CC BY
175
УДК 332.14: 352
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В МУНИЦИПАЛИТЕТАХ РОССИЙСКОГО СЕВЕРА
В.В. Дидык, Н.А. Серова, Л.О. Залкинд
Институт экономических проблем им. Г.П. Лузина КНЦ РАН
Аннотация
Представлены результаты анализа институциональных предпосылок, проблем, тенденций и практики стратегического планирования и управления в муниципальных образованиях российского Севера и Арктики. Определены основные факторы, как способствующие, так и препятствующие применению технологий стратегического управления в северных городах и муниципальных районах.
Ключевые слова:
местное самоуправление, стратегическое управление, документы стратегического планирования, социально-экономическое развитие городов Севера России.
В теории и практике управления территориальными социально-экономическими системами всё большее признание и распространение получает применение стратегического подхода, предполагающего разработку и реализацию стратегий (стратегических планов) развития территориальных образований на средне- и долгосрочную перспективу.
Стратегическое управление, аккумулирующее наиболее передовые методы управления, для российских муниципалитетов, прежде всего городских, рассматривается как инновационный тип управления, освоение которого начинается со стратегического планирования. Применение системы стратегического управления в городах российского Севера имеет особую актуальность как важное средство преодоления негативных тенденций депопуляции, проблем моногородов, обеспечения не только присутствия, но и достижения устойчивого развития на обширном пространстве Севера и Арктики России [1, с. 45-47].
Стратегическое управление на муниципальном уровне имеет свою специфику. Субъектом управления здесь выступают органы местного самоуправления (МСУ), которые не входят в систему государственной власти, а сам институт МСУ имеет двойственную природу как форма публичной власти и институт гражданского общества, обеспечивающий самоуправление местных сообществ.
В России за последнее десятилетие практика разработки документов стратегического планирования на муниципальном уровне хотя и не стала общераспространенной, однако получила довольно широкий охват: по некоторым оценкам около трети российских городов использует тот или иной вид документа стратегического планирования. Также стали появляться стратегические планы развития и муниципальных районов.
Рост числа муниципалитетов, применяющих стратегическое планирование в практике управления, в определенной степени обусловлен требованиями, предъявляемыми к органам государственного управления. С 2007 г. действуют «Требования к стратегии социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации»* и ряд других документов. В итоге, к настоящему времени практически все субъекты РФ имеют стратегии социально-экономического развития своих регионов.
Наряду с факторами, побуждающими города и муниципальные районы заниматься стратегическим планированием, существует множество проблем, препятствующих применению передовых управленческих технологий на муниципальном уровне. Прежде всего они связаны с трудностями становления системы местного самоуправления (МСУ) в России -институциональными, экономическими, кадровыми. Несмотря на конституционные принципы самостоятельности МСУ, политика централизации власти в стране определила фактическую «встроенность» местных властей во властную вертикаль как экономически, так и политически [2,
* Утверждены приказом Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. № 14.
с. 11]. Несбалансированность полномочий органов МСУ и располагаемых ресурсов, прежде всего финансовых, порождает высокую их зависимость от государственных органов власти. Жесткие бюджетные ограничения обусловливают тенденцию к направлению всех имеющихся ресурсов муниципалитетов на решения неотложных текущих задач, что, как правило, означает игнорирование вопросов развития.
Указанные и другие общие для российских муниципалитетов неблагоприятные предпосылки использования стратегического планирования и управления на Севере России усугубляются рядом факторов, которые осложняют формирование и реализацию местной социально-экономической политики. Это тяжелые природно-климатические условия, отдаленность от экономических центров, неразвитость транспортной и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, что повышает стоимость жизни, текущие и капитальные затраты местных бюджетов, ограничивает возможности развития предпринимательства, обусловливает обострение демографических проблем [3, с. 21-23].
Однако, как показал анализ, несмотря на все имеющиеся трудности и ограничения, муниципалитеты Севера включились в освоение методов стратегического планирования социально-экономического развития своих территорий уже в начале 2000-х гг. Исследование практики стратегического планирования и управления в северных муниципалитетах основывалось на эмпирических данных - документах стратегического планирования и отчетах об итогах социально-экономического развития муниципалитетов, представленных на официальных Интернет-сайтах администраций городов и муниципальных районов. Выборку исследуемых муниципальных образований составили преимущественно малые города с численностью от 20 до 100 тыс. чел., расположенные на территориях, относящихся к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Из общего числа обследованных городов (51) утвержденные документы стратегического планирования имеют 20, т.е. северные муниципалитеты по распространенности применения стратегического планирования не уступают среднероссийскому уровню.
Большинство городов, имеющих документы стратегического планирования, приняли их в последние годы (2009-2012 гг.). Соответственно, для таких муниципалитетов существовала возможность анализа и оценки только содержания самих стратегий (стратегических планов)*. А по тем городам, где со времени принятия стратегий прошло несколько лет, была возможность оценить также некоторые результаты их реализации [4; 5, с. 146-151].
Одним из первых северных городов, начавших применять методы стратегического планирования, является г. Костомукша (Республика Карелия). В 2002 г. здесь был разработан и утвержден «Стратегический план социально-экономического развития города Костомукша до 2015 года», в подготовке которого, наряду с представителями власти, бизнеса, местного сообщества, участвовали ученые из Карельского научного центра РАН.
В 2006 г. в Стратегический план г. Костомукши были внесены корректировки и принята его новая дополненная версия на период до 2020 г., поскольку целый ряд задач первого этапа его реализации был решен [6]. Одно из направлений, по которому органы местного самоуправления города действуют достаточно успешно, - это «приграничное и трансграничное сотрудничество». Использование приграничного положения как конкурентного преимущества позволило включиться в соответствующие программы Европейского Союза и получить дополнительное финансирование на реализацию проектов, способствующих развитию городского округа. Так, объем финансирования проектов, поддержанных в 2010 г., превысил 1 млн евро [7, с. 84-85].
Однако, наряду с определенными достижениями и успехами, не все направления стратегического плана развития г. Костомукши реализуются последовательно и эффективно. В целом, судя по имеющейся информации, представленной на официальном сайте администрации города, нет достаточных оснований характеризовать принятый стратегический план как основу полноценного стратегического управления. Во-первых, в регулярно публикуемых отчетах о
* Оценивались такие необходимые элементы документа стратегического планирование, как стратегический анализ, система целей развития и целевых показателей, обоснование приоритетных направлений достижения поставленных целей, механизмы реализации, мониторинга и контроля стратегии.
социально-экономическом развитии города нет увязки достигнутых результатов деятельности с параметрами и задачами, предусмотренными в стратегическом плане, т.е. составление данных отчетов не выполняет функцию мониторинга реализации стратегии, как было предусмотрено в стратегическом плане. Во-вторых, несмотря на то, что основным механизмом реализации стратегии признано осуществление муниципальных целевых программ, масштаб использования этого механизма явно недостаточен. Так, хотя количество таких программ довольно большое (в 2010 г. действовало 16 целевых программ), однако общая сумма годового финансирования этих программ (28.1 млн руб.) составляет менее 3.5% расходов местного бюджета. Кроме того, далеко не все стратегические направления «охвачены» целевыми программами.
Другим примером стратегического планирования в начале 2000-х гг. является город Апатиты Мурманской области. Здесь в 2002 г. была принята «Стратегия социальноэкономического развития города Апатиты». Ее разработке способствовал грант, полученный для этих целей по конкурсной заявке администрации в рамках программы «Малые города России» Института «Открытое общество» (Фонд Сороса), предусматривавший оплату услуг научноконсультационных фирм, привлекаемых для помощи в разработке стратегии.
Содержание и организация процесса разработки стратегии г. Апатиты в основном соответствует признанным канонам методических требований к стратегическому планированию развития города. Вместе с тем, к недостаткам следует отнести то, что предусмотренная в тексте стратегии разработка системы целевых показателей не была реализована. Не выполнялся также гласный мониторинг реализации целей и задач, не осуществлялась их актуализация. Главным же объективным фактором, препятствующим реализации намеченных целей и задач стратегии, явилась типичная не только для городов Севера проблема недостатка собственных источников финансирования муниципальных проектов, высокая дотационность бюджета.
После первых примеров применения стратегического планирования в северных городах, которые приходятся на начало 2000-х гг., т.е. еще до вступления в действие Федерального закона № 131, начавшего процесс глубокого реформирования системы местного самоуправления, последовал перерыв в несколько лет, когда стратегии муниципалитетов не разрабатывались. Отсутствие стратегических документов в период 2005-2006 гг. объясняется, очевидно, влиянием переходного периода муниципальной реформы.
К числу городов, принявших стратегические документы уже в новых условиях действия ФЗ № 131, относится г. Магадан, где Стратегический план был принят в 2007 г. Анализ его содержания показал, что в нем присутствуют все основные элементы документа стратегического планирования. Оценивая организацию реализации этого плана, можно отметить ряд позитивных моментов. Во-первых, все осуществляемые целевые программы и мероприятия тесно увязаны с намеченными в стратегии направлениями деятельности. Во-вторых, регулярно ведется мониторинг реализации целевых показателей стратегического плана, а соответствующая информация представляется на официальном Интернет-сайте города. В информации о результатах мониторинга дается объективная характеристика не только успехов, но и нерешенных проблем (демографическая ситуация, жилищные условия), что способствует концентрации усилий на их преодоление.
Анализ стратегических документов (по другим муниципалитетам), принятых в 2009-2012 гг., позволил выделить несколько групп. Одну из них представляют стратегические документы муниципальных образований Республики Коми (г. Воркута, г. Инта, г. Усинск, муниципальный район «Печора», Княжпогостский, Сыктывдинский, Удорский районы), имеющих одинаковое название («Концепция социально-экономического развития муниципального образования «...» на период до 2020 года») и разработанных примерно в одно время. Такое однообразие обусловлено тем, что разработка указанных стратегических документов была организована в соответствии с распоряжением Правительства Республики Коми, которое впоследствии контролировалось руководством региона. Очевидно, что усилия Правительства Республики Коми вызваны желанием ускорить внедрение методов стратегического управления в практику работы местных властей. Вместе с тем, форсирование этого процесса вряд ли оправданно, поскольку не создает условий для вовлечения местного сообщества, что является важнейшим условием результативности стратегического управления.
Во вторую, наибольшую группу входят семь городов Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО). Содержание стратегических документов этих городов сильно различается. Так, стратегию развития г. Лангепас вряд ли можно рассматривать в качестве полноценного стратегического документа. В данной стратегии нет увязки установленной системы целей с системой мероприятий по их достижению, не определен механизм реализации и мониторинга стратегии.
Указанных недостатков нет в стратегических документах других городов. Особый интерес представил анализ Стратегического плана развития муниципального образования г. Нягань на период до 2020 года, утвержденный городской Думой в октябре 2010 г. Помимо высокого уровня организации подготовки и широкого общественного обсуждения проекта стратегического плана можно выделить следующие особенности данного документа: четкое, но не вполне
традиционное структурирование и толкование некоторых понятий стратегического плана и отличающийся от существующих методических рекомендаций Минрегионразвития РФ подход по формированию сценариев (в отличие от рекомендаций не обосновывается выбор целевого сценария, все четыре предложенные сценария рассматриваются как равновозможные).
На основе выполненного анализа практики стратегического планирования в муниципалитетах Севера, можно отметить следующие тенденции и проблемы его применения.
Первые единичные примеры стратегического планирования в городах российского Севера приходятся на начало 2000-х гг., и к 2010 г. масштаб распространения этого прогрессивного метода управления достиг около трети от общего числа городов, что соответствует ситуации в среднем по стране. В то же время, территориальное распределение данных городов далеко не равномерное. Факторами, способствующими распространению стратегического планирования, являются либо относительно благополучная экономическая ситуация в регионе (как случай ХМАО), либо активная позиция региональных органов власти (как в Республике Коми, где, однако, неоправданно применен административный нажим).
Применение методов стратегического планирования получает распространение преимущественно среди городских округов. У других типов муниципальных образований -муниципальных районов и поселений в их составе, из-за разделения (а в ряде случаев совмещения) предметов ведения и полномочий в рамках одной и той же территории, возникают противоречия, которые препятствуют не только стратегическому планированию и управлению развитием, но и решению текущих вопросов функционирования. Наличие у некоторых муниципальных районов стратегических планов обусловлено, как правило, требованиями со стороны региональных органов власти, поскольку они по существу продолжают функционировать как административно-территориальные единицы субъекта РФ, а их органы во многом приобрели положение территориальных органов региональной власти.
Широкое распространение получила практика привлечения для разработки стратегических планов сторонних научно-консультационных организаций. Это может дать позитивный результат только при условии, если в процесс разработки и реализации стратегического плана будут активно вовлечено местное сообщество. В действительности указанное условие выполняется далеко не всегда, что может дискредитировать идею стратегического планирования.
В целом, в городах российского Севера существует потенциал и положительные примеры весьма успешного применения современных методов стратегического планирования в практике управления социально-экономическим развитием своих поселений. Вместе с тем для эффективного применения методов стратегического управления в большинстве городов Севера пока отсутствуют необходимые предпосылки. Это обусловлено как недостатками внешних институциональных условий (главным образом нормативно правового регулирования и политики государственных органов власти, не обеспечивающих реальной экономической самостоятельности органов местного самоуправления), так и неготовностью нередко самих органов местного самоуправления применять методы стратегического управления (в силу недостатка соответствующих знаний и опыта). Следовательно, необходимы как специальные меры поддержки со стороны государства, так и активные действия самих органов муниципальной власти городов по внедрению методов стратегического управления в практику их деятельности.
Меры со стороны государства должны включать, во-первых, совершенствование законодательного обеспечения деятельности местного самоуправления и, прежде всего, в направлении расширения доходной базы местных бюджетов, усиления реальных, а не декларативных, гарантий соблюдения принципов самоуправления.
Во-вторых, необходимо осуществление мер прямой поддержки многих муниципальных образований Крайнего Севера и Арктики, прежде всего моногородов, особые условия функционирования и развития которых слабо учитываются как действующим, преимущественно унифицированным, законодательством, так и осуществляемой государственной региональной политикой.
В-третьих, с целью распространения и более эффективного использования технологий стратегического управления развитием муниципальных образований в практике деятельности органов МСУ необходимо усилить государственное научно-методическое и информационное (особенно в части статистической информации) обеспечение этого процесса, расширить формы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих по применению стратегического подхода в управлении.
Результаты данной работы включены в Отчетный доклад Президиума РАН. Научные достижения Российской академии наук в 2011 г.
ЛИТЕРАТУРА
1. Рябова Л.А. Проблемы применения концепции устойчивого развития в РФ: от национального уровня к северному аспекту // Север и рынок: формирование экономического порядка. 2010. №1 (25). С. 44-49.
2. Стародубровская И.В., Глазычев В.Л. Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика // Вопросы местного самоуправления. 2011. № 3 (37). С. 11-20. 3. Селин В.С. Экономический кризис и устойчивое развитие северных территорий // Север и рынок: формирование экономического порядка. 2010. №1 (25). С. 20-25. 4. Дидык В.В. Исследование практики стратегического планирования и управления в муниципальных образованиях Севера России // Региональная экономика: теория и практика. 2012. № 23 (254). С. 31-38. 5. Залкинд Л.О., Серова Н.А. Применение инструментов стратегического управления в малых городах Крайнего Севера РФ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 4. С. 144-153. 6. Замула А. Костомукша: опыт развития территории // Региональный PR-портал. Режим доступа: http: //www.regionpr.ru/page271.html 7. Шаповал В. Костомукша: достижения и планы // Деловая Россия. 2010. февраль-март. С. 84-85.
Сведения об авторах
Дидык Владимир Всеволодович - к.э.н., доцент, зам. директора по научной работе; e-mail: didyk@iep.kolasc.net.ru
Серова Наталья Александровна - к.э.н., научный сотрудник; e-mail: serova@iep.kolasc.net.ru Залкинд Людмила Олеговна - к.э.н., доцент, старший научный сотрудник; e-mail: mila@iep.kolasc.net.ru
