших -пункт «Угрозы национальной и экономической безопасности, связанные с демографической ситуацией», логически продолжающий и конкретизирующий обозначенные проблемы в Концепции национальной безопасности. Неблагоприятные демографические тенденции рассматривались на фоне проблем обеспечения благополучия и жизнеспособности государства:
- уменьшение численности молодежи ведет к слабости армии;
- сокращение численности детей и подростков создает проблему формирования трудовых ресурсов, кадров;
- «старение» населения увеличивает нагрузку на трудоспособное население, обостряет проблемы с выплатой пенсий;
- повышение уровня миграции создает геополитические проблемы16.
Во избежание обозначенных «угроз» далее в проекте были поставлены цели и задачи, которые и вошли в окончательный вариант. Существенному сокращению подвергся пункт, посвященный реализации Концепции, а также исчезло приложение - план мероприятий, предложение о «концентрации финансовых и материальных ресурсов на реализацию приоритетных положений с учетом использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации,
привлечения дополнительных поступлений». Острой критике подвергся ее декларативный характер.
Структуры Концепции демографической политики на период до 2025 г., увидевшей свет в 2007 г., и Концепция демографической политики на период до 2015 г., принятой ранее, идентичны: в них содержатся пункты, посвященные анализу современной демографической ситуации, целям и задачам, информационном обеспечению и механизму реализации документа. В отличие от предшествующей, в Концепции 2007 г. заданы конкретные целевые показатели: стабилизация населения «к 2015 г. на уровне 142-143 млн человек и создание условий для ее роста к 2025 г. до 145 млн человек, а также повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2015 г. до 70 лет, к 2025 г. - до 75 лет»17.
Последний документ отличается более детальной проработкой поставленных задач и механизмов их реализации, выделением этапов выполнения. Также был разработан конкретный план по реализации Концепции с назначением ответственных исполнителей.
В числе причин, определяющих отрицательные тенденции в демографической ситуации, в Концепциях называются естественная убыль населения вследствие высокой смертности и низкой рождаемости, разные уровни экономического развития регионов, процессы миграции.
В проекте были особо выделены проблемы формирования трудовых ресурсов и сохранения обороноспособности государства, увеличения демографической нагрузки на трудоспособное население, выплат пенсий и социальных пособий. Все это говорит о преемственности подходов «Основных направлений экономического и социального развития СССР на 1986-1990 гг. и на период до 2000 г.» и Концепций к решению демографических проблем с точки зрения обеспечения нормальной работы государственной машины.
Следует обратить внимание, что в Концепциях среди средств восполнения трудовых ресурсов обозначен прием мигрантов, что ставит новые проблемы - их интеграции, что затруднено неприятием «чужих» в определенных слоях российского общества. Известно стремление приезжих представителей других этносов объединиться в целях взаимопомощи, что нередко выражается в об-
разовании анклавов этнических общин с собственными порядками. Функционирование «непрозрачных» структур внутри государства может иметь опасные и непредсказуемые для него последствия. Поэтому чрезвычайно важными становятся проблемы адаптации переселенцев. И неудивительно, что в Концепциях приветствуется приток населения из стран СНГ и Прибалтики, которые могут легче интегрироваться в российское общество. Проблема, на наш взгляд, требует комплексного анализа, исследования этнического как адаптивного механизма.
При анализе И. Кузьмин и другие специалисты сложившуюся современную демографическую ситуацию считают следствием:
- демографического перехода, согласно которому мы наблюдаем второй демографический переход (развитые страны имеют низкую рождаемость, двигаясь от многодетной семьи к семье со средним, а затем и с малым количеством детей);
- смены поколений: потери в Великой Отечественной войне привели к образованию демографической ямы, повторяющейся каждые 25 лет;
- социально-экономической трансформации общества после распада СССР, повлекшей за собой тяжелые последствия.
Как показывают социологические исследования, точки зрения относительно решения демографических проблем у политиков существенно отличаются. Например, большинство авторов коммунистической направленности подчеркивают влияние на депопуляцию реформ 90-х гг. Либералы критикуют государственное регулирование процессов демографии, а остальные, наоборот, его одобряют18. Приоритеты воздействия на демографическое поведение зачастую зависят от заинтересованности их разработчиков в быстром эффекте в целях укрепления представлений о правильности политического курса.
Предпринятые в Российской Федерации меры экономического поощрения рождаемости («материнский капитал»), по заключению многих экспертов, произвели временный эффект, так как привели к выявлению отложенной рождаемости. Наблюдаемый рост рождаемости был также следствием действия демографической волны: вступлением в фер-тильный возраст женщин 1985-1987 годов рождения, на которые пришелся пик уровня рождаемости.
Современные исследования показывают, что средний показатель числа детей, как желаемых, так и рожденных, неуклонно снижается. Так, по микропереписи 1994 г. средний показатель количества реально ожидаемых детей на каждую замужнюю женщину составлял 1,90, а желаемых при идеальных условиях - 2,03 ребенка, что ниже уровня простого воспроизводства (2,65). «Рационализация», разумный контроль репродуктивного поведения стал нормой жизни. Кроме того, в последнее время специалистами критикуется распространенное мнение о прямой обусловленности сверхсмертности населения 90-х гг. XX в. обеднением населения. В эти годы в Российской Федерации выросло количество смертей по неестественным причинам, что и оказывало влияние на общее повышение уровня демографических потерь. Особенно это коснулось мужчин трудоспособного возраста. Интересно отметить, что во время антиалкогольной кампании наблюдалось существенное снижение смертности именно в этой группе населения. Учет «алкогольного» фактора демографических тенденций привел ученых к выдвижению «стрессовой гипотезы» для объяснения этого процесса: в условиях неблагоприятной обстановки трансформация всех сфер российского общества существенно влияет на психологическое состояние населения, как следствие, на здоровье и
19
репродуктивные установки19.
Таким образом, меры экономического стимулирования, которые направлены на приближение показателя реально ожидаемых детей к уровню желаемых, не являются главными в исправлении негативных тенденций. На наш взгляд, эгалитарный подход к объекту демографического воздействия как к "homo economicus", к населению как к трудовому ресурсу страдает недооценкой нравственно-психологической природы отношения человека к жизни, к семье и системе взаимодействий в этой сфере.
Трансформация системы ценностей в постиндустриальном обществе также требует пристального внимания. Во-первых, это изменение традиционной роли семьи в жизни современного человека: как экономической, социальной, так и психологической. Социальной нормой становится малодетная и бездетная, неполная и неофициальная семья. Среди отрицательных последствий в демографической сфере - снижение рождаемости,
дезадаптация личности в обществе, увеличение числа социальных сирот и одиноких стариков. Во-вторых, изменяется и личность: переход от традиционного общества к постиндустриальному сопровождается ростом индивидуализации и влияния информационного общества на ее формирование, что, в конечном счете, влияет на демографический фон. С данными причинами мы связываем рост социального неблагополучия в виде повышения уровня суицидов, распространения алкоголизма и наркомании, что крайне негативно сказывается на здоровье населения. Например, недостатки в информационной политике приводят к тому, что откровенно вредная и опасная для психологического здоровья детей информация оказывается доступной для них. Исследования показывают, что образы, показывающиеся по телевидению, усваиваются детьми подсознательно и имеют даже большее влияние, чем наставления родителей. Роль родителей в воспитании изменяется вновь: теперь уже не государством, как в СССР, а «свободными» СМИ и Интернетом, которые формируют понятия о ценностях и морали и образцы поведения. В этих условиях возрастает важность государственной политики в сфере семьи и воспитания детей.
Тем не менее, меры демографической политики, как в советской, так и в российской, судя по изученным источникам, находились в непосредственной связи с обеспечением государства трудовых ресурсов. Необходимость развития человеческого потенциала не нашла должного отражения в них: ценность человеческой жизни в России всегда принижалась и не считалась критерием всеобщего блага.
Демографическая ситуация является результатом широкого спектра общественных отношений, изменение соотношения и ценностного содержания которых значительно влияют на воспроизводство населения. В связи с этим, на наш взгляд, роль государства в этой сфере, которая в настоящее время усиливается из-за общенационального характера этой проблемы, не должна ограничиваться экономическими мерами. Общество приходит к пониманию необходимости более пристального внимания к ценностным, культурным и психологическим аспектам проблемы, трансформации роли семьи и морально-психологического климата в обществе.
Примечания
1 Социология : энциклопедия / А. А. Грицанов, В. Л. Абушенко, Г. М. Евелькин, Г. Н. Соколова, О. В. Терещенко. М., 2003.
2 Основные направления экономического и социального развития СССР на 1986-1990 годы и на период до 2000 года // Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. М., 1986. С. 267-314.
3 Приказ Минздрава СССР от 30.05.86 № 770 о порядке проведения всеобщей диспансеризации населения. URL : http://www.consultant. ru/online/base/?req=doc;base=MED;n=2226.
4 Постановление от 20 октября 1987 г. № 1177 «Об увеличении продолжительности оплачиваемого периода по уходу за больным ребенком» // Собрание постановлений Правительства СССР. 1987. № 49. Ст. 161.
5 Постановление от 31 июля 1987 г. № 872 «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание постановлений Правительства СССР. 1987. № 42. Ст. 137.
6 Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС от 12.02.1987 № 194 «О переходе объединений, предприятий и организаций промышленности и других отраслей народного хозяйства на многосменный режим работы с целью повышения эффективности производства» // Свод законов СССР. 1990. Т. 2. С. 247.
7 Основные направления... С. 267.
8 Демографическая политика социалистического государства / отв. ред. Т. В. Рябушкин. М., 1986. С. 10.
9 Там же. С. 13.
10 Постановление от 31 июля 1987 г. № 872... Ст. 137.
11 Багдасарян, В. Э. Управляема ли демография? // Власть. 2006. № 10. С. 11.
12 Политика по контролю кризисной смертности в России в переходный период / ред.
B. М. Школьников, В. В. Червяков. М., 2000.
C. 14.
13 Постановление Правительства РФ от 28.03.2010 № 189 «О признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов бывшего Союза ССР по вопросам социального страхования» // Собрание законодательства РФ. 05.04.2010. № 14. Ст. 1654.
14 Концепция национальной безопасности Российской Федерации. URL : http://graph.doc-ument.kremlin.ru/doc.asp?ID=224&PSC=1&PT =3&Page=2.
15 Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года // Рос. газ. 2001. № 201. С. 6.
16 Концепция демографической политики // Экономика и жизнь. 2001. URL : http://www. akdi.ru/econom/program/demogr.HTM.
17 Концепция демографической политики на период до 2025 года. URL : http:// graph.document.kremlin.ru/doc.asp?ID=41941 &PSC=1&PT=1&Page=2.
18 Клупт, М. Формирование демографической политики в современной России : социологический анализ // Бюл. «Население и общество». № 181-182. URL : http://demoscope.ru/ weekly/2004/0181/analit05.php.
19 Политика по контролю кризисной смертности... С. 20-22.
