CC BY
46
Вопрос о направлении в профилакторий рассматривался в срок не свыше 10 дней районным (городским) народным судом по ходатайству общественных организаций, коллективов трудящихся или государственных органов при наличии медицинского заключения. Определение суда приводилось в исполнение органами внутренних дел не позднее 8—10-дневного срока со дня его вынесения.
Лица, в отношении которых возбуждалось ходатайство о принудительном лечении и трудовом перевоспитании, в случае уклонения от явки на медицинское обследование или в суд подвергались приводу.
При успешном лечебно-трудовом воздействии на лиц, помещенных в профилакторий, срок мог быть сокращен по представлению администрации, основанному на медицинском заключении, народным судом по месту нахождения профилактория не более чем на половину, а при уклонении от лечения — продлен в том же порядке, но не более чем на один год.
Постановление суда о направлении лица в ЛТП являлось основанием для увольнения его с работы без выходного пособия. Из заработной платы или пенсии лиц, находящихся в профилактории, производились удержания на покрытия расходов по их содержанию. Время, в течение которого больной находился в ЛТП, засчитывалось в общий трудовой стаж. Отпуск за период пребывания в ЛТП не предоставлялся. За лицами, находящимися в лечебно-трудовом профилактории, сохранялось право на жилую площадь.
Направление в лечебно-трудовой профилакторий признавалось принудительной административно-медицинской мерой, а побег из него в соответствии со ст. 186 УК РСФСР наказывался лишением свободы на срок до одного года.
Астафьев В.Б.,
аспирант Московской государственной юридической академии
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БАНКАХ И БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Вопрос об ответственности за нарушение банковского законодательства тесно связан с правовой природой внутрибанковских отношений, видом юридической ответственности, применяемой Банком России к кредитным организациям, и анализом нарушений, за которые она наступает.
Всю совокупность правоотношений, складывающихся в банковской системе, можно подразделить на две группы, соответственно сложившимся уровням банковской системы России. Первая из них — Центральный банк Российской Федерации, вторая — кредитные организации1. Такое подразделение правоотношений обусловлено тем, что составляющие систему элементы имеют различные цели, задачи, функции, полномочия, ответственность и правовой статус.
Теория банковского права данное положение объясняет двойственным характером предмета и метода правового регулирования этого права. Банковское законодательство, регламентируя деятельность ЦБ РФ, его компетенцию, функции, полномочия, затрагивает как публичную, так и частно-правовую сферы отношений в процессе регулирования деятельности кредитных организаций, их компетенции, порядка взаимоотношений с клиентурой2. Отсюда и двойственный метод правового регулирования. С одной стороны, общественные отношения, складывающиеся по поводу деятельности ЦБ РФ и осуществления им своих полномочий по отношению к банковской системе (публично-правовая деятельность), регулируются императивным методом, имеющим административно-правовой характер. С другой стороны, взаимоотношения кредитных организаций с клиентурой, а также между собой, оформляются на основе диспозитивного метода, имеющего гражданско-правовую природу. Таким образом, правоотношения первого уровня банковской системы — административно-правовые, а второго — гражданско-правовые. Исходя из этого, можно классифицировать и ответственность кредитной организации на разных уровнях банковской системы России. В зависимости от сферы деятельности, в которой кредитная организация допустила нарушение, ответственность может носить либо административно-правовой, либо гражданско-правовой характер.
В науке банковского и финансового права вопрос о правовой природе внутрибанковских отношений, о виде юридической ответственности, применяемой к кредитным организациям, решается по-разному. Некоторые ученые считают, что в банковском праве применяется специфический метод правового регулирования, не сводимый к административно-правовому методу регулирования общественных отношений, что банковские санкции и банковская ответственность — это специфические формы санкций и ответственности, которые должны применяться только на основе принципов банковского регулирования и банковского надзора. Другие ученые считают, что отношения Центрального банка РФ с коммерческими банками по
1 См.: Жуков Е.Ф. Банковское законодательство. М., 2006. 270 с.
2 Черников В.С., Черникова Е.В. Ответственность кредитных организаций за нарушение банковского законодательства // Современное право. № 4. 2001.
установлению обязательных нормативов, надзору за их деятельностью, образованию и использованию фонда обязательных резервов являются финансово-правовыми.
По мнению М.В. Карасевой, отношения Центрального банка РФ с коммерческими банками по установлению обязательных нормативов, надзору за их деятельностью, образованию и использованию фонда обязательных резервов ЦБ РФ нельзя считать финансово-правовыми и включать в предмет финансового права1. Отмечая, что данные отношения имеют иную экономическую природу, отличную от финансовых отношений, М.В. Карасева объясняет это обстоятельство автономностью финансовой и банковской систем. Отношения между Банком России и кредитными организациями возникают вне рамок финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Однако отношения Банка России с коммерческими банками по поводу образования фонда обязательных резервов М.В. Карасева определяет как административно-правовые.
Вопрос о правовой природе правоотношений, складывающихся на первом уровне отечественной банковской системы, представляется важным для определения вида юридической ответственности за нарушение регулирующего их законодательства.
На наш взгляд, на первом уровне банковской системы ответственность за нарушение банковского законодательства, как и используемые при этом методы управления, являются главным образом административно-правовыми.
Отметим, что административная ответственность наступает за все правонарушения, в которых находит свое выражение административно-правовой метод регулирования общественных отношений. Речь при этом идет только о юридических лицах, законодательство о которых пока не имеет четкой научной концепции. При этом действуют либо отдельные акты, либо их нормы, содержащиеся в разных законах.
Традиционные признаки состава административного правонарушения (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона) для юридических лиц обладают существенными особенностями, отличающими их от аналогичных признаков, характеризующих состав административного правонарушения, совершаемого физическим лицом. В основном это касается понятия вины, без наличия которой не может быть ни административной, ни уголовной, ни дисциплинарной ответственности. Вместе с тем, в действующем законодательстве, в том числе банковском, принцип вины применительно к организациям не всегда учитывается. По мнению ученых,
1 См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М.: Юрист, 2000. С. 37.
«в административном праве может существовать комплексное понимание вины юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы»1, однако возможность невиновной ответственности юридического лица как якобы отличительной особенности административной ответственности организаций исключается.
С учетом вышеизложенного, думается, нельзя согласиться с мнением некоторых ученых относительно того, что «специфика санкций банковского права состоит в том, что они применяются к юридическому лицу, нарушившему правовую норму, но при этом виновность не учитывается: во-первых, для целей надзора вопрос о виновности не имеет никакого значения; во-вторых, нарушение банковского права не является правонарушением, посягающим на правопорядок, установленный государственной властью. Это нарушение является нарушением тех норм, которые действуют в самой банковской системе, то есть нарушением корпоративных норм, установленных денежной властью»2.
Меры ответственности кредитных организаций за нарушение банковского законодательства предусмотрены Федеральным законом РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федеральным законом РФ «О банках и банковской деятельности».
На наш взгляд, при привлечении Банком России кредитных организаций к ответственности за нарушение банковского законодательства имеют место и другие правовые проблемы. До сих пор остается дискуссионным вопрос о том, является ли такая ответственность административной. В теории права юридической ответственностью признается применение к совершившим правонарушения лицам предусмотренных законом мер принуждения в установленном процессуальном порядке. В связи с этим можно выделить два вида юридической ответственности: штрафную (карательную) и правовосстановительную. Каждый из них соответствует характеру правонарушения и содержанию санкций за его совершение. Можно считать применяемую в банковском праве юридическую ответственность штрафным, карательным видом ответственности, имеющим административно-правовой характер. Однако нельзя забывать, что применяется она к юридическим лицам — кредитным организациям; что Федеральные законы РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности» не содержат правовых норм о применении к кредитным организациям санкций за совершение виновных нарушений законов, нормативных актов и предписаний Банка России. Отсутствуют и отсылочные нормы.
1 См.: Черников В.С., Черникова Е.В. Ответственность кредитных организаций за нарушение банковского законодательства // Современное право. № 4. 2001. С. 57.
2 См.: Братко А.Г. Банковское право (теория и практика). М.: Приор, 2000. С. 64.
Вместе с тем, в действующем Кодексе об административных правонарушениях (ст. 2.1 и 2.2) закреплен принцип виновности как основание ответственности, указаны признаки умышленного и неосторожного административного правонарушения.
Определения административного правонарушения и административного наказания содержатся в ст. 2.1 и 3.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Однако, на наш взгляд, данные нормы несовременны и подлежат правовой коррекции. Изменение соответствующего законодательства необходимо потому, что признаки административного правонарушения и административного наказания должны применяться к банковской деятельности или к деятельности юридических лиц в целом, но в настоящее время административное законодательство не учитывает банковскую специфику, в силу чего необходимо закрепить соответствующие нормы в КоАП РФ.
Вышеизложенное не позволяет согласиться с рядом ученых, полагающих, что банковская ответственность и банковские санкции как специфические формы должны применяться только на основе принципов банковского регулирования и банковского надзора. Не оспаривая специфику юридической ответственности кредитных организаций за нарушение банковского законодательства, нельзя не отметить, что в банковском законодательстве с присущей ему административно-правовой природой применяются термины «нарушение», а не «правонарушение», «меры воздействия», а не «меры ответственности». Думается, это свидетельство того, что правовые институты теории банковского права нуждаются в доработке и исследовании.
Невозможно было бы закончить рассмотрение данного вопроса без исследования мер воздействия, применяемых ЦБ РФ к кредитным организациям. Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы Российской Федерации. В случае возникновения таких ситуаций Банк России вправе принимать меры, предусмотренные ст. 74 Федерального закона РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также по решению Совета директоров осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций.
На наш взгляд, меры воздействия, перечисленные в названной статье, нуждаются в систематизации. Их можно разделить на предупредительные, пресекательные и меры ответственности. К предупредительным мерам относятся: требование Банка России об осуществлении кредитной организацией мероприятий по финансовому оздоровлению, в том числе изменении структуры активов, замены ее руководителей и реорганизации; предложение
Банка России учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия могут оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение его обязательных нормативов1.
К пресекательным мерам относятся: запрет на срок до одного года на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, а также на открытие филиалов; изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до 6 месяцев; назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до 6 месяцев; требование Банка России об устранении кредитной организацией выявленных нарушений.
На наш взгляд, к пресекательным мерам также следует отнести приостановление действия банковской лицензии (такое полномочие предоставлено Банку России в соответствии со ст. 59 Федерального закона). В ст. 74 этого Закона приостановления лицензии нет среди мер принудительного воздействия, применяемых к кредитным организациям за нарушение ими банковского законодательства, в нем не установлены также ни основания, ни сроки приостановления, ни процедуры введения этой меры, поэтому представляется необходимым этот пробел законодательства устранить, указав в ст. 74 приостановление банковской лицензии как меру принудительного воздействия. По своей сути она представляет собой «временное ограничение кредитной организации осуществлять все банковские операции, которые указаны в выданной лицензии»2.
К мерам ответственности можно отнести штраф и отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности.
В соответствии с Инструкцией Банка России от 31 марта 1997 г. «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности»3 надзорные органы применяют к кредитным организациям меры воздействия двух типов: предупредительные и принудительные. Однако предупредительные меры не получили закрепления в системе мер воздействия, предусмотренных ст. 74 Федерального закона. Поэтому представляется необходимым положительно зарекомендовавшие себя положения правовых актов Банка России о предупредительных мерах
1 См.: Тедеев А.А., Парыгина В.А. Банковское право. М.: А-Приор, 2007. 224 с.
2 Там же. С. 83.
3 Вестник Банка России. № 23 (186) от 17 апреля 1997 г.
воздействия к кредитным организациям перевести на уровень федерального закона и включить их в перечень мер воздействия, предусмотренных ст. 74 данного Закона1. Указанные предупредительные меры носят рекомендательный характер и имеют целью предотвратить возможные существенные нарушения банковского законодательства со стороны кредитных организаций.
В юридической литературе нет однозначного понимания правовой природы мер воздействия, предусмотренных за нарушение банковского законодательства. Некоторые авторы относят их к самостоятельным мерам финансово-правового принуждения, имеющим несколько иную сферу применения по сравнению с мерами административного принуждения, поскольку цель применения мер надзорного воздействия — регулирование деятельности кредитной организации при осуществлении функций банковского регулирования и банковского надзора Банком России. В свою очередь, отношения, связанные с банковским регулированием и надзором, относятся к предмету финансового права и защищаются мерами финансово-правового принуждения. С нашей точки зрения, это меры административного принуждения, поскольку общественные отношения, складывающиеся по поводу деятельности ЦБ РФ и осуществления им своих полномочий по отношению к банковской системе (публично-правовая деятельность), регулируются императивным методом, имеющим административно-правовой характер. Дискуссии о том, что это самостоятельный вид ответственности, еще раз дают законодателям сигнал о необходимости вносить изменения в КоАП РФ, в соответствии с которыми должны быть расширены нормы об административной ответственности кредитных организаций (учитывая банковскую специфику) и которые в настоящий момент закреплены только в Федеральных законах «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности», а также в специальных Инструкциях Банка России.
Следует также отметить, что в юридической литературе нет однозначного понимания правовой природы принудительных мер воздействия, например штрафа, налагаемого в соответствии с Федеральным законом. Ряд ученых не относят его к административному наказанию, поскольку существуют определенные критерии различия между наложением административного штрафа в соответствии с КоАП РФ и применением меры надзорного воздействия в виде штрафа (принудительная мера воздействия), которые зависят от субъектного состава, целей применения, условий назначения, оснований применения, расчета суммы штрафа, порядка назначения и дру-
1 Пастушенко Е.Н. Актуальные вопросы правового регулирования ответственности за нарушения банковского законодательства // Правоведение. 2003. № 5. С. 148.
гих факторов, и ответственность административная, и ответственность, предусмотренная ст. 74 Федерального закона, равно как административные санкции и санкции этой статьи, — две разные юридические категории, и их нельзя смешивать1. Ответственности, предусмотренной ст. 74 Федерального закона, присущи следующие признаки: она наступает за нарушение только банковского законодательства; субъектами ответственности являются только кредитные организации; ответственность наступает за сам факт правонарушения, т.е. наличие вины субъекта не учитывается; ответственность применяется в несудебном порядке, т.е. меры такой ответственности применяются только Банком России; целями ответственности являются регулирование деятельности кредитной организации и защита интересов вкладчиков и кредиторов.
В итоге можно сделать вывод, что наряду с вышеизложенными предложениями по внесению изменений в КоАП РФ следует внести изменения, учитывающие специфику наложения штрафа на кредитные организации.
Дальнейшее совершенствование указанных норм должно опираться на обобщение судебной и банковской практики, исследование эффективности мер административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, а также закрепление таких норм в КоАП РФ.
1 Пастушенко Е.Н. Актуальные вопросы правового регулирования ответственности за нарушения банковского законодательства // Правоведение. 2003. № 5. С. 146.
