CC BY
263
ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ
ИННОВАЦИЙ В РЕГИОНАХ
P.A. АБРАМОВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры национальной ирегионалъной экономики Российская экономическая академия им. Г. В. Плеханова
В статье рассматриваются особенности бюджетного финансирования инновационных разработок в регионах России.
Определены цели научно-технической политики в регионах. Выделены региональные приоритеты развития науки. Прослежена система финансирования инновационной деятельности. Выделены основные критерии отбора инновационных проектов путем предполагаемой бюджетной и научно-технической эффективности.
Проанализирована государственная поддержка организаций инновационной инфраструктуры. Предложены рекомендации по механизму ее реализации посредством ряда методов. Дана оценка некоторым инновационным проектам и предложены несколько способов централизованного контроля инновационных проектов.
Ключевые слова: инновации, инвестиции, бюджетное финансирование, регионы, наука, политика, конкурентоспособность.
Региональная научно-техническая политика исходит из интересов населения субъекта Федерации, потребностей развития экономики, возможностей регионального научно-технического комплекса и инновационного потенциала промышленности.
Целями научно-технической политики субъекта Российской Федерации должно быть увеличение научно-технического потенциала, а также его эффективное использование для обеспечения устойчивого социального и экономического развития, эффективного использования бюджетных средств в научно-технической сфере, повышения конкурентоспособности продукции региона.
Бюджетным кодексом Российской Федерации [1] и Указом Президента Российской Федерации от 08.04.1997№ 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции
для государственных нужд» [2] предусмотрено преимущественно конкурсное размещение бюджетных средств. В том числе, предусмотрено конкурсное размещение государственных региональных заказов на научно-техническую продукцию.
В качестве основы взаимодействия федеральных и региональных органов власти следует законодательно оформить механизм участия федерального бюджета в расходах на формирование и проведение региональной научно-технической политики в сферах совместного ведения.
Выделение приоритетов является основанием для финансовой поддержки научно-технической деятельности за счет бюджетных средств. При установлении региональных приоритетов научно-технической деятельности необходимо исходить из перспектив освоения промышленностью рыночных ниш с помощью внедрения новых технологий, а также решения наиболее острых проблем региона (социальных, экологических).
Региональные приоритеты развития науки, техники и технологий формируются администрацией региона во взаимодействии с представителями научного комплекса, производства и общественности. Зафиксированные в документах региона приоритетные направления и критические технологии отвечают государственным нуждам региона.
Выбор приоритетных направлений и критических технологий должен осуществляться исходя из региональных прогнозов и программ социально-экономического развития региона. В прогнозах и программах развития делается оценка ресурсных возможностей региона, опыта реализации научно-технической и инновационной политики других регионов России и экономически развитых стран. Порядок осуществления государственного прогнозирования и формирования программ
социально-экономического развития установлен Федеральным законом от 20.07.1995 №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [3].
Приоритетные направления и Перечень критических технологий на региональном уровне подлежат периодической корректировке, которую целесообразно проводить один раз в 4 года в увязке со среднесрочной программой социально-экономического развития региона. Корректировку также целесообразно проводить в случае изменений приоритетных направлений и критических технологий на федеральном уровне.
Отбор Приоритетных направлений и критических технологий должен включать стадии:
> прогнозирование результатов научно-технической деятельности в регионе;
> анализ тенденций научно-технического прогресса;
> формирование предложений по региональным приоритетам;
> прогнозирование потребностей региона в научной продукции;
> определение критериев отбора и проведение экспертной оценки;
> согласование и утверждение.
На стадии формирования предложений целесообразно привлекать представителей науки, промышленности, финансовых, консалтинговых и других предпринимательских структур. При рассмотрении предложений необходимо учитывать наличие научно-технической и промышленной базы для их реализации, наличие финансовых или иных ресурсных ограничений.
При формировании и утверждении Приоритетных направлений и критических технологий регионального уровня необходимо учитывать, что они могут отличаться отперечней, утвержденных на федеральном уровне. В то же время значительные отличия нецелесообразны, так как региональная научно-техническая политика должна быть составной частью федеральной научно-технической политики.
Утверждение региональных приоритетов представляет собой основание для формирования государственного заказа на исследования и разработки, на поддержку инновационной деятельности, на применение других мер государственной поддержки, включая меры протекционизма.
Создание благоприятной правовой среды включает, прежде всего, задачу формирования региональной правовой базы. Эта задача может быть
решена путем использования бюджетных и налоговых полномочий субъекта Российской Федерации. В частности, целесообразно использовать регулирование платы за аренду земли и помещений, финансирование научно-технической деятельности за счет средств бюджета субъекта.
В РФ система финансирования инновационной деятельности состоит из двух основных видов источников инвестиций:
> государственные инвестиционные ресурсы (бюджетные средства, средства внебюджетных фондов, государственные заимствования, пакеты акций, имущество государственной собственности);
> инвестиционные ресурсы, в том числе финансовые ресурсы хозяйствующих субъектов, а также общественных организаций, физических лиц [4, с. 94].
При этом важным финансовым источником различных форм инновационной деятельности являются бюджетные ассигнования, за счет которых выполняются целевые комплексные программы, приоритетные государственные проекты [5, с. 5].
Одним из важнейших вопросов, возникающих при рассмотрении источников финансирования инновационной деятельности, является принцип распределения инвестиций между центром и регионами и внутри регионов. Для инвестиционного процесса в экономике России территориальный аспект функционирования, регулирования и управления имеет исключительное значение. Именно в регионах реализуется большинство инновационных программ, но не все из них в состоянии самостоятельно покрыть расходы, связанные с инновационной деятельностью [6, с. 158]. Также необходимо принять во внимание резкую дифференциацию регионов с точки зрения инвестиционной ситуации.
Отсутствие финансирования на федеральном и региональном уровне приводит к потенциальным финансовым потерям, так как налоговое регулирование инновационной деятельности обеспечило бы стабильные поступления в бюджеты всех уровней.
Как правило, государственная поддержка организаций инновационной инфраструктуры реализуется следующими методами:
1. Бюджетное финансирование части расходов. Применяется для государственных учреждений.
2. Предоставление целевых субвенций на погашение налоговых льгот инновационным организациям. Применяется натерритории г. Зеленограда.
3. Предоставление целевых бюджетных средств финансовым институтам типа фонда развития, венчурного фонда для использования для выдачи инновационным организациям кредитов на льготных условиях. Например, такая схема используется в г. Обнинске.
4. Погашение за счет бюджета расходов по содержанию объектов материальной инфраструктуры (содержание помещений, коммунальные расходы, услуги электронной связи).
Необходимо предусматривать финансирование из бюджета субъекта Федерации региональных научно-технических программ, включающих исследования фундаментального и прикладного характера, использовать косвенные методы поддержки научно-технической и инновационной деятельности. За счет бюджетных средств Федерации и субъектов Федерации своевременно финансировать содержание уникального научного оборудования, стимулируя в то же время его коммерческое использование.
Важнейшим механизмом реализации региональной научно-технической политики является государственный заказ, реализуемый в виде:
> региональных научно-технических целевых программ;
> важнейших инновационных проектов регионального значения;
> регионального заказа на прикладные исследования и научно-техническую продукцию;
> создания объектов инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности. Резервирование доли регионального заказа
для малого предпринимательства способствует формированию субконтрактных отношений в научно-технической и инновационной сферах.
Финансирование важнейших инновационных проектов регионального значения должно осуществляться на конкурсной основе с обязательным проведением экспертной оценки. Основными критериями отбора таких проектов должны быть предполагаемая бюджетная и научно-техническая эффективность.
Бюджетная эффективность определяется прежде всего как соотношение бюджетных затрат на финансирование проекта и бюджетных (налоговых) поступлений от его реализации.
Научно-техническая эффективность определяется новизной научных и технических решений, а также возможностью введения их в хозяйственный оборот (коммерциализации) и подтверждается заключениями экспертизы.
Для проектов социального характера важен критерий общественной эффективности, который может быть обобщенно выражен как показатель приращения «человеческого капитала».
При оценке проектов необходимо учитывать также предполагаемые коммерческие показатели организации-исполнителя проекта (по итогам выполнения проекта), социальные и экологические показатели.
Недостаточная привлекательность инновационных проектов для инвесторов может быть компенсирована с помощью специализированных финансовых организаций. Стимулирование спроса на научно-технические услуги предполагает участие государства в их оплате соответственно ожидаемой эффективности этих услуг в перспективе.
Формы, в которых может быть реализована политика поддержки научно-технической и инновационной деятельности, определяются регионом в рамках законодательства и с учетом региональных особенностей. Эффективность бюджетных расходов на цели поддержки научно-технической и инновационной деятельности может быть повышена при правильной оценке ожидаемых в перспективе позитивных результатов и рыночных рисков в этой сфере деятельности.
С другой стороны, то обстоятельство, что научно-техническая деятельность является ценной компонентой социальной жизни в регионе, должно учитываться при планировании государственной научно-технической политики. В связи с этим, в некоторых случаях меры поддержки научно-технического комплекса должны быть отражены как социальные (расходные) мероприятия в региональных программах развития и в принимаемых годовых бюджетах.
Основные способы централизованного контроля инновационных проектов:
> административно-бюджетный способ — прямое дотационное субсидирование, осуществляющееся в соответствии с нормативными документами, принимаемыми для максимального содействия нововведениям;
> программно-направленный способ — особое финансирование инноваций посредством бюджетных целевых программ поддержки инноваций.
В соответствии с пакетом документов, входящих в «Основы политики России в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу», определяющими мерами государственного стимулирования инновационной деятельности являются [7]:
> финансирование за счет средств федерального бюджета научных исследований и экспериментальных разработок;
> направление ежегодного прироста ассигнований по статье федерального бюджета «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» на фундаментальные исследования и обеспечение научного сопровождения важнейших инновационных проектов государственного значения;
> обеспечение эффективного использования средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу;
> целевое выделение бюджетных средств для реализации научного сопровождения важнейших инновационных проектов государственного значения;
> стимулирование развития малого научно-технического и инновационного предпринимательства, включая поддержку за счет бюджета инфраструктуры малого бизнеса. Финансирование различных этапов инновационной деятельности из средств государственных бюджетов — наиболее распространенная форма воздействия государства на инновационную сферу. Но уже определение величины бюджетной поддержки требует учета закономерностей региональной инновационной системы (РИС), взаимосвязей с окружающей средой. Суммарная эффективность расходов может оказаться выше, если часть средств потратить не собственно в инновационной сфере, а на цели создания благоприятного для инноваций климата, например, на поддержку фундаментальной науки. Не менее сложны проблемы соотношения между базовым и целевым финансированием. Базовая поддержка организаций научной и инновационной сфер чревата «размазыванием» средств по принципу «всем сестрам по серьгам». Но в то же время определенная доля базовых средств необхо-димадля поддержания устойчивости РИС.
Финансовая поддержка проектов из областных бюджетов осуществляется в виде безвозмездных грантов на конкурсной основе, вне зависимости от ведомственной принадлежности и правового статуса научных организаций.
В целевую инновационную программу включаются направления государственной инновационной политики на очередной бюджетный год и выделяемые под них объемы финансовых ресурсов. При этом учитываются мероприятия по развитию
инновационной инфраструктуры, в том числе мероприятия по созданию инновационно-технологических центров в различных регионах, отраслях народного хозяйства и научно-образовательном комплексе.
Проект целевой инновационной программы на предстоящий бюджетный период представляется органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации одновременно с бюджетным посланием на предстоящий год.
Объем финансирования программных мероприятий по развитию инновационной деятельности за счет средств бюджетов указывается в расходной части соответствующих бюджетов отдельной строкой.
Федеральные органы исполнительной власти вправе направлять средства федерального бюджета, предусмотренные на поддержку инновационной деятельности, в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе направлять средства своих бюджетов, предусмотренные на поддержку инновационной деятельности, в местные бюджеты [10].
Среди всех возможных форм, предусмотренных ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в ред., вступившей в силу с 01.01.2008), для финансирования инновационной деятельности на территории субъекта Федерации в наибольшей мере подходят [11, с. 8]:
> ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;
> предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
> обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений, осуществляющих или содействующих осуществлению инновационной деятельности;
> предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальными предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг.
Механизмы поддержки инновационной деятельности в субъекте Федерации:
1. Долгосрочные целевые программы, предполагающие финансирование субъектов, обладающих правом на предоставление мер государственной поддержки из регионального бюджета.
2. Выделение субсидий покупателям результатов инновационной деятельности, компенсирующих часть произведенных затрат (не более 30 % от суммы договора).
3. Выделение субсидий субъектам инновационной деятельности на компенсацию части документально подтвержденных затрат на создание результатов инновационной деятельности.
4. Создание новых и модернизация деятельности существующих фондов в части расширения их компетенции для финансирования инновационной деятельности.
5. Размещение заказов на создание результатов инновационной деятельности.
Приоритет перехода на инновационный путь развития отечественной экономики на федеральном уровне должен стать приоритетом и для региональных и муниципальных органов власти, осуществляющих поддержку инновационной деятельности.
Однако, несмотря на имеющуюся нормативно-правовую базу, основанную на ряде региональных законов, инновационная деятельность в регионах находится в начальной стадии. Сегодня необходимо всеми мерами государственного влияния добиться увеличения валового регионального продукта и благосостояния населения на основе роста производства и реализации конкурентоспособной высокотехнологической продукции, содержащей долю добавленной стоимости за счет интеллектуальной составляющей.
Регионы, имея очевидные конкурентные преимущества, ежегодно производят достаточно малый объем наукоемкой продукции. Число предприятий, осуществляющих инновации, не превышает 9% [8, с. 3]. Сложившаяся ситуация требует активных действий, направленных на активизацию инновационной деятельности в стране.
Системное развитие национального научно-технического комплекса невозможно без региональной стратегии. Разработка региональной стратегии инновационного развития является на сегодняшний день первоочередной задачей. Концепция инновационного развития региона должна основываться на внутреннем потенциале и поддерживаться на всех уровнях власти, и в первую очередь, посредством финансирования [9, с. 89].
Инновационное развитие напрямую зависит от кредитно-инвестиционного и финансового обеспечения, от интеграции финансового и промышленного капитала, ориентированного на обновление научно-технического потенциала.
Инвесторы инновационных проектов:
> Правительство Российской Федерации;
> специализированные инвестиционные государственные организации;
> правительства субъектов РФ;
> банки и другие кредитные организации;
> частные российские инвесторы;
> иностранные инвесторы.
Также высказываются предложения о создании Общенационального финансового фонда экономического развития с участием государства, коммерческих банков и ряда крупных компаний, имеющих выход на внешний рынок и заинтересованных в подъеме не только своих отраслей, но и смежных производств. Ресурсы фонда должны гарантироваться определенными золотовалютными резервами государства и расходоваться строго по назначению, т. е. в основном на инновационные проекты, а не распределяться субъектам Федерации, у которых множество финансовых проблем.
На современном этапе развития необходимо усилить роль других источников финансирования инновационного процесса: кредитных ресурсов коммерческих банков, страховых организаций, внебюджетных фондов, а также зарубежных кредитов и инвестиций.
Таким образом, финансирование инновационных разработок за счет бюджета является одним из основных источников инвестиций. Но в большинстве случаев региональных бюджетных средств недостаточ -но, и возникает необходимость согласования расходов на финансирование с федеральным бюджетом.
Также следует отметить, что именно в регионах реализуется основная часть инновационных разработок, но множество из них не в состоянии самостоятельно покрыть расходы на их осуществление и именно поэтому особое значение приобретает региональное бюджетное финансирование.
Исходя из изложенного, можно сделать два основных вывода:
1. В России бюджетное финансирование является важным источником обеспечения региональных инновационных разработок. Но в большинстве случаев региональных бюджетных средств недостаточно, и возникает необходимость согласования расходов на финансирование с федеральным бюджетом.
2. Необходим комплекс мер по стимулированию развития других источников финансирования региональных инновационных проектов: кредитов коммерческих банков, инвестиций внебюджетных фондов, частных капиталовложений.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ. Доступ из справ, -правовой системы «Консуль-тантПлюс».
2. О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд: Указ Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305. Доступ из справ, -правовой системы «Консуль-тантПлюс».
3. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: Федеральный закон от 20.07.1995 №115-ФЗ. Доступ из справ, -правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Калинин М. Я. Инвестиции в инновации: учеб. для студентов, обучающихся по экономическим специальностям. М.: ЮНИТИ. 2002. 356 с.
5. Астапов К. Инновации промышленных предприятий и экономический рост // Экономист. 2002. № 6. С. 5-8.
6. Кузнецов Н. Г. Региональная экономика / Под
ред. Н. Г. Кузнецова, С. Г. Тяглова. Сер. Учебники и учебные пособия. Ростов-на-Дону: Феникс. 2003. 320 с.
7. Цукерман В. А. Эффективная региональная бюджетная политика в стимулировании инноваций / Институт экономических проблем КНЦ РАН. URL: http://localbudget.karelia. ra/conf3/d24.htm.
8. Клебанов И. И. Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и на дальнейшую перспективу: тезисы к выступлению на заседании Совета Безопасности РФ 20.03.2002 // Инновации. 2002. № 2-3. С. 3-5.
9. Цукерман В. А. Финансовое обеспечение инновационных проектов // Научно-информационный бюллетень. Север и рынок: формирование экономическогопорядка. 2002. № 1. С. 88-91.
10. О государственной инновационной политике: Проект Федерального закона. Доступ из справ,-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Чеха В.В. Регулирование инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации: опыт и перспективы: доклад на X Всесибирском инновационном форуме 2007.
