CC BY
269
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ НАЧАЛА ПРАВА ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО)ПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ
Хатунцев О.А., к.ю.н., докторант
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Начиная исследование вещных прав на землю, прежде всего, необходимо рассмотреть вопросы соотношения гражданского и земельного законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав гражданами, юридическими лицами и публичными образованиями1. При этом пункт «о» ст. 71 Конституции РФ относит гражданское законодательство к исключительному предмету ведения Российской Федерации. А вопросы владения, пользования и распоряжения землей подпункт «в» п. 1 ст. 72 Конституции РФ относит уже к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что совершенно меняет подход даже к системе законодательства в отношении вещных прав на землю.
Вещные права на землю, по нашему мнению, с точки зрения имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, гражданского оборота этих земельных участков должны в первую очередь регулироваться гражданским законодательством. Предметом же земельного законодательства должна стать, прежде всего, охрана земель в Российской Федерации, как основы жизни и деятельности народов.
В системе вещных прав на землю, безусловно, главенствующая роль принадлежат праву собственности. Только собственник земельного участка осуществляет полный набор правомочий владения, пользования и распоряжения в пределах дозволенных законом. Иные лица, имеющие прочие вещные права на землю, существенно ограничены в своих правах на соответствующие земельные участки. Систему вещных прав на землю в соответствии с положениями ст. 216 ГК РФ сегодня составляют четыре права:
- право собственности;
- право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком;
1 Под публичными образованиями здесь и далее мы понимает Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные административные образования.
- право пожизненного наследуемого владения земельным участком;
- право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут).
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 25 октября 2001г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"2 Земельный кодекс РФ вступил в силу 29 октября 2001г.3 С этого дня существенно изменился правовой режим всех вещных прав.
Значительно пострадало с принятием Земельного кодекса право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предусмотренное п. 1 ст. 216 и п.1 ст. 264 ГК РФ. Право постоянного пользования земельным участком единственное из вещных прав на землю существовало до провозглашения в Российской Федерации права частной собственности на землю. Ведь во время существования советского государства именно пользование, постоянное или временное, было единственной возможностью использования земельного участка, как гражданами, так и юридическими лицами. Основной характеристикой права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, как в настоящий период, так и в советское время у права пользования земельным участком является его безвозмездность. Было бы более справедливым присвоить этому праву иное наименование, например, «право постоянного безвозмездного пользования». И в этом случае, как только мы даем новое название или вкладываем в прежнее название наравне со смыслом бессрочности этого права еще и понятие безвозмездности, все изменения правого режима права постоянного (бессрочного) пользования в связи с принятием Земельного кодекса РФ становятся объяснимыми.
По смыслу п. 1 ст. 268 ГК РФ решением уполномоченного государственного или муниципального органа право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может быть предоставлено и гражданам, и юридическим лицам. В соответствии со ст. 20 Земельного кодекса РФ в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются исключительно государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления. Таким образом, Земельным кодексом РФ по сравнению с Гражданским кодексом РФ существенно ограничен субъектный состав лиц, которым могут быть предоставлены земельные участки на
2 О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001г. N 137-ФЗ// СЗ РФ от 29 октября 2001 г. № 44. Ст. 4148.
3 Впервые официально опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 29 октября 2001г. №N 44. Ст. 4147.
этом праве. Неизменным осталось одно: правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком могут наделить только исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах своей компетенции.
Следовательно, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком возникает только на земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Субъектами же этого права остаются государственные и муниципальные органы власти, получающие земельные участки безвозмездно и бессрочно, а также ограниченный круг юридических лиц: из некоммерческих организаций только государственные и муниципальные учреждения, а из коммерческих организаций только федеральные казенные предприятия. Таким образом, безвозмездно получили земельные участки только юридические лица, использующие имущество исключительно на праве оперативного управления. При этом даже юридические лица с имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, не все получили возможность получить земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования. Законодатель не предоставил безвозмездно и бессрочно земельные участки казенным предприятиям субъектов Российской Федерации, казенным муниципальным предприятиям и некоммерческим частным учреждениям.
Отдельным пунктом ст. 20 Земельного кодекса РФ специально закреплено, что земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются гражданам, как это было предусмотрено ст. 268 ГК РФ. Такой специальной нормы в отношении всех юридических лиц, за исключением государственных и муниципальных учреждений и федеральных казенных предприятий, земельное законодательство не предусматривает, однако из смысла рассматриваемой статьи Земельного кодекса РФ это следует непосредственно. При этом п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ закрепляет отсутствие у данной нормы закона обратной силы и декларирует, что право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса, сохраняется.
Однако, государство не намерено оставлять возможность всем юридическим лицам, получившим возможность безвозмездного использования земельных участков до принятия Земельного кодекса РФ, предоставить такую возможность и далее. Так в п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации"4 установлено, что юридические лица, за исключением указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность. Первоначально срок переоформления указанными юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования был установлен до 01 января 2004г., затем продлен до 01 января 2006г.5, а теперь продлен уже до 01 января 2008г.6 Норма о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком вынесена законодателем из текста самого Земельного кодекса в текст закона о введение в действие этого кодекса. Таким образом, продекларировав в тексте Земельного кодекса РФ сохранение права постоянного (бессрочного) ведения возникшее у всех юридических лиц до принятия кодекса, законодатель одновременно в тексте вводного закона ограничил действие этого права временными рамками. Только вызывает недоумение еще одно положение п. 6 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"7: «Коммерческие и некоммерческие организации могут переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на иное право, в том числе право аренды земельных участков, в установленном федеральными законами порядке». Получается, что в одной и той же статье вводного закона одни и те же юридические лица с одной стороны обязаны переоформить свое право (пункт 2), с другой стороны могут переоформить, а могут и не переоформлять свое право (пункт 6), с третьей стороны по смыслу самого Земельного кодекса имеют право не переоформлять свое право.
Однажды Высший Арбитражный Суд РФ уже решил такую коллизию, которая была изложена в информационном письме Президиума ВАС РФ от 27 февраля 2001 г. "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодатель-ства"8. Законом РСФСР от 23 ноября 1990г. "О зе-
4 О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001г. N 137-ФЗ// СЗ РФ от 29 октября 2001 г. № 44. Ст. 4148.
5 О внесении изменения в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации": Федеральный закон от 8 декабря 2003г. №160-ФЗ// СЗ РФ от 15 декабря 2003г. №50. Ст. 4846.
6 О внесении изменения в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации": Федеральный закон от 27 декабря 2005г. №192-ФЗ// http://www.garant.ru
О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001г. N 137-ФЗ// СЗ РФ от 29 октября 2001 г. № 44. Ст. 4148.
8 Обзор практики применения арбитражными судами зе-
мельного законодательства: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 27 февраля 2001г. № 61// Вестник ВАС РФ.
2001 г. №5.
мельной реформе"9 была предусмотрено для отдельной категории юридических лиц обязанность переоформить право постоянного пользования земельным участком, а в ст. 7 указанного закона было установлено, что за организациями ранее закрепленное право пользования земельными участками сохраняется до 1 февраля 1993г. Арбитражный суд установил, что устанавливая сроки переоформления прав пользования земельными участками, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы. Действительно, ст. 39 Земельного кодекса РСФСР, содержащая исчерпывающий перечень оснований прекращения прав на землю (действовавшая до 24 декабря 1993г.), непереоформление земельного участка к таким основаниям не отнесла. Другим законодательством порядок перераспределения земельных участков в связи с непере-оформлением на них документов также не установлен. На момент рассмотрения спора, упомянутые законы являлись недействующими. В соответствии со ст. 45 Земельного кодекса РФ, устанавливающей основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, в перечне этих оснований не предусмотрено прекращение права пользования в результате непере-оформления документов на земельный участок.
В связи с выше изложенным, не представляется возможным согласиться с мнением комментаторов Земельного кодекса РФ, считающих, что п. 1 ст. 268 ГК РФ не был изменен законодателем именно потому, что п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ сохраняет право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками за гражданами и юридическими лицами всех организационноправовых форм, получившими такие участки до введения в действие Земельного кодекса10. Здесь необходимо отметить, что не только п.1 ст. 268 ГК РФ, устанавливающий нормы для права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, противоречит действующему Земельному кодексу РФ. Земельному законодательству противоречат практически все статьи ГК РФ, регулирующие правоотношения по бессрочному пользованию земельным участком, а именно п. 2 ст. 268, п. 2 ст. 269, ст. 270, ГК РФ.
Такое значительное и непоследовательное ограничение права постоянного бессрочного пользования земельным участком по субъектному составу влечет за собой необходимость внесения изменений в ряд других федеральных законов, так
9 О земельной реформе: Закон РФ от 23 ноября 1990г. (с изменениями от 27 декабря 1990г., 24 июня, 20 ноября 1992г.,
28 апреля 1993г.)// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990г. №26. Ст. 327.
10 Комментарий к Земельному кодексу РФ. Второе издание, дополненное и переработанное/ Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006. С. 148.
как возможность предоставления на этом праве земельных участков содержалась в отдельных законодательных и подзаконных актах.
В соответствии со ст. 28 Федерального закона от 31 марта 1999г. №69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации"11 в постоянное пользование организации - собственнику системы газоснабжения передаются земельные участки для строительства технологических объектов по добыче и хранению газа, объектов магистрального газопровода с переводом таких участков в категорию земель промышленности и транспорта. Таким образом, постоянное (бессрочное) пользование земельными участками может возникать у частных организаций, имеющих в собственности системы газоснабжения, что прямо противоречит земельному кодексу РФ.
На основании п. 2 ст. 48 Федерального закона от 30 марта 1999г. №52-ФЗ "О санитарноэпидемиологическом благополучии населения"12 земельные участки, на которых размещаются здания и сооружения органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и учреждений, обеспечивающих их деятельность, безвозмездно предоставляются им в постоянное пользование.
В соответствии с п. 1 ст. 28 Федерального закона от 14 марта 1995г. №33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"13 дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научноисследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование.
Руководствуясь ст. 8. Закона РФ от 1 апреля 1993г. №4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"14 пограничным органам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводится в бессрочное (постоянное) пользование земельная полоса, проходящая непосредственно вдоль Государственной границы
11 О газоснабжении в Российской Федерации: Федеральный закон от 31 марта 1999г. с изменениями от 22 августа 2004г.// СЗ РФ от 5 апреля 1999г. №14. Ст. 1667.
12 О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30 марта 1999г. (с изменениями от 30 декабря 2001г., 10 января, 30 июня 2003г., 22 августа 2004г., 9 мая 2005г.)// СЗ РФ от 5 апреля 1999г. №14. Ст. 1650.
13 Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный закон от 14 марта 1995г. (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 22 августа, 29 декабря 2004г., 9 мая 2005г.)// СЗ РФ от 20 марта 1995г. №12. Ст. 1024.
14 О Государственной границе Российской Федерации: Закон РФ от 1 апреля 1993г. (с изменениями от 10 августа
1994г., 29 ноября 1996г., 19 июля 1997г., 24, 31 июля 1998г., 31 мая 1999г., 5 августа, 7 ноября 2000г., 24 марта, 30 декабря 2001г., 24 декабря 2002г., 30 июня 2003г., 29 июня, 22 августа 2004г., 7 марта 2005г.)// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 29 апреля 1993г. №17. Ст. 594.
на суше, а при необходимости - по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водоема.
По смыслу п. 10 «Типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации»15 земельные участки предоставляются МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ в безвозмездное постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В указанных выше законодательных актах и в некоторых других нормативных правовых актах субъектный состав права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками изложен иначе, чем в Земельном кодексе и в этой части законодателя ждет значительная работа по приведению таких нормативных актов в соответствие положениями Земельного кодекса РФ.
Право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в силу п. 1 ст. 25 Земельного кодекса возникает по основаниям «... установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежит государственной регистрации.». Здесь опять находим ряд неточностей.
Во-первых, гражданским законодательством в соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ является сам Гражданский кодекс и принятые в соответствии с ним иные федеральные законы. Поэтому разграничивать основания возникновения права на предусмотренные гражданским законодательством и на предусмотренные федеральными законами не представляется возможным. Ведь гражданское законодательство относится к федеральным законам как частное к общему.
Во-вторых, п. 2 ст. 268 ГК РФ предусматривает приобретение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества, расположенного на участке в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 271 ГК РФ. Но эта норма гражданского кодекса не может применяться. В случае, когда собственником недвижимости будет являться физическое лицо, оно не сможет приобрести право постоянного пользования земельным участком в силу п. 1 и п. 2 ст. 20 Земельного кодекса РФ. Если же собственником недвижимости окажется юридическое лицо оно тоже не сможет приобрести право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в силу п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ, так как юридические лица управомоченные по указанной норме приобретать земельные участки безвозмездно не являются собственниками.
15 Утверждено Приказом МВД РФ от 15 сентября 2003г. №730 "Об утверждении Типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации". Зарегистрировано в Минюсте РФ 7 октября 2003г. за №5158// Российская газета от 21 октября 2003г. №211.
В-третьих, приобретение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в порядке правопреемства при реорганизации юридического лица по правилам п. 3 ст. 268 ГК РФ не применимо ко всем юридическим лицам. Эта гражданско-правовая норма также ограничена п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ.
Факт невозможности возникновения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, пусть даже совершенный заинтересованным лицом в строгом соответствии с ГК РФ, но не соответствующий требованиям Земельного кодекса РФ, подтвержден Постановлением Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005г. «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законода-тельства»16. В п. 2 которого установлено, что ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса РФ, и гражданам, являющимися индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие Земельного кодекса РФ (30 октября 2001г.), должны признаваться недействительными в силу статьи 13 ГК РФ либо не подлежащими применению в соответствии со статьей 12 ГК РФ как противоречащие закону.
Необходимо отметить, что датой официального опубликования текста Земельного кодекса РФ Высший арбитражный суд считает дату его опубликования в Российской газете - 30 октября 2001г., игнорируя при этом официальное опубликование кодекса 29 октября 2001 г. в Собрании Законодательства Российской Федерации. При этом в соответствии со ст. 7. Федеральный закон от 14 июня 1994г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Со-брания"17 «Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы,
16 О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства: Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005г. №11// Вестник ВАС РФ. 2005г. №5.
17 О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: Федеральный закон от
14 июня 1994г. с изменениями от 22 октября 1999г.// СЗ РФ. От 20 июня 1994г. №8. Ст. 810.
Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов. И в соответствии с положением ст. 4 названного федерального закона официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Первая же публикация полного текста Земельного кодекса РФ состоялась именно 29 октября 2001 г. в Собрании Законодательства Российской Федерации.
Органами, которые должны предоставлять земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования являются на основании п. 1 ст. 268 ГК РФ уполномоченные государственные и муниципальные органы. В соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков в постоянное пользование осуществляется исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их компетенций, установленных ст.ст. 9, 10 и 11 Земельного кодекса РФ. Одновременно с этими установлениями, требуют уточнения отдельные федеральные законы, устанавливающие пределы компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления. Например, нуждается в корректировке п. 3. ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"18, где предусмотрено, что органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности в постоянное пользование физическим и юридическим лицам.
Отдельного внимания заслуживают положения ст.ст. 9, 10 и 11 Земельного кодекса РФ в которых установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления, реализуя свои полномочия собственников в земельных отношениях, осуществляют правомочия управления и распоряжения земельными участками, находящимися в их собственности. Такое положение противоречит п.1 ст. 209 ГК РФ, которым установлено, что собственники в отношении своего имущества имеют правомочия владения, пользования и распоряжения. Тем не менее, отдельные комментаторы Земельного кодекса РФ находят в правомочиях собственников, указанных в ст. 9, и владение, и пользование: «Правомочие владения - возможность Российской Федерации иметь земельные участки, содержать их в надлежащем состоянии. Правомочие пользования - возможность использования Российской
18 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995г. (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996г., 17 марта 1997г., 4 августа 2000г., 21 марта 2002г., 7 июля, 8 декабря 2003г., 21 июля 2005г.)// СЗ РФ от 28 августа 1995г. №35. Ст. 3506.
Федерацией федеральных земельных участков с целью извлечения их полезных свойств»19. Однако, кроме как в ст. 1 Земельного кодекса РФ, нигде более по тексту мы не встретим слов владение и пользование в смысле правомочий собственника или владельца вещного права. Во всех остальных статьях Земельного кодекса слова владение и пользование встречаются только в названиях соответствующих прав: право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком или право пожизненно наследуемого владения земельным участком. И уж совсем невозможно согласиться с комментаторами Земельного кодекса РФ с тем, что правомочие пользования Российской Федерацией земельными участками реализуется через пользование этими участками федеральными унитарными предприятиями, федеральными учреждения-ми20. Использование земельных участков федеральными казенными предприятиями и государственными федеральными учреждениями возможно только при реализации Российской Федерацией своего правомочия распоряжения земельными участками, вследствие чего указанные юридические лица наделяются участками, в том числе и на праве постоянного (бессрочного) пользования.
В соответствии с п. 2 ст. 264 и п. 1 ст. 269 ГК РФ лицо, имеющее право постоянного (пользования) земельным участком, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законами, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Земельное законодательство в отношении лиц, не являющихся собственниками земельных участков, не содержит детализацию категорий «владение» и «пользование» в терминологии гражданского кодекса. Однако, Земельный кодекс РФ устанавливает ограничение в использовании земельного участка, принадлежащего лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования. Здесь законодатель применяет термин именно «использование», но не «пользование» как в гражданском законодательстве. Вероятно, это сделано для того, чтобы не внести путаницу собственно одного из полномочий владельца земельного участка и само название вещного права.
Так вот, на основании п. 1 ст. 41 Земельного кодекса РФ владелец земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования осуществляет использование такого участка как собственник, за исключением одного изъятия. В частности, владелец земельного участка вправе использовать имеющиеся общераспространенные полезные ископаемые и пресные закрытые водоемы для эксплуатации бытовых колодцев и скважин, как это
19 Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации// Рук. авт. кол. М.В. Бархатов. М.: Юрайт-Издат. 2002. Комментарий ст. 9.
20 Там же.
предусмотрено ст. 19 Закона РФ от 21 февраля 1992г. "О недрах"21. Владелец вправе проводить мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями, использовать имеющиеся закрытые водоемы в соответствии с теми же специальными требованиями. В отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991г. ст. 40 Земельного кодекса РФ оставляет открытым перечень полномочий лица, имеющего право постоянного (бессрочного) пользования земельного участка, в отношении использования такого участка. Такой подход законодателя позволяет владельцу шире реализовывать свое правомочие пользования. Поэтому владелец по правилам ст. 136 ГК РФ приобретает права на плоды, продукцию, доходы, полученные в результате использования земельного участка, находящегося на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Однако, отдельные полномочия пользования лица, имеющего право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предусмотренные, к тому же, гражданским законодательством, это лицо использовать не сможет ввиду прямого запрета в земельном законодательстве.
В частности, п. 1 ст. 41 Земельного кодекса РФ запрещает лицу, имеющему право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, реализовывать использование, предусмотренное подпунктом 2 п. 1 ст. 40 этого кодекса. Владелец такого участка не вправе возводить на нем производственные, культурно-бытовые, жилые и иные здания, сооружения, относимые к объектам недвижимого имущества. В этом случае законодатель даже не оставляет себе «лазейку» оговаривая такой запрет согласием собственника. Это положение Земельного кодекса делает неработающим п. 2 ст. 269 ГК РФ, который разрешает владельцу земельного участка право строительства зданий, сооружений и иного недвижимого имущества. Вероятно, такой запрет был связан с многочисленными злоупотреблениями при застройке земельных участках, предоставленных на праве безвозмездного постоянного пользования. Однако необходимость строительства на землях, находящихся в праве постоянного (бессрочного) пользования, все равно возникнет. Законодатель, рано или поздно, будет вынужден изменить запрещающую норму на более гибкую, оговорив разрешение на строительство рядом условий.
21 О недрах: Закон РФ от 21 февраля 1992г. (с изменениями от 26 июня, 25 декабря 1992г., 1 июля 1994г., 3 марта 1995г.,
10 февраля 1999г., 2 января 2000г., 14 мая, 8 августа 2001г.,
29 мая 2002г., 6 июня 2003г., 29 июня, 22 августа 2004г.)// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 16 апреля 1992г. №16. Ст. 834.
Очень важным полномочием лица, имеющего право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, является право владения. Это право не оговорено земельным законодательством, зато предусмотрено гражданским - п. 2 ст. 264 и п. 1 ст. 269 ГК РФ. Исследуя полномочие владения, следует говорить не только о возможности фактического обладания вещью с возможностью для владельца непосредственно воздействовать на земельный участок, но и о способах защиты своего владения. Право владения по смыслу ст. 305 ГК РФ предоставляет лицу, имеющему право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, владельческую защиту. Правда, ст. 305 ГК РФ не указывает непосредственно право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, но предоставляет возможность владельцу, не являющемуся собственником, но владеющему имуществом на основании закона, защищать свои права предъявлением виндикационного и негаторного исков.
Относительно права распоряжения земельным участком, находящимся в постоянном (бессрочном) пользовании, законодатель поступил совсем просто. Какое либо распоряжение таким земельным участком в соответствии с п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ запрещено. Возможность, предоставленная владельцу земельного участка ст. 270 ГК РФ, по передаче этого участка в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника утратила силу с принятием Земельного кодекса РФ. Таким образом, у лица, имеющего право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, в соответствии с гражданским законодательством имеются все три полномочия по владению, пользованию и распоряжению, а по смыслу Земельного кодекса РФ только владение и пользование.
Прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком предусмотрено ст. 45 Земельного кодекса РФ по добровольным и принудительным основаниям. В добровольном порядке права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком прекращается при отказе землевладельца от принадлежащих ему прав на участок, по правилам ст. 53 Земельного кодекса РФ. Принудительно право может быть прекращено в случаях:
- использования земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель;
- использования земельного участка способами, которые приводят к значительному ухудшению экологической обстановки или существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель;
- неустранения совершенных умышленно земельных правонарушений;
- неиспользования земельного участка в случаях, предусмотренных гражданским законодательством для жилищного или иного строительства или сельскохозяйственного
производства в указанных целях в течение 3 лет, если не установлен более длительный срок;
- изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд по правилам ст. 55 Земельного кодекса РФ и ст.ст. 283, 279-282 ГК РФ;
- реквизицией земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 51 Земельного кодекса РФ.
При этом прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в случаях его неиспользования более трех лет по правилам, предусмотренным гражданским законодательством невозможно, так как в ст. 285 ГК РФ предусмотрено изъятие земельного участка исключительно у собственника. Прекращение прав на земельный участок, принадлежащий лицам, не являющимся собственниками в случае ненадлежащего использования участка не установлен гражданским законодательством. Более того, ст. 287 ГК РФ в таких случаях отсылает именно к земельному законодательству. Таким образом, налицо пробел в законодательстве, когда Земельный кодекс при принудительном изъятии участка у недобросовестного несобственника отсылает к Гражданскому кодексу, а Гражданский кодекс в свою очередь к Земельному кодексу.
Таким образом, исследуя право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком с точки зрения гражданского и земельного законодательства можно сделать несколько выводов.
С принятием Земельного кодекса РФ существенное изменение претерпел правовой режим исследуемого права. В результате не применимыми оказались п. 2, 3 ст. 268, п. 2 ст. 269, ст. 270, ГК РФ, положения иных федеральных законов и других подзаконных актов, связанных с наделением отдельных категорий лиц правом безвозмездного постоянного пользования земельными участками. Требуется огромная работа со стороны законодателя по приведению всех этих нормативных правовых актов в соответствие с Земельным кодексом РФ.
Институт права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является комплексным институтом, вобравшим в себя нормы и гражданского и земельного законодательства. Сложность обуславливается тем, что нормы гражданского и земельного права строятся на разных правовых принципах. Если гражданское законодательство основывается в данном случае на принципах равенства участников, неприкосновенности собственности, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав. То земельное законодательство исходит из приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве объекта недвижимости, сочетания интересов общества, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на владение, пользование и
распоряжение принадлежащим ему земельными участками.
При применении таких различных принципов при формировании правового режима права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком неизбежны конфликты различных отраслей права, которые сегодня решены в пользу земельного законодательства.
Сравнивая нормы гражданского и земельного законодательств, тем не менее, можно сформировать общие принципы, регулирующие институт права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.
1) Неприкосновенности земельного участка, находящегося у лица на праве постоянного (бессрочного) пользования. Принудительное прекращение прав на такой земельный участок возможно только по решению суда по основаниям, предусмотренным законом. Собственник по своему усмотрению не вправе изъять земельный участок у его владельца. С другой стороны, владелец вправе защищать свой земельный участок, предъявляя вещно-правовые иски (виндикационный и негаторный), предъявляя при этом их даже к собственнику.
2) Безвозмездный характер права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Это обстоятельство обусловило очень ограниченный круг субъектов такого права, в который входят только публичные образования (органы государственной власти и органы местного самоуправления) и две организационно правовые формы юридических лиц: федеральные казенные предприятия и учреждения государственные и муниципальные. Более того, в связи с этим юридические лица полностью лишены какого-либо права распоряжения имеющимся правом даже при согласии собственника земельного участка. Такие юридические лица лишены даже возможности возводить на земельных участках производственные, жилые, культурно-бытовые здания, сооружения и прочие объекты недвижимости.
3) Неограниченность срока действия права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком вытекающая из самого названия этого права.
4) Использование земельных участков, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования, ограничено необходимостью охраны земли как основы жизни и деятельности народов. В данном случае такую необходимость охраны земли следует понимать весьма широко.
Во-первых, использование земельных участков должно осуществляться исключительно с их целевым назначением.
Во-вторых, при использовании участков должны соблюдаться экологические, санитарногигиенические и иные специальные требования законодательства РФ.
В-третьих, при использовании земельного участка не должны применяться способы, существенно ухудшающие земельные участки.
В-четвертых, немедленное устранение земельных правонарушений, как то загрязнение, отравление, порча почвенного слоя и др.
В-пятых, недопустимость неиспользования земельного участка по его прямому назначению. Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
