CC BY
491
ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМ ОРГАНИЗАЦИОННОГО УПРАВЛЕНИЯ. ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, КАК СОЦИАЛЬНАЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА — ОРГАНИЗАЦИЯ
ЮЛИЯ НИКОЛАЕВНА СОСНОВСКАЯ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административной деятельности ОВД
Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Рецензент: кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры органов внутренних дел Суслова Г.Н.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализ российского законодательства, учебной и научной литературы позволяет сделать вывод, что организационные структуры управления являются отражением объективно сложившихся общественных отношений и, в конечном счете, заключают в себе программы, цели и задачи деятельности органов внутренних дел. Организационные структуры управления органами внутренних дел являются составным элементом механизма управления и находятся в постоянной динамике развития, так как на организационную структуру оказывает влияние чрезвычайная подвижность множества различных факторов, в том числе политических, экономических, социальных и правовых.
Ключевые слова: системы организационного управления, элементы организационной структуры, уровни управления, процесс управления, системные признаки.
Annotation. Analysis of Russian legislation, educational and scientific literature suggests that the organizational structure of management objectively reflect the prevailing social relations and ultimately encompasses programs, goals and objectives of the internal affairs bodies. The author found that the organizational structure of management bodies of internal affairs are an integral part of the management and are in constant development dynamics, as on the organizational structure affects extreme mobility of many different factors, including political, economic, social and legal.
Keywords: organizational management system, the elements of the organizational structure, levels of management, process of management, systemic features.
Структурный подход при построении систем организационного управления основан на использовании различных типов организационной структуры организации, как правило, иерархической. В этом случае организация и управление деятельностью осуществляются по структурным элементам, а их взаимодействие — через должностных лиц и структурные подразделения более высокого уровня1.
Основными элементами организационной структуры организации являются ее звенья (отделы), уровни управления и горизонтальные и вертикальные связи между ними. Все элементы взаимосвязаны между собой.
К звеньям управления относятся структурные подразделения, а также отдельные специалисты, выполняющие соответствующие функции управления, либо часть их. В основе образования звена управления лежит выполнение отделом определенной функции управления. Устанавливающиеся между отделами связи носят горизонтальный характер.
Под уровнем управления понимают совокупность звеньев управления, занимающих определенную ступень в системах управления организацией. Ступени управления находятся в вертикальной зависимости и подчиняются друг другу по иерархии: руководители более высокой ступени управления
принимают решения, которые конкретизируются и доводятся до нижестоящих звеньев.
Отношения между элементами структуры управления поддерживаются благодаря связям, которые подразделяются на горизонтальные и вертикальные2.
Вертикальные связи — это связи руководства и подчинения, например связь между начальником органа внутренних дел и начальником полиции. Необходимость в них возникает при иерархичности построения системы управления, т.е. при наличии различных уровней управления, на каждом из которых преследуются свои цели.
Горизонтальные связи — это связи коопераций равноправных элементов, например связи между начальниками подразделений органов внутренних дел. Носят характер согласования и являются одноуровневыми.
При двухуровневой структуре создаются верхние звенья управления (руководство органа в целом) и низовые звенья (руководители, непосредственно руководящие работой исполнителей). При трех и более уровнях в организационной структуре управления формируется так называемый средний слой, который, в свою очередь, может состоять из нескольких уровней.
В структуре управления организацией различаются линейные и функциональные связи. Суть первых в отношениях по поводу принятия и реализации управленческих решений и движения информации между так называемыми линейными руководителями, т.е. лицами, полностью отвечающими за деятельность организации и ее структурных подразделений. Функциональные связи сопрягаются с теми или иными функциями управления. Соответственно, используется такое понятие, как полномочия: линейного персонала, штабного персонала и функциональные. Полномочия линейных руководителей дают право решать все вопросы развития вверенных им организаций и подразделений, а также отдавать распоряжения, обязательные для выполнения другими членами организации (подразделений). Полномочия штабного персонала ограничиваются правом планировать, рекомендовать, советовать или помогать, но не приказывать другим членам организации выполнять их распоряжения.
Принципами построения организационных структур являются:
Ф целесообразное число звеньев управления и максимальное сокращение времени прохождения информации от высшего руководителя до непосредственного исполнителя; четкое обособление составных частей организационной структуры (состава ее подразделений, потоков информации и пр.); обеспечение способности к быстрой реакции на изменения в управляемой системе; ф предоставление полномочий на решение вопросов тому подразделению, которое располагает наибольшей информацией по данному вопросу; Ф приспособление отдельных подразделений аппарата управления ко всей системе управления организацией в целом и к внешней среде в частности. Функции и структура управления — две неразрывно взаимосвязанные и взаимообусловленные стороны единого целого — организации системы управления, являющиеся, соответственно, содержанием и формой процесса управления. Наличие организационной структуры управления и ее развитие являются основой всей организации. Вне их рамок исключается возможность реализации функций управления, т.е. непосредственно процесса управления. Процесс формирования организационной структуры представляет собой, прежде всего, организационное закрепление тех или иных функций за подразделениями аппарата управления. При этом функции управления определяют задачи органов управления.
При любом общественно-политическом строе, режиме власти органы внутренних дел (ОВД), как бы они ни назывались, выполняли, среди прочих, и общие задачи: охрану общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, борьбу с преступностью.
Вопросы, которые приходится решать органам внутренних дел, — особые. От результатов их деятельности зависит безопасность граждан и их имущества, прочность всего государственного строя, устойчивость экономики, незыблемость правовых основ общества и государства.
Вообще эффективность управления органами внутренних дел как на федеральном, так и региональных уровнях приобретает сегодня первостепенное значение. Это можно видеть хотя бы по тем задачам, которые поставил президент Российской
Федерации В.В. Путин перед Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Первое — оптимизация управления органами внутренних дел. Управленческая вертикаль в каждом субъекте Федерации должна замыкаться на одном руководителе, берущем на себя ответственность за положение дел на вверенной административной территории. Второе — укрепление учетно-регистрационной дисциплины и третье — комплекс мер по повышению авторитета милиции и доверия к ней среди населения.
Органы внутренних дел в тесном контакте и взаимодействии с другими государственными органами ведут работу по предупреждению и пресечению нарушений общественного порядка, используя широкую гамму средств правового и морального воздействия, арсенал мер убеждения и принуждения.
Органы внутренних дел Российской Федерации — важнейшее звено в системе правоохранительных органов. Органы внутренних дел необходимо рассматривать, как специфическое системное образование, имеющее определенные системные признаки.
Отличительным «системным признаком» для органов внутренних дел являются поставленные перед ними цели, суть которых заключается в «осуществлении в пределах своих полномочий государственного управления в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охрану правопорядка и обеспечение общественной безопасности, и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации...».
Также среди «системных признаков» для органов внутренних дел можно отметить следующие: детерминированность элементов системы, ее динамичность, наличие в ней управляющего параметра, усилительных свойств и обратных связей.
Детерминированность элементов системы органов внутренних дел заключается в том, что все входящие в них отраслевые, функциональные штабные подразделения находятся в тесной взаимосвязи и деятельность их взаимообусловлена.
Динамичность — состоит в том, что органы внутренних дел, испытывая возмущающие воздействия внешней среды, видоизменяют свою структуру, иерархию задач и функций, методы управления и пр.
Наличие управляющего параметра заключается в том, что в любом подразделении органа внутрен-
них дел имеется аппарат управления (руководитель, штаб), наделенный соответствующими полномочиями, который вырабатывает или принимает команды управления и организует их исполнение.
Наличие усилительных свойств заключается в том, что органы внутренних дел, получая от вышестоящих системных образований общие команды управления, детализируют, конкретизируют и организуют их непосредственно исполнение (так называемые производные решения, принимаемые во исполнение и в развитие решений вышестоящих органов или решения, принимаемые в порядке т.н. «правового автоматизма»).
Наличие обратных связей состоит в том, что ввиду жесткой соподчиненности элементов в системе органов внутренних дел объекты управления обязательно докладывают субъекту о выполнении полученных команд и своем состоянии.
В дальнейшем орган внутренних дел любого уровня управления будет нами рассматриваться в виде системы, подверженной управляющим воздействиям со стороны вышестоящих системных образований и в то же время, оказывающей, в рамках своей компетентности, управляющие воздействия на иерархически подчиненные объекты внутриор-ганизационного управления и объекты внешней среды.
Организационная структура управления — это целостная совокупность относительно самостоятельных элементов, реализующих закрепленные за ними функции управления, наделенных необходимой компетенцией, находящихся в определенных формально установленных и неформальных связях для обеспечения достижения целей управления.
Вся совокупность служб и подразделений, входящих в систему органов внутренних дел Российской Федерации, с системных позиций может быть рассмотрена в двух аспектах:
первый, представляет горизонтальный срез системы, отражает ее функциональную структуру, определяет содержание системы управления, Ф второй — вертикальный срез системы, раскрывает ее организационную структуру и иерархию. Горизонтальный срез системы органов внутренних дел, раскрывающий ее функциональную структуру, представляется тремя группами подразделений:
Ф отраслевые подразделения — выполняют основные функции системы органов внутренних дел в сфере внешнего управления (охрана общественного порядка, пресечение и раскрытие преступлений, расследование преступлений и др.). Это подразделения полиции по охране общественного порядка и оперативные подразделения полиции, следствия, вневедомственной охраны и т.д.; ф функциональные подразделения — обеспечивают каждое по своей линии деятельности отраслевые и другие функциональные службы различными ресурсами: кадровыми, финансовыми, материально-техническими и военным снабжением и др. Это подразделения кадров, аппараты тылового, материально-технического и военного снабжения и пр. ф штабные (организационно-инспекторские) подразделения и руководство органа — обеспечивают непрерывное слежение и реагирование на изменения оперативной обстановки, комплексный анализ и прогнозирование криминогенной обстановки на обслуживаемой территории, организацию взаимодействия и координацию усилий служб и подразделений в осуществлении общесистемных, межотраслевых и региональных задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, планирование служебной деятельности, служебно-боевую и мобилизационную готовность органов внутренних дел к выполнению задач мирного и военного времени, в чрезвычайных ситуациях, а также организационно-штатное и правовое обеспечение их деятельности, и пр.
Вертикальный срез системы органов внутренних дел раскрывает ее организационную структуру и иерархию. Она включает в себя центральный аппарат МВД Российской Федерации; территориальные органы внутренних дел на окружном, межрегиональном, региональном и районном уровнях; иные организации.
Органы внутренних дел, включающие в себя полицию, входят в единую централизованную систему МВД России, состоят из следующих элементов: центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России); ф территориальные органы МВД России;
образовательные учреждения системы МВД России;
научно-исследовательские организации системы МВД России; ф медико-санитарные организации системы МВД России;
Ф санаторно-курортные организации МВД России; ф окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России; ф представительства МВД России за рубежом; ф иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел. Единая централизованная система МВД России включает в себя внутренние войска, а также организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.
МВД России в лице Центрального аппарата и окружной уровень управления органов внутренних дел во многом осуществляют стратегические функции общего руководства3.
На региональном уровне аппараты управления проводят в масштабах региона работу по подбору, расстановке, воспитанию и первоначальной профессиональной подготовке сотрудников, осуществлению финансирования и материально-технического обеспечения деятельности подведомственных органов и подразделений, а также в незначительном объеме осуществляют также функции, связанные с непосредственным выявлением, раскрытием и расследованием преступлений, носящих организованный и межрайонный (межрегиональный) характер, а также силами своих сотрудников оказывает помощь подведомственным органам внутренних дел в выявлении и раскрытии преступлений, расследовании уголовных дел. Таким образом, этот уровень управления является промежуточным между первым (стратегическим) уровнем системы и третьим (тактическим) уровнем.
В МВД России, в целях приведения структур территориальных органов внутренних дел в соответствие с нормативными правовыми актами4 Российской Федерации, издан Приказ МВД России № 333 от 30 апреля 2011 г. «О некоторых вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России», который утверждает перечень под-
разделений территориальных органов МВД России, нормативы формирования территориальных органов, типовую структуру территориального органа МВД России на окружном, межрегиональном, региональном и районном уровнях.
Сложность и ответственность задач, решаемых в процессе управления органами внутренних дел, вызывают необходимость правового регулирования деятельности всех структурных звеньев системы управления. Роль законодательного и иного нормативного регулирования заключается в упорядочении компетенций, а также в обеспечении надлежащих отношений между службами и подразделениями и отдельными сотрудниками. Все это в целом обеспечивает надежность, устойчивость и эффективность их функционирования.
В настоящее время происходит процесс последовательного усложнения правоохранительных функций и специализации труда, который вызывает необходимость более детального и глубокого структурирования органов внутренних дел, закрепления отдельных функций за соответствующим подразделением. Так, функция пресечения и раскрытия преступлений возлагается в целом на оперативные подразделения полиции. Ведущими направлениями ее деятельности являются: противодействие общеуголовной преступности, преступности экономической направленности, розыск, скрывающихся от следствия и суда, а также деятельность экспер-тно-криминалистических подразделений. В свою очередь, в деятельности уголовного розыска происходит специализация деятельности отделов (отделений, групп) по пресечению и раскрытию тяжких преступлений, квартирных краж, угонов автотранспорта, преступности несовершеннолетних, незаконного оборота наркотиков и другие направления оперативно-розыскной деятельности.
Аналогичная специализация функций и соответствующих структурных подразделений существует в деятельности подразделений полиции по охране общественного порядка. Основными структурами, выполняющими задачи в области общественной безопасности, являются: подразделения охраны общественного порядка, подразделения профилактики преступлений и правонарушений, подразделения исполнения административных наказаний, лицен-зионно-разрешительные и другие подразделения.
Отражением процессов специализации является деятельность подразделений органов внутренних дел, которые выполняют обеспечивающие функции. Например, служба материально-технического обеспечения является многофункциональной структурой. В ее компетенцию входит вещевое, транспортное, продовольственное и другие виды обеспечения, а также обеспечение средствами связи и спецтехникой, их ремонтно-техническое обслуживание, проведение ремонтно-строительных работ и т.д. Отдельно от служб тыла функционируют кадровые аппараты, секретариаты органов внутренних дел, подразделения собственной безопасности и иные обеспечивающие структуры.
Органы управления являются составной частью аппарата управления в органах внутренних дел. Они подчинены руководителю органа для осуществления с их помощью всех направлений организационно-управленческой деятельности, функций общего руководства. Организационная структура штаба соответствует его роли как органа межотраслевого управления. Основные направления деятельности штаба — комплексное планирование деятельности органа внутренних дел, координация деятельности отраслевых подразделений, подготовка проектов управленческих решений, контроль их исполнения и некоторые другие направления. Иную задачу выполняют дежурные части. Они осуществляют оперативное управление силами и средствами органа внутренних дел.
Таким образом, компетенция органа внутренних дел как явление юридическое отображается в компетенции его структурных подразделений; в качестве неотъемлемой части сюда же входит компетенция (должностные обязанности) сотрудников органов внутренних дел. Выделяют три категории сотрудников: старший начальствующий состав, средний начальствующий состав и младший начальствующий состав органов внутренних дел. В соответствии с категориями детализируются функциональные обязанности по каждой из должностей данного структурного подразделения. Правильное распределение должностных обязанностей относится к технологическому аспекту процесса управления, так как основные права и обязанности сотрудников данного структурного звена в целом совпадают, но технологически они должны разделяться по месту сотрудника в процессе деятельности и по специфике вы-
полняемых функций. Обеспечение правильной технологии управления предполагает недопустимость как отсутствия четких функций у сотрудника, так и дублирования функциональных обязанностей.
В общем виде организационная структура (формальная и неформальная) — это определенная форма организационного построения, которая должна наилучшим образом отвечать целям и задачам деятельности. Организационная структура органов внутренних дел находится в процессе постоянного совершенствования. Она представляет сложное, динамично развивающееся образование. Практически ежегодно происходят более или менее существенные структурные преобразования. Их инициатором, как правило, выступает МВД России. В отдельных случаях те или иные организационно-структурные образования могут осуществляться на основе решения других органов власти и управления.
Таким образом, организационные структуры управления являются отражением объективно сло-
жившихся общественных отношений и, в конечном счете, заключают в себе программы, цели и задачи деятельности. Они являются составными элементами механизма управления и находятся в постоянной динамике развития, ибо на организационную структуру оказывает влияние чрезвычайная подвижность множества различных факторов, в том числе политических, экономических, социальных и правовых.
1 Сосновская Ю.Н.; Морукова А.А., Бубнов С.В. Системы организационного управления. Учебное пособие. МосУ МВД России. Москва, 2014.
2 Кардашевский В.В., Морукова А.А., Сосновская Ю.Н. Основы управления в органах внутренних дел. Учебное пособие. МосУ МВД России. Москва. 2013 г.
3 Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».
4 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»; указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту РФ», от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции».
Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия / Н.С. Бондарь. М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. 198 с. (Серия «Библиотечка судебного конституционализма». Вып. 5).
Новый выпуск авторской серии «Библиотечка судебного конституционализма» посвящен обоснованию современной доктрины конституционной модернизации российской государственности, в связи с чем анализируется социокультурное и политико-правовое значение Конституции РФ как нормативной основы соответствующих процессов и на этой основе обосновывается уникальная роль Конституционного Суда как универсального института развития модернизационных процессов в современной России. Вытекающие из решений Конституционного Суда основные направления и способы модернизации социально-экономических и политических институтов, правозащитных отношений рассматриваются в контексте общих закономерностей развития судебного конституционализма в России.
В условиях глобализации, углубляющегося кризиса современного конституционализма, включая транснациональные, международно-правовые его институты, особое значение приобретает проблема поиска баланса национальных (социокультурных) и универсальных (общедемократических) начал, стабильности и динамизма в конституционном развитии власти, собственности, свободы как фундаментальных начал современного общества и государства. В этих условиях поиск баланса конституционных ценностей и разрешение на этой основе социальных противоречий и правовых коллизий является важнейшей задачей конституционного правосудия.
Адресована широкому кругу читателей, интересующихся проблемами современного российского конституционализма, перспективами модернизации российской государственности, повышения конституционной культуры.
Кинстктуцноинпя модерн нза и.ия российский госудо [tCTilCIi HÜÜTH
