CC BY
33
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
47 (188) - 2012
УДК 332.14: 352
основные тенденции стратегического управления в городах российского севера*
н. а. серова,
кандидат экономических наук,
научный сотрудник отдела регионального
и муниципального управления
на Севере Российской Федерации
E-mail: serova@iep. kolasc. net. ru
Институт экономических проблем им. Г. П. лузина
Кольского научного центра РАН
С развитием местного самоуправления российские города получили возможность самостоятельно определять стратегию своего социально-экономического развития. В настоящее время стратегические документы разработаны практически во всех муниципалитетах страны. На основе стратегических документов городских округов Крайнего Севера РФ и сведений об их реализации автором был проведен анализ практики применения методов стратегического управления социально-экономическим развитием в северных городах.
Ключевые слова: стратегическое управление, стратегическое планирование, стратегия социально-экономического развития, городской округ, Крайний Север, Арктика.
Для широкого применения всего комплекса стратегического управления на муниципальном уровне в России пока отсутствуют объективные условия (экономические, институциональные). Реально доступным методом управления является стратегическое планирование, представляющее собой комплекс процедур, включающий в качестве главного элемента разработку стратегических документов.
* Исследование проведено при поддержке гранта Ми-нобрнауки России в рамках реализации ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России», № 2012-1.2.1-12-000-3002-007, «Формирование стратегических приоритетов развития российской Арктики».
26 -
Автором был проведен анализ практики стратегического планирования развития в 37 городских округах с численностью от 20 до 100 тыс. чел., расположенных на территориях, относящихся к районам Крайнего Севера и Арктики1.
Исследование показало, что за период 20002012 гг. стратегический подход к управлению развитием применялся лишь в 22 северных городах: местными властями разрабатывались и утверждались стратегии, стратегические планы, концепции развития; проводились мониторинг и корректировка стратегий и др. Отметим, что в двух городах (Мончегорск в Мурманской области, Лабытнанги в Ямало-Ненецком АО) процесс разработки стратегий начался только в конце 2012 г. Местными властями предпринимаются попытки использовать стратегический подход к управлению развитием подведомственной им территории, однако утвержденный стратегический документ пока отсутствует. Еще две стратегии развития г. Салехарда и г. Надыма (Ямало-Ненецкий АО) не размещены на официальных сайтах администраций, поэтому провести по ним анализ не представляется возможным. В связи с этим дальнейшее исследование базировалось на
1 Городские округа с численностью, превышающей 100 тыс. чел., решено было не исследовать по причине того, что в эту категорию попадают, как правило, региональные столицы, имеющие специфический статус, не являющийся типичным для большинства городов.
рассмотрении стратегических документов 18 северных городов.
Анализ позволил выделить их в несколько групп. В первую группу вошли стратегические документы четырех северных городских округов (городов Костомукша, Апатиты, Губкинский, Урай), принявших свои стратегии в начале 2000-х гг.
Проведенные ранее исследования [2, с. 144153; 5, с. 47-60] показали, что наиболее эффективно стратегический подход к управлению развитием применялся в г. Костомукше, где с момента принятия стратегического плана в 2002 г. за короткий срок и при активной позиции местных властей было достигнуто большинство поставленных стратегических задач. В 2006 г. в Стратегический план г. Костомукши были внесены корректировки, принята его новая дополненная версия на период до 2020 г., поскольку многие задачи первого этапа были решены. Опыт Костомукши позволяет говорить об эффективном стратегическом управлении социально-экономическим развитием муниципалитета.
Другим городом, начавшим применять методы стратегического управления в начале 2000-х гг., является г. Апатиты (Мурманская область). За десятилетний период местным властям удалось добиться определенных успехов по многим стратегическим направлениям (развиваются малый бизнес, инновационная сфера и др.), однако основным инструментом достижения главной стратегической цели было выбрано его развитие как наукограда. В 2004-2005 гг. местными властями предпринимались две попытки разработки программы развития г. Апатиты как наукограда [1], однако из-за изменившихся законодательных условий город перестал соответствовать установленным критериям для получения этого статуса, что повлекло за собой пробуксовку всей стратегии [2, с. 147]. Более того, местными властями ни разу не проводился мониторинг реализации стратегии и, несмотря на изменившуюся социально-экономическую ситуацию в стране, не вносились корректировки. Это говорит о том, что при разработке и реализации стратегии развития города изначально был нарушен основной принцип стратегического планирования - принцип адаптивности, или способности предвидеть изменения внутренней и внешней среды и возможности вносить коррективы в связи с возникновением непредвиденных изменений.
Еще одним городом, начавшим применять методы стратегического управления в начале 2000-х гг.,
является г. Урай (Ханты-Мансийский АО). За период реализации стратегии город достиг только одного из основных направлений заявленных в документе - развития НГК, остальные стратегические направления и задачи носили имиджевый характер. В целом стратегия 2004 г. не стала документом, серьезно учитываемым в деятельности органов местного самоуправления [2, с. 148]. В 2012 г. была принята новая Стратегия социально-экономического развития города Урая до 2020 года, в которой сформулированы все основные элементы стратегического документа, а основные стратегические направления развития и задачи более реальны, чем в предыдущем документе.
Рассмотрим подробно опыт стратегического планирования в г. Губкинском, (Ямало-Ненецкий АО), где в 2003 г. была принята Стратегия социально-экономического развития города Губкинского во взаимодействии со Стратегией социально-экономического развития Ямало-Ненецкого АО и Энергетической стратегией России на период до 2020 года.
Развитие Губкинского практически полностью взаимосвязано с деятельностью градообразующих предприятий, поэтому основу стратегии развития составили основные направления развития ведущих предприятий города и Стратегия социально-экономического развития Ямало-Ненецкого АО. Очевидно, именно этот факт повлиял на содержание стратегии города, ведь в ней приведен лишь анализ состояния производственной и социальной сферы города, а также даны предложения по направлениям перспективного развития производительных сил и совершенствованию нормативно-правовой и законодательной базы. Тем не менее в дальнейшем рабочей группой, в состав которой вошли представители власти и градообразующих предприятий, были определены 9 основных направлений реализации стратегии, по каждому из которых разработаны индикаторы, выработан план реализации намеченного до 2006 г. и составлен общий свод потребности в финансовых ресурсах [4].
Город Губкинский был основан как поселок нефтяников в 1986 г. (статус города окружного значения получил в 1996 г.), количество населения ежегодно увеличивалось за счет миграционного прироста, поэтому на момент разработки стратегии перед городскими властями остро стояла проблема нехватки жилья, почти треть населения (около 6 тыс. чел.) проживала в общежитиях, вагонах, ветхом и аварийном жилом фонде. В связи с этим важней-
шим направлением реализации стратегии стало жилищное строительство. Другими стратегическими направлениями стали, в частности, развитие социальной и инновационной сфер, развитие потребительского рынка.
За десятилетний период реализации стратегии в городе произошли значительные изменения, в первую очередь в жилищном строительстве - по объему вводимого жилья в расчете на одного жителя город занимает лидирующую позицию среди муниципальных образований ЯНАО. По другим стратегическим направлениям Губкинский также достиг успехов: значительно развилась сеть предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; развиваются местные производства пищевой продукции; по уровню развития малого бизнеса город занимает лидирующее положение в ЯНАО. За период 2002-2010 гг. численность населения выросла на 17 %. По большинству ключевых социально-экономических показателей развитие города характеризуется положительной динамикой: снижается уровень безработицы, растут денежные доходы населения, отмечается рост промышленного производства, инвестиций в основной капитал и др.
Масштабные перемены с момента принятия стратегии как в городской экономике, так и в стране в целом вызвали необходимость разработки нового стратегического документа. В 2009 г. был разработан Комплексный инновационный план модернизации моногорода Губкинского на 2010-2016 годы, в котором были определены стратегические цели и задачи, приоритетные направления развития города, система мероприятий и ожидаемые результаты. Положения инвестиционного плана легли в основу новой Стратегии социально-экономического развития города Губкинского до 2020 года, работа над которой началась в 2012 г. В новом документе конкретизированы аспекты, касающиеся непосредственно местных особенностей и факторов.
Подводя итоги по первой группе городов, можно отметить следующее. Как отмечалось выше, наиболее успешно стратегический подход к управлению развитием применяется в г. Костомукша, где местные власти не ограничились разработкой стратегии, а проводят мониторинг ее реализации, вносят корректировки, информируют общественность о ходе реализации стратегического плана. В двух нефтегазовых городах (Урай и Губкинский) в 2012 г. были разработаны новые стратегические
документы, учитывающие современные социально-экономические реалии, что говорит о попытках местных властей и далее применять стратегический подход к управлению подведомственной им территории. Апатиты - единственный город, где за десятилетний период не проводились мониторинг и корректировка стратегии развития. Тем не менее, на основе существующего стратегического документа в городе сложилась действующая система планирования: начиная с 2003 г. разрабатываются трехлетние программы социально-экономического развития г. Апатиты; разработан и утвержден порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ г. Апатиты.
После первых примеров применения стратегического планирования в северных городах последовал перерыв в несколько лет, когда стратегии муниципалитетов не разрабатывались. Отсутствие стратегических документов в период 2005-2006 гг. объясняется, очевидно, влиянием переходного периода и адаптации к новым законодательным требованиям муниципальной реформы.
Во вторую группу вошли пять северных городов (Магадан, Охинский, Лангепас, Радужный, Салехард), принявших свои стратегические документы в период 2007-2009 гг.
Наиболее успешным, на взгляд авторов, является опыт г. Магадана, принявшего в 2007 г. Стратегический план города Магадана на период до 2020 года. Несмотря на кризисные проявления в социально-экономической сфере страны за пятилетний период реализации стратегического плана удалось добиться роста качества и уровня жизни населения города [5, с. 51-52]. В целом, характеризуя опыт стратегического планирования в Магадане, можно оценить его положительно как в части содержания самого стратегического плана, так и организации его реализации.
В третью группу вошли северные города, где стратегические документы были разработаны в период с конца 2010 по 2012 г. На этом этапе в северных городских округах было разработано и утверждено наибольшее количество стратегических документов.
Отдельно можно выделить стратегические документы городских округов Республики Коми (городов Воркута, Инта, Усинск, Ухта). Все стратегические документы имеют одинаковое название (Концепция социально-экономического развития муниципального образования... на период до 2020
года) и разработаны в 2009-2012 гг. Такое однообразие обусловлено тем, что разработка указанных стратегических документов была организована в соответствии с распоряжением Правительства Республики Коми от 18.06.2010 N° 260-р и с учетом методических рекомендаций Министерства экономического развития Республики Коми.
В Ханты-Мансийском АО также разработаны методические рекомендации по разработке стратегий и программ, однако все стратегические документы исследуемых городов округа (Пыть-Ях, Мегион, Нагань) различны по содержанию. Особый интерес представил Стратегический план развития г. Нягань на период до 2020 года (степень полноты -100 %), утвержденный городской Думой в октябре 2010 г. Можно выделить следующие особенности данного документа: высокий уровень организации подготовки стратегического документа; широкое общественное обсуждение проекта стратегического плана; отличающийся от существующих методических рекомендаций Минрегионразвития России подход к формированию сценариев развития (все четыре предложенные сценария рассматриваются как равновозможные); проведен не только SWOT-анализ конкурентных возможностей внутренней среды, но и STEEPV-анализ внешних факторов развития города.
Другие северные города (Котлас, Муравлен-ко, Кировск), начавшие применять инструменты стратегического управления развитием в период 2010-2012 гг., также отличаются высокой степенью проработки своих стратегических документов. Так, например, степень полноты стратегического документа г. Муравленко составляет 72,3 %. В стратегии разработаны механизмы привлечения инвестиций, в частности: создание специального агентства по работе с инвесторами; назначение специалистов, ответственных за взаимодействие с институтами развития (ВЭБ, Роснано и др.); заключение меморандума между администрацией города и Мурав-ленковским советом предпринимателей; создание Совета по корпоративной социальной ответственности и заключение меморандума по реализации мероприятий в сфере корпоративной социальной ответственности с градообразующим предприятием; создание Фонда развития города Муравленко, куда будут поступать добровольные пожертвования бизнеса и отдельных граждан.
Анализ стратегического планирования за период 2000-2012 гг. в городских округах Край-
него Севера РФ выявил целый ряд проблем как на этапах разработки стратегических документов, так и в части реализации стратегий.
Во-первых, несмотря на соблюдение в большинстве городов принципа открытости на этапе разработки стратегий (информировалась общественность, проводились публичные слушания, в некоторых городах проводились опросы общественного мнения и др.), в дальнейшем, как правило, стратегии носили непубличный характер (например, для настоящего исследования не уда-лость найти полноценный текст стратегических документов городов Салехарда и Надыма, в нормативно-правовых актах существуют лишь упоминания о принятии стратегий развития в указанных городах). Стратегические документы остальных исследуемых городов размещены на официальных сайтах администраций, но в большинстве своем находятся в разделе «экономика» или в разделе нормативно-правовых актов, что существенно затруднило их поиск. Более того, телефонные интервью с представителями местных администраций (в частности со специалистами отделов экономического развития) показали, что многие из них и сами не знают о наличии у города стратегии развития (характерным примером является г. Кировск, принявший свою стратегию менее года назад). Лишь в единичных случаях стратегические документы муниципалитетов размещены на главных страницах официальных сайтов администраций, что в полной мере обеспечивает их публичность.
Во-вторых, во многих городах разработка стратегических документов инициировалась местными властями ради получения дополнительного финансирования из внешних источников (градообразующих предприятий, регионального, федерального бюджетов) или в случае прямого указания региональных властей (например, в муниципалитетах Республики Коми). Как следствие этого, стратегические документы разрабатывались в предельно сжатые сроки, а выбор основных стратегических направлений развития носил чрезмерно оптимистичный характер (например, стратегия развития г. Урай).
В-третьих, ориентация местных властей не на внутренние потребности города, а на внешние во многом обусловила низкое качество разрабатываемых стратегических документов, в первую очередь в части их содержания. Общая методология стратегического планирования городского развития
предполагает определение миссии, стратегических целей и приоритетных направлений развития, проведение SWOT-анализа, формулировку целевых показателей, разработку сценариев развития и системы конкретных мероприятий, реализацию стратегического плана и его мониторинг. Анализ показал, что полный спектр необходимых элементов присутствует в стратегических документах лишь четырех муниципалитетов (городов Костомукша, Котлас, Нягань, Урай), степень полноты остальных документов варьируется от 36,3 % (г. Усинск) до 81,8 % (г. Мегион). При разработке стратегических документов внимание главным образом было уделено формулировке целей и приоритетных направлений, разработке системы мероприятий и механизмов реализации намеченных целей и приоритетов стратегического развития муниципального образования. При этом существенными недостатками в большинстве разработанных стратегических документов явились отсутствие SWOT-анализа, целевых показателей и системы мониторинга, слабость взаимосвязи с федеральными и региональными стратегиями.
Помимо этого, на качество разрабатываемых стратегических документов влияет проблема доступа муниципалитетов к базе данных статистических показателей, без которых невозможно планирование развития территории. Отсутствие необходимой статистической информации понизило качество проводимых предплановых анализов и самих стратегических планов городского развития большинства исследуемых городов.
Многие стратегические документы разрабатывались без привлечения высококвалифицированных специалистов в области стратегического планирования городского развития, что обусловлено в первую очередь недостаточным финансовым обеспечением российских муниципалитетов.
В заключение необходимо отметить, что десятилетний опыт стратегического планирования в российских муниципалитетах позволяет утверж-
дать, что оно становится неотъемлемой частью системы муниципального управления. При разработке стратегических документов планирования местные власти сталкиваются с множеством проблем, решение большинства из которых мало от них зависит: недостаточное финансирование, отсутствие нормативно-правового, информационного и кадрового обеспечения; отсутствие универсальной методики стратегического планирования городского развития. Однако результативность реализации стратегий городского развития в значительной мере определяется и позицией местных властей. Для этого необходимы вовлечение в процесс стратегического планирования местного населения и проведение мониторинга реализации стратегических планов с целью их актуализации.
Список литературы
1. Аналитическая записка «Стратегическое планирование в городе Апатиты в 2000-2010 гг.» // Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: ресурсы для развития», 17-18.10.2011.
2. Залкинд Л. О., Серова Н.А. Применение инструментов стратегического управления в малых городах Крайнего Севера РФ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. N° 4. С.144-153.
3. Муниципалитеты Коми должны утвердить концепции социально-экономического развития до 1 января 2011 г. // Сообщение Информационного агентства Коминформ, 12.11.2010. URL: http://www. komiinform. ru/news/72387.
4. Отчет главы города Губкинского за 2004 г. Официальный сайт администрации г. Губкинско-го. URL: http://www. gubadm. ru/gubadm/mayor/ otchet/2004.php.
5. Северные территории в общероссийском, региональном, муниципальном пространстве: монография / под науч. ред. д. э. н. Т. П. Скуфьиной. Апатиты: Изд-во КНЦ РАН, 2012. С. 36-60.
