CC BY
4УДК 347.73 ББК 67.402
Александр Юрьевич Ильин
доцент кафедры государственно-правовых и уголовно-правовых дисциплин Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова
доцент кафедры юриспруденции Херсонского государственного педагогического университета кандидат юридических наук, доцент
117997, г. Москва, Стремянный пер., 36
ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
Аннотация. Несмотря на то, что бюджетное законодательство регулярно подвергается реформированию, существуют определенные проблемы, которые не позволяют минимизировать количество бюджетных правонарушений. Всё это в свою очередь негативным образом сказывается на эффективности бюджетных процессов и в целом на функционировании бюджетной системы.
В статье рассматривается ответственность участников бюджетного процесса за совершение противоправных действий в части использования бюджетных средств и неисполнения взятых на себя бюджетных обязательств.
Ключевые слова: бюджет, бюджетные отношения, правонарушение, ответственность, меры принуждения, бюджетное законодательство, нецелевое использование средств.
A.Yu. ILYIN,
PhD in Law, Associate Professor Associate Professor of the Department of State and Legal and criminal law disciplines Russian Economic University
Associate Professor of the Department of Jurisprudenc Kherson State Pedagogical University, [email protected] 36, Stremyanny per., Moscow, 117997, Russia
FEATURES OF BUDGETARY AND LEGAL COERCION
Annotation. Despite the fact that budget legislation is regularly reformed, there are certain problems that do not allow minimizing the number of budget violations. All this, in turn, negatively affects the efficiency of budget processes and the overall functioning of the budget system.
The article examines the responsibility of participants in the budget process for committing illegal actions in terms of the use of budget funds and failure to fulfill their budget obligations.
Key words: budget, budgetary relations, offense, responsibility, coercive measures, budget legislation, misuse of funds.
Применение мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства является неотъемлемой частью эффективной и ответственной финансовой политики государства. В целях обеспечения исполнения бюджетных обязательств и поддержания финансовой дисциплины, меры принуждения представляют собой важный инструмент контроля и наказания за нарушения в бюджетной сфере.
Бюджетный кодекс РФ относит к бюджетным правонарушениям: «нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию; нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета»1.
Обратим внимание на сущность понятия «бюджетное принуждение». В пункте 1 статьи 306.2 БК РФ указано, что «бюджетная мера принуждения применяется за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 настоящего Кодекса, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля».
Следовательно, бюджетное принуждение — это процесс применения в отношении участников бюджетного процесса мер организационного имущественного характера в случае нарушения ими норм бюджетного законодательства, то есть совершения бюджетного правонарушения. Получается, что это один из видов принуждения, исходящих от государства, при этом данные меры по своей сути являются механизмом правового принуждения, а не отдельным видом юридической ответственности.
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 13.07.2024) // «Собрание законодательства Российской Федерации». — 03.08.1998. — № 31. — ст. 3823.
Предназначением действия мер принуждения в бюджетной сфере является дополнение механизма регулирования деятельности субъектов бюджетных отношений. При этом действие бюджетных мер принуждения является самостоятельным процессом и не заменяет вероятность привлечения к юридической ответственности.
Среди главных функций мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства можно выделять обеспечительную и пресекательную. Суть данных функций проявляется в том, что действие мер принуждения реализуется в определенные временные рамки, и каждая из мер преследует свою цель, которая может быть уточнена в подзаконных правовых документах. При этом задача каждой меры принуждения содержится в составе совершаемого участником бюджетного процесса правонарушения1.
То есть факт совершения нарушения в бюджетной сфере влечет за собой применение в отношении участника бюджетного процесса мер санкционного или ограничительного характера.
Одной из главных характерных черт бюджетной меры — как меры принуждения является её правовая форма. Также в числе особенностей меры принуждения в бюджетной сфере можно обозначить то, что они имеют отношения только к тем субъектам бюджетных правоотношений, которые задействованы в процессах, где обращаются бюджетные средства2.
Основные виды мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства представлены в пункте 2 статьи 306.2 БК РФ.
К ним относятся:
— бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
— бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
— бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
— приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Применение мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства является неотъемлемой частью работы государства по
1 Гуринович, А.Г. Правовое регулирование бюджетного процесса: учебник для вузов / А.Г. Гуринович. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2024. — 281 с.
2 Поздина, А.В. Бюджетные нарушения и административные правонарушения // Молодой ученый. — 2020. — № 47 (337). — С. 359-361.
обеспечению финансовой дисциплины и ответственного управления государственными средствами. Оценка эффективности данных мер, а также их постоянное совершенствование, являются важным элементом формирования устойчивой и надежной финансовой системы.
В числе наиболее часто встречающихся нарушений в бюджетной сфере можно обозначить нецелевое использование бюджетных средств. Но при этом меры принуждения по данному виду бюджетного правонарушения на практике применяются не так часто.
Если же обратиться к практической деятельности органов финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации, то в процессе проведения контрольных действий бюджетные меры принуждения применяются довольно часто к таким субъектам бюджетных отношений как муниципалитеты. В большинстве своем применяется такая принудительная мера, определённая положениями Бюджетного кодекса РФ как приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). Для того чтобы данная бюджетная мера принуждения прекращала своё действие и правовой статус субъекта бюджетного процесса был восстановлен в полном объеме необходимо полностью возместить оценённый ущерб бюджету, который предоставлял трансферт. Если же это не сделано, подконтрольному субъекту бюджетного процесса направляется предписание, которое требует возместить ущерб, и является обязательным к исполнению. Предписание будет считаться исполненным в том случае, когда средства, перечисленные на счет бюджета, перекрыли в полном объёме весь нанесённый ущерб.
Если же нарушитель бюджетного законодательства не выполнил требования полученного предписания, другая сторона данных бюджетных отношений согласно правовым нормам, прописанным в статье 270 БК РФ, имеет полное право подать иск в соответствующую судебную инстанцию, в котором, ссылаясь на нормы законодательных актов, указывает требование на полное возмещение ущерба, нанесённого бюджету.
Тот факт, что вместо уведомления, довольно часто уполномоченные органы бюджетного процесса используют предписание, является подтверждение того, что в правовых нормах отсутствуют систематизированные и единые критерии, позволяющие квалифицировать действия субъекта бюджетных отношений по нецелевому использованию бюджетных средств как бюджетное правонарушение.
Несмотря на то, что в бюджетном процессе меры возмещения занимают особое место, есть ситуации, в которых они не применяются, что не совсем правомерно. К примеру, если участник бюджетного процесса, получающий определенные суммы бюджетных средств на соответствующий счёт, в случае
выполнения возложенных на него обязательств в денежном выражении перечисления превышают установленную сумму, это не классифицируется как признак бюджетного нарушения1.
В ситуации, если участник бюджетного процесса, оплачивает предусмотренные муниципальным контрактом работы, которые при этом не были выполнены в полном объеме, по причине недобросовестного выполнения контрольных действий муниципальным заказчиком, также подобные действия не классифицируются как признак бюджетного правонарушения.
Обратим внимание ещё на одном виде бюджетного нарушения — невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, которое также влечёт за собой применение мер принуждения. При этом в положениях Бюджетного кодекса не указано никаких характерных особенностей для применения мер принуждения по факту совершения данного правонарушения. Следовательно, действует общий порядок применения принудительных мер в бюджетном процессе, и она действует на основании отправки участнику бюджетного процесса уведомления о применении бюджетных мер принуждения. В статье 306.5 БК РФ лишь указывается величина возмещения нанесённого ущерба бюджету по причине невозврата в полном объеме бюджетного кредита или выплаты его не вовремя, нет ни единого указания о том, как должна проходить процедура направления уведомления и как должен действовать финансовый орган.
При этом кроме единых требований по предоставлению уведомления участникам бюджетного процесса о возмещении ущерба субъекты Российской Федерации и муниципальные образования издаются акты, определяющие порядок взыскания остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени.
При этом общими требованиями не установлено условие о направлении уведомления о применении бюджетных мер принуждения в качестве обязательных. Перечень документов, необходимых для осуществления процедуры взыскания, а также сроки подготовки и доведения их до заинтересованных органов государственной власти и органов местного самоуправления, устанавливаются порядком взыскания остатков непогашенных кредитов, устанавливаемым финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального района, городского округа с внутригородским делением). Одновременно Правила принятия финансовыми органами решений о применении бюджетных мер принуждения не исключают бюджетные
1 Прудников, А.А. Бюджетно-правовая ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Молодой ученый. — 2021. — № 9 (351). — С. 126-128.
нарушения, состав которых определен статьей 306.5 БК РФ, из перечня бюджетных нарушений, выявление которых является основанием для применения мер принуждения в соответствии с положениями статьи 306.2 БК РФ.
В механизме применения бюджетных мер принуждения по отношению к участникам бюджетного процесса, нарушивших законодательные нормы имеется немало проблем, которые существенно снижают эффективность данного правоприменительного процесса.
Так в правовых нормах отсутствуют систематизированные и единые критерии, позволяющие квалифицировать действия субъекта бюджетных отношений по нецелевому использованию бюджетных средств как бюджетное правонарушение. Отсутствие возможности применения принудительных мер к участнику бюджетных правоотношений, который согласно нормативно-правовым документам не является напрямую стороной соглашения о предоставлении межбюджетного трансферта, может создать определённые ограничения в реализации контроля и обеспечения исполнения финансовых обязательств. В таких случаях возникает необходимость искать альтернативные способы защиты бюджетных интересов и обеспечения соблюдения финансовой ответственности со стороны данного участника.
Непонятен вопрос временных рамок в отношении применения бюджетных мер принуждения. Не однозначно рассматривается вопрос конкретного периода, в течение которого участнику бюджетного процесса должно прийти уведомление о применении меры принуждения.
В тексте Бюджетного кодекса РФ нет конкретного периода в течение, которого участнику бюджетного процесса должно прийти уведомление о применении меры принуждения, так как, получив уведомление, субъекту дается 30 дней на выполнение прописанных условий.
При этом в Федеральном законе от 05 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате РФ» также не указан максимально возможный срок отправки уведомления о мерах пресечения. Так в статье 28 данного нормативно-правого акта указано лишь, что «при выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений Счетная палата направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения»1.
Указание на срок отправки уведомления имеется лишь в Регламенте Счетной палаты РФ, где данный срок определён в 14 календарных дней, так из
1 Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (ред. от 10.07.2023) // «Собрание законодательства РФ». — 08.04.2013. — № 14. — ст. 1649.
статьи 35 данного правового документа следует, что «уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения по результатам контрольного мероприятия должно быть направлено в течение 14 календарных дней со дня рассмотрения вопроса на заседании Коллегии, если иное не будет установлено Коллегией»1.
Следовательно, по факту получения уведомления субъекту бюджетного процесса лучше в кратчайшие сроки применять прописанные принудительные меры, так как вопрос их применения имеет не однозначный характер в бюджетных правовых нормах.
Также проблемой в части применения бюджетных мер принуждения является отсутствие возможности применения принудительных мер к участнику бюджетных правоотношений, который согласно нормативно-правовым документам не является напрямую стороной соглашения о предоставлении межбюджетного трансферта. На практике довольно часто бывают такие ситуации, что бюджеты муниципалитетов получают через процедуру софинансирования бюджетные средства, то есть финансовые средства поступают от регионального бюджета, который получил данный трансферт от федерального бюджета. При этом федеральные органы финансового контроля имеют право проводить проверку законности расходования бюджетных средств, полученных через механизм софинансирования. Однако законодатель не регламентировал право федеральных контрольных органов в сфере финансов на применение бюджетных мер принуждения по отношению к муниципалитетам.
Отсутствие возможности применения принудительных мер к участнику бюджетных правоотношений, который согласно нормативно-правовым документам не является напрямую стороной соглашения о предоставлении межбюджетного трансферта, создает определенные ограничения в реализации контроля и обеспечения исполнения финансовых обязательств. В таких случаях возникает необходимость искать альтернативные способы защиты бюджетных интересов и обеспечения соблюдения финансовой ответственности со стороны данного участника. При отсутствии возможности применения принудительных мер, органы управления и контроля бюджетных средств могут принять иные меры, такие как информационно-консультационная поддержка, предоставление рекомендаций и регулярное мониторинговое наблюдение за деятельностью данного участника. Это поможет минимизировать риски невыполнения
1 Регламент Счетной палаты РФ (утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013 г. № 3ПК) // Информационно-правовой портал «Гарант.ру». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL:
https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70298946/?ysclid=m1s1207qd530224647 (дата обращения: 25.08.2024).
финансовых обязательств, поддерживать бюджетную дисциплину прозрачность в рамках бюджетных правоотношений.
Поэтому, на сегодняшний день, важным вопросом является совершенствование правового регулирования института принуждения в бюджетной сфере, чтобы своевременно выявлять и решать возникающие проблемы и предотвращать возможные нарушения бюджетного законодательства.
БИБЛИОГРАФИЯ:
1. Гуринович, А.Г. Правовое регулирование бюджетного процесса: учебник для вузов / А.Г. Гуринович. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2024. — 281 с.
2. Поздина, А.В. Бюджетные нарушения и административные правонарушения // Молодой ученый. — 2020. — № 47 (337). — С. 359-361.
3. Прудников, А.А. Бюджетно-правовая ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Молодой ученый. — 2021. — № 9 (351). — С. 126-128.
