CC BY
167
да трэж
И. В. Ирхин*
ОСНОВНЫЕ СЦЕНАРИИ ФОРМИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ АВТОНОМИЙ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Аннотация. В рамках анализа практик институционализации конституционно-правовых статусов территориальных автономий Боливии, Великобритании, Дании, Индии, Индонезии, Канады, КНР, Молдовы, Узбекистана, Финляндии по критериям оснований и способов их формирования указывается на наличие двух основных сценариев. Согласно первому территориальные автономии образуются на основе международных и национальных правовых актов. Второй сценарий предполагает формирование автономий на основе только национальных правовых актов.
В структуре первого сценария обособлены территориальные автономии, сформированные по итогам переговоров между сторонами конфликта (конфронтационная модель) и в директивном порядке (директивная модель). В структуре второго сценария выделены территориальные автономии, учрежденные по итогам переговоров на основе достижения компромисса мирным путем или вследствие конфронтации (консенсусная и конфронтационная модели), а также автономии, сформированные в одностороннем порядке (директивная модель). Концептуальными требованиями успешной институционализации территориальной автономии обозначены следующие: наличие укоренившихся в обществе и государстве традиций демократии и верховенства права; установление реального режима внутреннего самоуправления; ограниченность материально-финансовых ресурсов и продуцируемая в связи с этим зависимость от государства; отсутствие споров о суверенитете; четкость формально-юридической конструкции конституционно-правового статуса; незначительная численность населения и территории автономии. При этом структура и содержание данных требований являются весьма подвижными, а потому могут комбинироваться в различном соотношении с неодинаковым удельным весом. Характерными примерами наиболее стабильных территориальных автономий (с точки зрения территориальной целостности и единства государства), в которых указанные условия присутствуют в различных объемах, являются автономии Боливии, Аландские острова, Фарерские острова, Гонконг и Макао. К данной категории можно также отнести Каракалпакстан и Нунавут ввиду их тотальной зависимости от поддержки национальных правительств.
В свою очередь, потенциал для развития сепаратистских тенденций сохраняется в Великобритании (Шотландия, Северная Ирландия), Индии, Индонезии, КНР (Тибет), Молдове, на Филиппинах.
Ключевые слова: конституция, генезис, территориальная автономия, конституционно-правовой статус, сепаратизм, автономизация, государственное единство и территориальная целостность, территория, население, идентичность.
РО!: 10.17803/1729-5920.2019.147.2.132-150
© Ирхин И. В., 2019
* Ирхин Игорь Валерьевич, кандидат юридических наук, докторант кафедры государственного (конституционного) права Южного федерального университета, доцент кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного университета 350040, Россия, г. Краснодар, ул. Ставропольская, д. 149 [email protected]
Основные сценарии формирования территориальных автономий в современном мире (конституционно-правовой аспект)
1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ОСНОВАНИЙ И СПОСОБОВ ФОРМИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ АВТОНОМИЙ
Формирование территориальных автономий (далее — автономий) в различных государствах обусловливается действием множественных факторов, характеризующих имманентные особенности национально-культурного многообразия социальной структуры локальных сообществ, географическую специфику расположения территориальных образований, социально-экономическую дифференциацию условий развития различных территорий.
Вместе с тем представляется возможным сгруппировать основные сценарии учреждения территориальных автономий по критериям основания и способам.
Первую группу автономий образуют территории, которые учреждены на основе международных и национальных правовых актов. В рамках указанной группы необходимо выделять:
1) конституционно-правовые статусы автономий, сформированные по итогам переговоров между сторонами конфликта на основе международных и национальных правовых актов;
2) конституционно-правовые статусы автономий, сформированные на основе международных и национальных правовых актов в директивном порядке.
Во вторую группу предлагается включить автономии, которые образованы на основе национальных правовых актов:
1) конституционно-правовые статусы автономий, сформированные на основе национальных правовых актов по итогам переговоров (консенсусная и конфронтационная модели);
2) конституционно-правовые статусы автономий, сформированные на основе национальных правовых актов в одностороннем порядке (директивная модель). Главенствующим фактором влияния на формирование конституционно-правовых статусов автономий является необходимость урегулировать спорные вопросы между центральным правительством в различных видовых вариациях его институционализации и находящимся в пределах распространения государственного суверенитета населением соответствующих территорий, обусловленные недостаточностью (по мнению жителей территории) учета куль-
турных, лингвистических, религиозных и иных особенностей. Немаловажное значение также имеет отсутствие согласия по вопросу финансовой самостоятельности и объемов распределяемых центральным правительством финансовых средств.
Качественные характеристики спорных вопросов закономерно и существенно различаются. В одной версии достижение компромисса осуществлялось путем выработки взаимоприемлемых решений, в другой — спор перерастает в острое противоборство, в том числе вооруженного характера. При этом конфликтная составляющая, как правило, имеет сквозной характер.
2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ АВТОНОМИЙ, УЧРЕЖДЕННЫХ НА ОСНОВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ И НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
2.1. Конституционно-правовой статус территориальных автономий, учрежденных на основе международных и национальных правовых актов по итогам переговоров между сторонами конфликта
Данная модель может быть рассмотрена на примере Ачеха.
Процесс формирования конституционно-правового статуса указанной автономии сопровождался вооруженными конфликтами между повстанческими движениями и центральным правительством.
После объявления независимости Индонезии (17 августа 1945 г.) Ачех стал провинцией. В соответствии с законом № 24 1956 г. Ачеху был присвоен статус специальной территории. В 1965 г. состоялась инаугурация Ачеха как провинции со статусом специальной территории.
А. А. Киселев отмечает: «Тот факт, что Ачех стал индонезийской провинцией, был крайне негативно принят коренными жителями. В 1953 году набирает обороты общественное движение "Движение за свободный Ачех". Идеологической основой указанной структуры стала борьба за чистоту ислама, но в большей мере экономические причины вызвали появление этого движения, в частности неравномерное перераспределение доходов в пользу острова Явы. Сам же регион богат природными ресурсами и приносит фактически один из основных доходов Индонезии. В 1974 году автономия была отменена, что привело к неудачной
LEX IPS»
попытке провозглашения независимости Ачеха в 1976 году»1.
В 1976—1998 гг. преимущество было на стороне индонезийского правительства, но в 1999—2004 гг. власть перешла в руки повстанцев2.
В 2005 г. в Хельсинки при посредничестве Президента Финляндии был подписан Меморандум о взаимопонимании между властями Индонезии и сторонниками «Движения за свободный Ачех». Планировалось прекратить длительный вооруженный конфликт с сепаратистами, стремившимися к реставрации султаната Ачех3.
В меморандум включены следующие положения: полное прекращение военного конфликта между противоборствующими сторонами и его решение с помощью мирного урегулирования, а также отказ сепаратистов от требований независимости региона; Ачех получает статус особой провинции; провинция Ачех может иметь свой флаг, эмблему и гимн; разрешается создание политической партии, которая будет представлять интересы региона; провинция имеет право оставлять в своем бюджете до 70 % от суммы доходов, получаемых от продажи природных ресурсов региона; Ачех обладает правом получения иностранных займов и ведения свободной внешней и внутренней торговли4.
В разъяснении к Закону «Об Ачехе»5 отмечается, что меморандум ознаменовал новый этап в истории развития провинции и населения ее сообщества, устремленный к мирному, справедливому, процветающему, благополучному и достойному состоянию.
По мнению некоторых зарубежных исследователей, подписание меморандума явилось попыткой правительства Индонезии рассеять сепаратистские устремления и определить политический статус Ачеха наряду с другой авто-
номией — Папуа, инкорпорированной в состав Индонезии в ходе колонизации6.
Хельсинский акт является отражением достигнутых договоренностей между центральными властями и провинцией Ачех. Принятым в развитие его положений Законом «Об Ачехе» закреплен перечень институтов, характеризующих конституционно-правовую природу автономии. Однако на фоне нормативно закрепленного режима центральное правительство сохранило основные рычаги управления провинцией. В связи с этим отмечается, что «децентрализация в Индонезии в большей мере является административной, политической, нежели фискальной»7. Данные факторы способствуют обострению отношений между Ачехом и национальным правительством.
Анализ данной модели, характеризующейся привлечением к участию в разрешении внутригосударственных споров третьих стран, свидетельствует о высоких рисках дезорганизации переговорных процессов. В указанных условиях достаточно сложно спрогнозировать траектории и результативность действий по урегулированию конфликта, поскольку внешнее участие всегда содержит неустранимые риски деформации конструктивных позиций в силу возможности оказания иностранными государствами (а также их союзниками) на стороны прямого либо опосредованного влияния. Объемы, степень и формы внешнего вмешательства также довольно сложно контролировать ввиду их ла-тентности, вариабельности, неустранимости рисков превалирования собственных интересов.
2.2. Конституционно-правовые статусы территориальных автономий, сформированных в директивном порядке
В рамках анализа указанной группы целесообразно обратить внимание на Аландские острова в Финляндии, Гонконг и Макао в КНР.
Киселев А. А. Политическая география : учеб. пособие. Волгоград : Изд-во Волгоградского гос. ун-та,
2013. С. 63.
См.: Киселев А. А. Указ. соч. С. 63.
Лабецкая К. Сепаратисты договорились с правительством // Время новостей. 16 августа 2005. № 148. URL: www.vremya.ru/2005/148/5/1321333.html (дата обращения: 27.09.2018). Козин В. Аческий прецедент // Международная жизнь. 2006. № 6. С. 103.
Law No. 11 of 2006 regarding Governing of Aceh // URL: www.ifrc.org/docs/idrl/968EN.pdf (дата обращения: 06.07.2017).
Political Participation of Minorities: A Commentary on International Standards and Practice / Ed. by M. Weller. Oxford, 2010. P. 337.
Green K. Decentralization and good governance: The case of Indonesia. 2005. Pp. 4, 9. URL: www.ssrn.com/ abstract=1493345 (дата обращения: 10.10.2017).
2
3
4
5
6
7
Основные сценарии формирования территориальных автономий в современном мире (конституционно-правовой аспект)
Аландские острова являются первой территориальной автономией в актуальной интерпретации значения данного термина (исключая исторический опыт Мемеля (Клайпеды)). Предоставление статуса автономии Аландам в некоторой мере оказалось предопределено фактом их инкорпорации в состав Российской империи после русско-шведской войны 1809 г.8
Первая попытка приобретения конституционно-правового статуса автономии была предпринята 6 мая 1920 г., когда для жителей, которые выступали за воссоединение со своей исторической родиной — Швецией, был введен правовой режим широкой автономии9.
Однако данная мера оказалась недостаточной для удовлетворения заявленных местным населением требований, основная суть которых сводилась к переходу под суверенитет Швеции. По этому поводу комитет докладчиков, назначенных Лигой Наций, сформулировал следующий вывод: «Отделение меньшинства от государства, частью которого оно является, и его включение в другое государство может рассматриваться только в качестве совершенно исключительного решения, последнего средства, когда государству не хватает воли или сил для принятия и применения справедливых и эффективных гарантий»10.
В июне 1920 г. Лигой Наций был признан суверенитет Финляндии над Аландскими островами. При этом согласно рекомендации указанной международной организации Финляндия была обязана предоставить гарантии в отношении языка обучения в школах, ограничения продажи земли лицам, не имеющим постоянного места жительства на островах, процедур назначения губернатора, финансо-
вых вопросов, а также предусматривалось осуществление наблюдательной функции Советом Лиги Наций.
Соглашение об автономии между Финляндией и Швецией было утверждено Советом Лиги Наций и включено в правовую систему Финляндии в 1922 г. согласно Акту о гарантиях Аландских островов11.
В настоящее время конституционно-правовой статус Аландских островов признан на конституционном уровне. Параграф 120 Конституции Финляндии12 устанавливает, что провинция Аландские острова имеет автономию в соответствии с тем, что предусмотрено Законом «Об автономии Аландских островов»13.
Аландские острова рассматриваются в качестве наиболее успешного опыта институциона-лизации автономии14.
Формирование конституционно-правовых статусов автономных районов Гонконг (Сянган) и Макао (Аомынь) в КНР состоялось на основании межгосударственных соглашений, соответствующих декретов председателя КНР и решений Всекитайского собрания народных представителей по Гонконгу и Макао.
19 декабря 1984 г. китайское и британское правительства подписали Совместное заявление по Гонконгу, согласно которому правительство КНР продолжит осуществление суверенитета над Гонконгом с 1 июля 1997 г., реализуя, таким образом, стремление китайцев к воссоединению. В 1990 г. был принят Основной закон особого административного региона Гонконг Китайской Народной Республики15.
В течение 50 лет социалистическая система и политика не должны практиковаться в Гонконге, а предшествующая капиталистическая система и образ жизни должны оставаться не-
Лукашева Н. В. Правовой статус Аландских островов // Российский юридический журнал. 1997. № 1. С. 148.
Лукашева Н. В. Указ. соч. С. 148.
Постановление ЕСПЧ от 16.06.2015 «Дело "Чирагов и другие (Chiragov and Others) против Армении"» (жалоба № 13216/05) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2015. № 12. С. 19-109.
Suksi M. Sub-State Governance through Territorial Autonomy: A Comparative Study in Constitutional Law of Powers, Procedures and Institutions. Berlin, Heidelberg, 2011. P. 40.
Конституция Финляндии 1999 г. // URL: www.oikeusministerio.fi/en/constitution-of-finland (дата обращения: 27.09.2018).
Act on the Autonomy of Aland (1991/1144) // URL: www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1991/en19911144.pdf (дата обращения: 06.07.2017).
Lapidoth R. Elements of Stable Regional Autonomy Arrangements. Munchen, 2001. P. 70.
The Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China, 1990 // URL:
www.basiclaw.gov.hk/en/basiclawtext/index.html (дата обращения: 25.09.2018).
8
9
10
11
12
13
14
15
LEX IPS»
изменными (ст. 5 Основного закона особого административного района Гонконг).
К. А. Кокарев отмечает, что «образование Сян-ганского (Гонконгского) особого административного района КНР представляло собой длительный процесс, насыщенный сложными переговорами, важными решениями и мерами в интересах обеспечения плавного перехода бывшей британской колонии под суверенитет КНР»16.
Английской стороне пришлось считаться с тем, что «КНР заявила о решимости объявить свой собственный план воссоединения, если двустороннее соглашение по Гонконгу не будет достигнуто. Толчок успешному развитию переговоров дало послание М. Тэтчер Чжао Цзыяну, в котором говорилось о готовности Великобритании отказаться от суверенитета в случае китайских гарантий сохранения в колонии статус-кво»17.
Макао был возвращен под юрисдикцию КНР по итогам подписания Совместной декларации КНР и Португалии в 1987 г., в соответствии с которой КНР возобновила суверенитет над Макао после вступления указанного акта в силу 20 декабря 1999 г., а также на основании Основного закона особого административного региона Макао18.
В соответствии с п. 2 названной Декларации особый административный район Макао будет находиться под непосредственным руководством Государственного совета КНР, а также пользоваться автономией высокой степени, кроме вопросов иностранных дел и обороны, за которые отвечает Государственный совет КНР19. Так же как в случае с Гонконгом, в Макао в течение 50 лет не подлежит применению социалистическая система и политика, а капиталистическая система и образ жизни должны быть сохранены (ст. 5 Основного закона особого административного региона Макао).
Таким образом, конституционно-правовые статусы Гонконга и Макао являются непосредственными производными заключенных меж-
государственных соглашений, определивших подлежащие применению в национальном праве Китая доминирующие характеристики моделей указанных автономных образований.
С одной стороны, применение порядка формирования конституционно-правовых статусов указанных автономий на основе международно-правовых решений с имплементацией заданных параметров в национальную правовую систему и развитием в ее рамках дальнейшей модели регуляции статуса автономии в этих условиях исключает возможность реализации демократических процедур, позволяющих выявить и оценить степень соответствия таких решений интересам населения автономии рефе-рендарным способом.
С другой стороны, опыт Аландских островов, который на сегодняшний день считается одной из лучших в мире практик институциона-лизации статуса территориальной автономии, свидетельствует о том, что вне зависимости от стартовых условий и способов ее учреждения, оценка продуктивности решения об инкорпорации автономии и стремлении сохранения статус-кво предопределяется вырабатываемыми в текущем режиме компромиссами.
Таким образом, формирование территориальных автономий на основе международных и национальных правовых актов может иметь различное практическое преломление. Основным критерием, определяющим успешность применения данного подхода, является достижение согласованных позиций по ключевым вопросам самоуправления и гарантиям обеспечения самостоятельности. При этом создание взаимоприемлемого конституционно-правового режима территориальной автономии не обязательно предполагает проведение референдума, если условия соответствующего режима находят общее признание.
16 Кокарев К. А. Политический механизм особых автономий Китая. М., 2004. С. 5.
17 Иванов П. М. Гонконг : История и современность. M., 1990. C. 198.
18 The Basic Law of the Macao Special' Administrative Region of the People's Republic of China // URL: www. umac.mo/basiclaw/english/pre.html (дата обращения: 25.09.2018).
19 Joint Declaration of the Government of the People's Republic of China and The Government of the Republic of Portugal on the question Macao // URL: www.bo.io.gov.mo/bo/I/88/23/dc/en/default.asp (дата обращения: 27.09.2018).
Основные сценарии формирования территориальных автономий в современном мире (конституционно-правовой аспект)
3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ СТАТУСЫ АВТОНОМИЙ, СФОРМИРОВАННЫЕ НА ОСНОВЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
3.1. Конституционно-правовые статусы автономий, сформированные на основе национальных правовых актов по итогам переговоров
Консенсусная модель
Самостоятельную группу автономий образуют территории, которые были учреждены на основании действующих конституций и иных нормативных правовых актов по результатам достижения консенсуса между представителями интересов социальных сообществ автономии и центральных властей ненасильственным способом. Таких автономных образований большинство: области в Италии, Фарерские острова и Гренландия в Норвегии, Гагаузия в Молдове, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия в Великобритании, Азорские острова и Мадейра в Португалии, Нунавут в Канаде, Нахичеванская автономная республика в Азербайджане.
При этом необходимо учитывать, что конституционно-правовые статусы соответствующих территорий закономерно формировались с учетом их персонифицирующих особенностей, характеризующих предшествующий опыт (не)самостоятельного становления и развития, актуальное состояние, в том числе в разрезе отношений с государством, в рамках которого создается автономия, степени международного влияния, угроз поглощения со стороны третьих стран, ожидаемых перспектив и преференций, а также ряда других факторов.
В рамках настоящей статьи уделим внимание некоторым территориальным автономиям.
Фарерские острова находились на правах датского графства до 1940 г., когда нацистской Германией была оккупирована Дания и британские власти взяли на себя контроль над Фарерскими островами, что позволило «фарерцам испытать ситуацию отсутствия поддержки Дании, особенно четко проявившуюся в контексте возложенных Великобританией обязанностей по экспорту улова рыбы в Англию»20.
После Второй мировой войны Великобритания возвратила острова Дании. В 1946 г. состоялся референдум, по результатам которого с незначительным перевесом было принято решение о сецессии, в соответствии с которым объявлено о независимости Фарерских островов: при явке две третьих 5 660 голосов (48,7 %) в пользу сецессии, 5 499 голосов (47,2 %) за сохранение статуса, 481 голос (4,1 %) был признан недействительным). Такое решение оказалось неожиданным для правительства Дании. Премьер-министр Дании отмечал, что «когда решение о сецессии принято большинством, мы должны его уважать». Однако риксдаг настаивал на проведении последующих переговоров с учетом того, что незначительное большинство в сочетании с недействительными голосами не может считаться однозначной позицией Фарерских островов. Меньшинство в правительстве Дании согласились с данной точкой зрения и решением продолжить переговоры, которые не увенчались успехом в связи с разгоревшимся партийно-политическим конфликтом внутри лагтинга, а также в отношениях с атманом21.
В сентябре 1946 г. король по совету правительства Дании распустил лагтинг и дал указания атману организовать новые выборы. По итогам данных выборов победу одержали проюнионистские партии. После нескольких лет переговоров между датскими и фарерскими властями было достигнуто компромиссное решение, в соответствии с которым датский фолькетинг предоставляет полное внутреннее самоуправление островам на основании акта о гомруле 1948 г.22
В соответствии с данным актом Фарерские острова являются самоуправляемой нацией в государстве Дания (ст. 1), признается лингвистическая и культурная идентичность, предусматривается возможность передачи фактически неограниченного объема компетенции автономии.
Вместе с тем тенденции расширения автономных прав, преобразование Фарерских островов в независимое государство сохраняются. В связи с банковским кризисом в 1998 г.,
20 Adler-Nissen R. The Faroe Islands: Independence dreams, globalist separatism and the Europeanization of postcolonial home rule. P. 59 // URL: www.joumals.sagepub.com/doi/pdf/10.n77/0010836713514150 (дата обращения: 25.08.2016).
21 Ottosson J. Self-Determination in the Context of the Faroe Islands. 1998. P. 20. URL: www.lup.lub.lu.se/luur/ dowonload (дата обращения: 27.09.2018).
22 Act No. 11 of 31st March 1948 on the Home Government of the Faroe Islands // URL: www.government.fo/ the-government/the-home-rule-act/ (дата обращения: 27.09.2018).
LEX RUSSICA
идеи объявления независимости и приобретения суверенитета получили поддержку в парламенте Фарерских островов. Однако в 2001 г. референдум по вопросу независимости Фарерских островов не состоялся — в связи с отсутствием согласованных позиций между представителями Фарерских островов и правительством Дании. На сегодняшний день националистические движения на Фарерских островах практически отсутствуют. В обозримой перспективе выход Фарерских островов из состава Дании представляется маловероятным.
Формирование конституционно-правовых статусов автономных образований в границах действующей системы правового регулирования на основе достижения консенсуса в рамках текущих трансформационных процессов характерно для Великобритании.
С победой в 1997 г. на выборах в палату общин лейбористской партии во главе с Т. Блэром стартовал процесс деволюции23.
В 1998 г. были приняты акты об управлении Шотландией, Уэльсом, Северо-Ирландский акт, в соответствии с которыми материализованы дифференцированные модели деволюции. Принятие данных актов было обусловлено тенденциями регионализации в Европейском Союзе, спецификой ретроспективы отношений с каждой из названных территорий, проявляющейся в разрезе различных самостоятельных культурных и этнорелигиозных аспектов (особенно в отношении Северной Ирландии), а также широкой поддержкой населением идеи усиления демократии в стране24.
По нашему мнению, процесс деволюции приобретает необратимый характер, а объем и содержание полномочий по осуществлению территориями внутреннего самоуправления Королевства будет нарастать пропорционально удовлетворенным требованиям, что способ-
ствует окончательному преобразованию Великобритании в регионалистское государство.
Конституционно-правовой статус провинции Нунавут в Канаде формировался с преобладающим влиянием этнонационального признака, поскольку Северо-Западные территории в Канаде являются местом традиционного проживания коренного населения — инуитов (эскимосов). Вместе с тем немаловажное значение для создания автономии имел вопрос режима владения, пользования и распоряжения землями, используемыми инуитами. В 1950-х гг. в целях ассимиляции инуитов правительство Канады приняло программу по их переселению в специально построенные в этих целях поселки, что вызвало обострение культурных и социальных проблем среди эскимосов.
Идея формирования в качестве самостоятельного региона Нунавута впервые была изложена в 1976 г. в документе под названием «Нунавут: предложения для заселения земель инуитов в Северо-Западных территориях». Основная его идея заключалась в создании территории, большинство населения которой будут составлять инуиты. Данный регион и созданные в его пределах институты должны способствовать наилучшему (по сравнению с Северо-Западными территориями) отражению присущих инуитам ценностей и воплощению их планов25.
При этом необходимо иметь в виду, что формирование новой территории также было нацелено на разрешение таких социальных проблем, как «рост безработицы, низкий уровень доходов среди инуитов, зависимость от социальных учреждений, высокие показатели суицида»26.
В 1980 г. Законодательная ассамблея (представительный орган) Северо-Западных территорий на фоне широкой общественной поддержки приняла решение о вынесении на референдум вопроса о формировании самосто-
23 Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Западной Европы / Г. Н. Андреева, О. В. Белоусова, И. С. Власов [и др.] ; под ред. В. И. Лафитского. М. : ИЗиСП, Контракт, 2012. Т. 2. 768 с.
24 Коданева С. И. Настоящее и будущее автономии в Соединенном Королевстве // Конституционное право : Новейшие зарубежные исследования : сб. науч. тр. / ИНИОН РАН. Центр социальных науч.-информ. исслед-й. Отд. правоведения ; отв. ред. Г. Н. Андреева. М., 2005. С. 183, 187.
25 Legare A. An Assessment of Recent Political Development in Nunavut: The Challenges and Dilemmas of Inuit Self-Government // Canadian Journal of Native. Studies XVIII. 1988. No. 2. P. 274. URL: www3.brandonu.ca/ cjns/18.2/cjnsv18no2_pg271-299.pdf (дата обращения: 12.02.2017).
26 GraceI-An Gao. Indigenous People's Self-Determination and Long-term Care: Sapmi and Nunavut // Social Work and Policy Studies: Social Justice, Practice and Theory. 2018. Vol. 1. No 001. P. 28. URL: www.openjournals. library.sydney.edu.au/index.php/SWPS/article/view/12415 (дата обращения: 12.02.2017).
Основные сценарии формирования территориальных автономий в современном мире (конституционно-правовой аспект)
ятельной территориальной единицы. В апреле 1982 г. большинство участников голосования (56 %) поддержали идею разделения СевероЗападных территорий и создания территории Нунавут. В ноябре 1982 г. правительство Канады заявило о поддержке исполнения решения жителей Северо-Западных территорий. В 1991 г. между организациями инуитов и правительством Канады было подписано принципиальное соглашение, которое обеспечило формальную основу для создания территории Нунавут и органов ее управления.
Базовым документом, определяющим права инуитов на землю, арктические ресурсы, флору и фауну, является Соглашение между инуи-тами района поселения Нунавут и Королевой Великобритании в праве Канады27, подписанное в 1993 г. представителями федерального правительства, Северо-Западных территорий и Федерацией Тунгавик Нунавута (организация инуитов)28.
Данное Соглашение ратифицировано, вступило в силу и объявлено действующим на основании ст. 4 Акта об удовлетворении земельных требований в Нунавуте29. Однако отделение Нунавута от Северо-Западных территорий произошло только в 1999 г. (ст. 79 Акта о Нунавуте).
По Соглашению инуиты получили около 18 % (353 610 кв. км)30 земель Нунавута (в том числе покрытых водой). При этом права на ресурсы, находящиеся под поверхностью, в том числе нефть, газ и минералы, распространяются на
10 % (36 257 кв. км) принадлежащих инуитам земель31.
Права на остальную территорию принадлежат федерации. Компетенция публичных органов власти Нунавута распространяется на данную часть ее территории (с учетом ограничений), образуя, таким образом, сферу конкурирующей юрисдикции.
В литературе отмечается, что передача ину-итами прав на земли обусловливалась необходимостью приобретения расширенных возможностей по самоуправлению и получению компенсации от правительства Канады (инуитам в период 1993—2007 гг. была выплачена компенсация около 1,5 млрд долл.32).
М. Миллер указывает, что «создание Нунавута является результатом реального обмена между двумя сторонами (правительством и коренным народом). По сути, соглашение представляет собой не уступку федеральным правительством территории, а контракт, в котором каждая из сторон идет на жертвы для получения наибольшей выгоды»33. Также М. Миллер подчеркивает, что «Нунавут для мирового сообщества является характерным примером того, что коренные народы и официальные правительства способны жить в мире, согласии и сотрудничестве. Успех Нунавута основывается на идеальном балансе признания права на землю и права на автономию. В данном отношении это свидетельствует о том, что автономия представляет собой прочную основу
27 Agreement between the Inuit of the Nunavut Settlement Area and Her Majesty the Queen in Right of Canada // URL: www.publication.gc.ca/site/eng/9.696303/publication.html (дата обращения: 12.02.2017).
28 Данная организация является институтом консолидации и представительства интересов инуитов. Она позволяет, наравне с органами публичной власти, активно участвовать в выработке решений и добиваться имплементации положений Соглашения, а также выполняет функции политической оппозиции (см. подробнее: Зиганшин И. Р. Конституционно-правовой статус общественных объединений коренных народов арктических государств: сравнительно-правовой анализ : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. С. 112). При этом необходимо учитывать, что в отличие от правительства Нунавута данная организация обеспечивает и осуществляет представительство и защиту интересов только инуитов.
29 Nunavut Land Claims Agreement Act. (S.C. 1993, c. 29) // URL: www.laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/n-28.7/ page-1.html (дата обращения: 12.02.2017).
30 Encyclopedia of the Arctic / M. Nuttall (ed.). New York : Routledge, 2004. P. 1531.
31 Encyclopedia of the Arctic. P. 1531 ; Gocke K. Inuit Self-Government in the Canadian North: The Next Step in the Nunavut Project // ZaoRV. 2011. P. 86. URL: www.zaoerv.de/71_2011/71_2011_1_a_77_102.pdf (дата обращения: 12.02.2017) ; Gilbert J. Indigenous People's Land Rights Under International Law: From Victims to Actors // International & Comparative Law Quarterly. 2007. No. 56. Vol. 3. P. 245.
32 Legare A. Inuit Identity and regionalization in the Canadian Central and Eastern Arctic: A Survey of Writings about Nunavut // Polar Geography. 2008. Vol. 31, Nos. 3—4. P. 103.
33 Gilbert J. The Blur of a Distinction: Adivasis Experience with Lands Rights, Self-Rule and Autonomy // N. Walsh and J. Castellino. International and Indigenous Peoples. Martinus Nijhof Publishers, 2005. P. 245.
LEX RUSSCA
для переговоров между коренными народами и государствами в отношении территории. Также важно, что на примере Нунавута продемонстрирована тесная связь автономии и земельных требований»34.
На наш взгляд, доводы М. Миллера о достижении успеха Нунавута на основе «идеального баланса признания права на землю и права на автономию» являются спорными.
Вполне очевидно, что уровень и стиль жизни инуитов не предполагает возможности ведения диалога «на равных» с представителями канадского правительства, в том числе по причине существенных различий в образовании и профессиональной подготовке. Другое дело, что для разведки, добычи, транспортировки и реализации полезных ископаемых необходимы оборудование и технологии, которых у эскимосов нет, и едва ли они появятся в обозримом будущем без помощи федерального правительства (в настоящее время Нунавут полностью зависит от импортируемых нефтепродуктов)35. Возможно, именно этим обусловливается согласие инуитов на отчуждение прав федерации.
Подводя итог данному подразделу, следует отметить, что институционализация территориальных автономий по результатам проведения переговорных процессов выступает наиболее эффективным и безопасным способом урегулирования разногласий между заинтересованными сторонами. Кроме того, конституционно-правовые статусы данных видов территориальных автономий обладают устойчивыми и гибкими характеристиками, позволяющими оптимальным образом интегрироваться в состав государственно-территориального устройства. В равной мере модель публичного управления государственно-территориальным устройством закономерно адаптируется с учетом специфики конституционно-правового статуса таких территориальных автономий.
Конфронтационная модель
Данная модель может быть рассмотрена на примере Боливии, Молдовы и Индии. Консти-
туционно-правовой статус территориальных автономий этих государств учрежден на основе соглашений, достигнутых ради прекращения вооруженных столкновений.
Конституционно-правовые статусы департаментов Боливии являются иллюстрацией итогов конфронтации между наиболее богатыми восточными регионами (Санта-Крус, Бени, Пандо, Тариха) и центральными властями по поводу перераспределения объемов доходов в пользу центра и наименее обеспеченных частей страны.
К концу XX в. в восточных департаментах были созданы несколько политических организаций, программной установкой которых стала идея широкой автономии36. В 2008 г. на референдумах население департаментов Санта-Крус, Бени, Пандо, Тариха высказалось в пользу расширения автономных прав, в которых прослеживались тенденции сепаратизма, а также участие дипломатических сил США. В американской литературе отмечается, что «ввиду малонаселенности и изолированности сецессионистские настроения на востоке (горной местности) и в равнинных департаментах всегда были актуальны для Боливии»37.
Президент Боливии Э. Моралес не замедлил указать, что «правительство уважает мнение населения четырех департаментов, высказанное на референдуме 2 июля 2008 г., и готово работать над законодательным и техническим оформлением автономии. Однако автономия не означает отделение от Боливии. Ни о каком сепаратизме, ни о каком выходе из состава государства не может быть и речи. Оппозиции следует оставить пустые надежды на то, что мы когда-нибудь согласимся с подобными требованиями»38.
Решения, принятые на референдумах, Национальным избирательным судом Боливии были признаны не соответствующими положениям Конституции Боливии, что вызвало всплеск недовольства и эпизодические факты насилия в мятежных регионах.
В том же году по инициативе оппозиционно настроенных регионов состоялся националь-
34 Gilbert J. The Blur of a Distinction. P. 246.
35 Официальный сайт правительства Нунавута. URL: www.gov.nu.ca/eia/documents/nunavut-infrastructure (дата обращения: 20.06.2018).
36 Боливия — время левоиндихенистского эксперимента. М., 2009. С. 15.
37 Talburtt D. The Bolivian Autonomy Crisis of 2007—2008 // All Thesis and Dissertations (ETDs). 2011. P. 92. URL: www.openscholarship.wustl.edu/etd/762 (дата обращения: 27.09.2018).
38 Иванов А. Равнинные боливийцы хотят быть выше горных // КоммерсантЪ. 15 дек. 2006. № 235. С. 11. URL: www.kommersant.ru/doc/730455 (дата обращения: 27.09.2018).
Основные сценарии формирования территориальных автономий в современном мире (конституционно-правовой аспект)
ный референдум о доверии курсу Президента Боливии Э. Моралеса, по итогам которого действующий глава государства получил поддержку большинства участников референдума (68 %). Это усилило агрессию в восточных департаментах. Они призывали к забастовкам, демонстрациям, перекрытию дорог, выступали с угрозами прекращения поставок природного газа в Бразилию и Аргентину39. Итоги референдума лишь зафиксировали раскол страны40.
В 2009 г. была принята новая Конституции Боливии. В данном акте все территориальные образования приобрели статус автономии. Статья 1 Конституции определяет Боливию как унитарное социальное правовое многонациональное коммунитарное государство; оно является свободным, независимым, суверенным, демократическим, межкультурным, децентрализованным и включает автономии. В статье 272 документа определяется, что автономия предусматривает непосредственное избрание органов власти гражданами, управление собственными экономическими ресурсами, осуществление законодательной, регулятивной, фискальной и исполнительной власти органами автономного правительства в рамках принадлежащей юрисдикции, компетенции и полномочий.
Но реформы Президента Боливии не нашли должного отклика в восточных департаментах. Протест против принятия новой Конституции был только поводом к созданию более масштабного оппозиционного блока, возглавляемого политиками и бизнесменами, интересы которых не совпадали с социалистическими принципами индейской власти. В настоящее время борьба за электоральную поддержку сохраняется41. Для богатых восточных департаментов вопрос автономии, очевидно, уже стал терять былую актуальность и постепенно, пока еще негласно, заменяться на вопрос об отделении42.
На базе национального законодательства в результате выработки компромисса сформи-
рован конституционно-правовой статус автономии Гагаузия в составе Молдовы.
Впервые свои требования об автономии гагаузы заявили в 1989 г., затем эти требования были облечены в решение о создании Гагаузской Автономной Советской Социалистической Республики в составе Молдавской ССР. Данное решение Верховным Советом Молдавии было признано незаконным. 30 августа 1989 г. молдаванский язык был определен как государственный. Этнические группы, не идентифицирующие себя в качестве молдаван (35 % от всего населения), категорически отвергли националистические и централизаторские тенденции, потребовав автономии и самоуправления. Помимо вопроса о языке, такая позиция предопределялась опасением включения территории проживания национальных меньшинств в состав Румынии.
В ответ на провозглашение Молдавией независимости 19 августа 1990 г. лидеры гагаузов объявили о создании Гагаузской Советской Социалистической Республики, которая будет составной частью СССР, независимой от Молдовы. В октябре 1990 г. около 40 тыс. молдавских добровольцев под руководством премьер-министра Молдавии М. Друка отправились «в поход» на Гагаузию с целью пресечения суверенизации территории. Молдавская полиция и войска МВД СССР предупредили «кровавую баню»43. Вместе с тем центральные власти де-факто утратили контроль над Гагау-зией: в 1991—1992 гг. в результате нападения гагаузов были убиты несколько молдавских полицейских.
В тот же период сторонами был начат процесс поиска компромиссных решений относительно введения самоуправления в Гагаузии. 29 июля 1994 г. была принята новая Конституция Молдовы, которая в ст. 111 допускала создание автономии в соответствии со специальными положениями органического закона.
23 декабря 1994 г. после переговоров с представителями Гагаузии, обсуждения данного вопроса в Парламенте Молдовы, прове-
39 Talburtt D. Op. cit. P. 108.
40 Боливия — время левоиндихенистского эксперимента. С. 34.
41 Воротникова Т. А. Боливия: становление индейского политического сознания // Индейский мир перед вызовами XXI века : сборник статей. М., 2011. С. 116.
42 Боливия — время левоиндихенистского эксперимента. С. 27.
43 Neukirch C. Autonomy And Conflict Transformation: The Case Of The Gagauz Territorial Autonomy In The Republic of Moldova // Minority Governance in Europe. Budapest, 2002. P. 3.
LEX теж
дения консультаций с экспертами Совета Европы был принят Закон «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери)»44, ст. 1 которого устанавливает, что это территориальное автономное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной частью Республики Молдова.
В литературе отмечается, что на европейском пространстве Гагаузия является единственным завершенным примером формирования автономии, с помощью которой был урегулирован этнический конфликт45.
Территориальная автономия в Индии сформирована в форме автономных округов в северо-восточных штатах Ассам, Мегхалая, Мизорам, Трипура. Следует отметить, что последние три штата выделились из штата Ассам по инициативе аборигенных народов и при поддержке национального правительства. При этом диапазон таких инициатив варьировался от автономизации до открытого сепаратизма46.
Социальная структура данных штатов выступает выразительной формой воплощения индийского мультикультурализма, поскольку аналогичного по разнообразию плюрализма религий, национальностей, культур и языков нет ни в одном другом географическом регионе Индии. В то же время данный плюрализм служит источником разногласий и конфликтов.
Ф. А. Попов пишет: «Складывается ощущение, что едва ли не каждое племя обладает собственным "уникальным" самосознанием и на этом основании чрезвычайно агрессивно настроено по отношению к другим племенам. Все воюют против всех»47.
Необходимо отметить, что социальная агрессия обусловлена не столько диссонансным восприятием аборигенными народами друг друга, сколько значительным потоком мигрантов (внутренних и внешних) и производными опасениями коренных жителей быть изгнанными с исконных земель. Кроме того, споры
возникают относительно распределения политических и экономических ресурсов. Усугубляет ситуацию экономическая отсталость и географическая отдаленность штатов северо-востока от остальной части Индии48. В совокупности указанные факторы продуцируют стремление к территориальной локализации в рамках самоуправляемых территорий, выражаемое в том числе насильственными способами: на северо-восток Индии приходится наибольшее количество терактов, целью которых выступает создание независимого государства или образование нового штата49.
Учреждение конституционно-правового статуса территориальной автономии по итогам столкновений с представителями правительственных сил «под открытым небом», по сути, является запоздалой реакцией на нерешенные проблемы государственно-территориального устройства, игнорирование требований крупных локальных сообществ этносов о расширении самостоятельности. Конфронтационная модель свидетельствует о нецелесообразности и невозможности уклонения от разрешения указанных вопросов, необходимости выработки конструктивных компромиссных позиций, ориентированных на сохранение территориальной целостности и государственного единства.
3.2. Конституционно-правовые статусы автономий, сформированные на основе национальных правовых актов в одностороннем порядке (директивная модель)
Ярким примером рассматриваемой группы территорий являются автономии КНР, Каракал-пакстан в Узбекистане.
Конституционно-правовые статусы национальных автономий в Китае были сформированы в одностороннем порядке на основании решения о формировании режимов автономии, принятого в 1931 г. на Национальном конгрессе Китайской Советской Республики (утвержден
44 Закон Молдовы «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери) № 344-XII от 23.12.94 // URL: www. gagauzia.md/pageview.php?idc=389&l=ru (дата обращения: 27.09.2018).
45 Neukirch C. Op. cit. P. 3.
46 Lutfur Rahman Choudhury. Ethnic Identity Question and the Autonomy Movement in Karbi Anglong // A Journal of Humanities & Social Science. 2014. January. P. 208.
47 Попов Ф. А. География сецессионизма в современном мире. М. : Новый Хронограф, 2012. С. 192.
48 Saqib Khan & Ashmita Sharma. In a flux: Diversity and contestations in north-east India. P. 2 // URL: http:// raiot.in/in-a-flux-diversity-and-contestations-in-north-east-india/ (дата обращения: 27.09.2018).
49 Лихачев К. А. Этносепаратизм в Северо-Восточной Индии: старые проблемы в новом веке // Азия и Африка сегодня. 2011. № 10. С. 45—49 ; Яковлев А. Ю. Этнический терроризм в индийском штате Ассам: истоки, эволюция, действующие силы // Грамота. 2012. № 3 (17) : в 2 ч. Ч. 1. С. 205.
Основные сценарии формирования территориальных автономий в современном мире (конституционно-правовой аспект)
Мао Цзэдуном на пленарной сессии Коммунистической партии Китая в 1938 г.).
В развитие названного решения Конституция Китая 1954 г. закрепила систему национальной районной автономии, основными пунктами которой стали положения об унитарности государства, о равенстве всех национальностей, об использовании автономий в качестве законодательного инструмента национальной политики, об оказании социально-экономической помощи менее развитым районам со стороны государства, о контроле центра над районами, осуществляемом в различных формах, в том числе через ханизацию этих районов50.
В 1947 г. был учрежден первый автономный регион — Внутренняя Монголия51, затем в 1955 г. из провинции был создан Синьцзян-Уйгурский автономный район, а 1958 г. Гуан-си-Чжуанский52 и Нинся-Хуэйский автономные районы53.
В 1950 г. был оккупирован Тибет. 23 мая 1951 г. в Пекине было подписано соглашение, заключенное между Центральным народным правительством Китая и местным тибетским правительством по мирному освобождению Тибета. Представители Тибета данное соглашение были вынуждены подписать в значительной степени вопреки своей воле и в силу сложившихся обстоятельств54.
В литературе указывается, что «восемь лет реформ (1959—1966 гг.) без преувеличения "опрокинули небо и перевернули землю". Тибету потребовалось всего восемь лет на то, чтобы из феодализма, минуя капитализм, "прыгнуть" в социализм. В практическом отношении это означало полное уничтожение сложившейся на протяжении тысячелетия политической, экономической и социальной структуры тибетского общества, на остатках которой была построена новая социалистиче-
ская, создана административная система в соответствии с принципами местной автономии, принятыми в КНР»55.
В текущий период конституционно-правовые статусы автономий базируются на положениях Конституции КНР 1982 г., Законе «О национальной районной автономии»56 1984 г. В КНР насчитывается 154 национальных автономных района, которые охватывают 5 автономных районов провинциального уровня (Тибет, Внутренняя Монголия, Нинся-Хуэйский, Синьцзян-Уйгурский, Гуанси-Чжуанский автономные районы), 30 округов, 119 уездов57.
Учреждение Каракалпакии в Узбекистане в качестве автономного образования состоялось по одностороннему решению центрального правительства СССР.
После установления Советской власти в Туркестане и победы в 1920 г. хивинской народной революции, каракалпаки вошли в состав вновь образованных Туркестанской АССР и Хорезмской Народной Советской Республики. В результате национально-государственного размежевания республик Средней Азии, в соответствии с постановлением Политбюро ЦК РКП (б) от 25 сентября 1924 г., в составе Киргизской (Казахской) АССР образовалась Каракалпакская автономная область. В последующее время различными решениями сессий ВЦИК и Президиума ЦИК Казахской АССР было подтверждено создание Каракалпакской автономной области, определено ее административно-территориальное деление и образован областной ревком. 1-й Учредительный съезд Советов дехканских, батрацких и красноармейских депутатов, проходивший с 12 по 19 февраля 1925 г. в гор. Турткуле, законодательно закрепил создание Каракалпакской автономной области в составе Киргизской (Казахской) АССР и образовал органы ее государственной власти и управления
50 ЖоголевД. А. Малые народности и великий Китай. М., 1994. С. 47—48.
51 Овдиенко И. Х. Внутренняя Монголия. М., 1954. С. 57, 58.
52 Москалев А. А. Гуанси-Чжуанский и Нинся-Хуэйский автономные районы КНР (вопросы политики районной национальной автономии). М., 1979. С. 62.
53 Москалев А. А. Указ. соч. С. 106.
54 Богословский В. А. Тибетский район КНР (1949—1976). М., 1978. С. 37, 42.
55 Гарри И. Р. Буддизм и политика в Тибетском районе КНР (II половина XX — начало XXI в.). Улан-Удэ, 2009. С. 154.
56 Закон КНР «О национальной районной автономии» // Китайская Народная Республика : Законодательные акты. 1984—1988 : пер. с кит. / редкол.: В. А. Туманов (предс.) [и др.] ; тест. К. А. Егоров ; под ред. и с вступ. ст. Л. М. Гудошникова. М., 1989. С. 49—67.
57 LAI Hongyi. The Evolution of China's Ethnic Policies // EAI Background Brief. 2009. No. 440. P. 2—3. URL: www. eai.nus.edu.sg/publications/files/BB440.pdf (дата обращения: 12.04.2018).
LEX RUSSCA
в лице Исполнительного комитета автономной области и его Президиума. 1-й Всеказахский съезд Советов в 1925 г., опираясь на волю каракалпакского народа, принял постановление о включении Каракалпакии в состав Казахской АССР в качестве автономной области, что получило свое окончательное утверждение 11 мая 1925 г. на XII Всероссийском съезде Советов58. В 1936 г. Каракалпакия была включена в состав Узбекской ССР59.
В литературе указывается, что «с образованием Каракалпакской автономной области были воссоединены разорванные в дореволюционное время части Каракалпакии»60.
Современный статус Каракалпакстана как автономии Узбекистана первостепенно обусловлен его включением именно в состав Узбекской ССР61. В 1993 г. Верховный Совет автономной республики Каракалпакия утвердил новую конституцию, в соответствии с которой автономия была преобразована в суверенную республику Каракалпакстан.
По состоянию на текущий период Конституция Узбекистана признает Каракалпакстан суверенным равноправным государством, которое входит в состав Республики Узбекистана (ст. 70). Следует отметить, что это единственный случай в системе подходов конституционно-правового регулирования статусов автономий, когда соответствующее территориальное образование именуется суверенной республикой, что очевидно не соответствует действительности, поскольку идет вразрез с политико-территориальной целостностью и суверенным характером власти государства.
ВЫВОДЫ
Анализ конституционно-правовых статусов автономных образований современного мира (в заявленных параметрах) свидетельствует об уникальности опыта становления и развития каждого из них. Классификация соответствующих способов изначально представляется весьма условной, поскольку некоторые из па-
раметров процесса форматирования обладают сквозным характером. Общим признаком выступает наличие спора между населением конкретной территории и публичными властями государства относительно объема и содержания самостоятельности в сфере внутреннего самоуправления локальных сообществ. Различия состоят в условиях достижения компромиссных решений.
Оптимальными условиями формирования конституционно-правовых статусов территориальных автономий являются выработка взаимоприемлемых решений, позволяющих минимизировать ограничение (ущемление) универсальных прав (гарантий) на культурную, языковую, национально-этническую идентичность. При этом недопустимо установление господствующих идентичностей. Немаловажное значение имеет также вопрос объемов и порядка распределения бюджетных средств, особенно при условии изобилия ценных природных ресурсов в пределах проживания локальных сообществ, когда имеются риски развития и разрастания центробежных тенденций (Ачех).
Таким образом, недопущение умаления нематериальных прав, характеризующих уникальное своеобразие социальных общностей, и максимально возможное обеспечение пропорционального распределения доходов и расходов во многом способно предупредить и предотвратить конфликтные ситуации.
При этом необходимо учитывать и другую сторону рассматриваемого явления. В литературе указывается, что «нередко определенный уровень децентрализации и автономного регулирования не обеспечивает урегулирование конфликтных ситуаций, но только создает новые проблемы и конфронтацию между меньшинствами или между большинством и меньшинствами, что порождает дилемму. С одной стороны, национальное правительство желает предупредить приобретение независимости автономным регионом, поскольку опасается сецессии, с другой стороны, автономный регион заинтересован в наращивании многих эле-
58 АхунджановЛ. Вхождение Каракалпакской АССР в состав УзССР и ее государственно-правовое положение : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ташкент, 1962. С. 6.
59 Ниетуллаев С. Д. Совершенствование государственного строительства в Республике Каракалпакстан (опыт и проблемы) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ташкент, 1993. С. 15.
60 Ерниязова Г. Е. Развитие законодательства о правовом статусе Каракалпакстан и проблемы его совершенствования : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ташкент, 1993. С. 9.
61 Ackrén M. Conditions for Different Autonomy Regimes in the Worlds: A Fuzzy-Set Application. Âbo, 2009. P. 62.
Основные сценарии формирования территориальных автономий в современном мире (конституционно-правовой аспект)
ментов суверенитета как возможного средства замены полной независимости»62.
Практика государственного строительства свидетельствует о вариабельности развития тенденций суверенизации и сепаратизма при институционализации территориальных автономий.
Концептуальными требованиями успешной институционализации территориальной автономии являются следующие: наличие укоренившихся в обществе и государстве традиций демократии и верховенства права; установление реального режима внутреннего самоуправления; ограниченность материально-финансовых ресурсов и продуцируемая в связи с этим зависимость от государства; отсутствие споров о суверенитете; четкость формально-юридической конструкции конституционно-правового статуса; незначительная численность населения и территории автономии. Структурно-содержательные параметры указанных требований являются весьма подвижными, а потому могут комбинироваться в различном соотношении с неодинаковым удельным весом.
Хорошо известен опыт распада государств вследствие неконтролируемого процесса наращивания самостоятельности его внутригосударственных образований (СССР, Югославия). Вместе с тем характерными примерами наиболее стабильных территориальных автономий (с точки зрения территориальной целостности и единства государства), в которых указанные условия присутствуют в различных объемах, являются автономии Боливии, Аландские острова,
Фарерские острова, Гонконг и Макао. К данной категории представляется возможным также отнести Каракалпакстан и Нунавут ввиду их тотальной зависимости от поддержки национальных правительств63.
В свою очередь, потенциал для развития сепаратистских тенденций сохраняется в Великобритании (Шотландия, Северная Ирландия), Индии, Индонезии, КНР (Тибет), Молдове, на Филиппинах.
Подводя итог, отметим, что прогнозировать тенденции и траекторию «автономизации» достаточно сложно ввиду одновременного действия множества качественно различающихся факторов. Вместе с тем требуется всесторонний учет актуальных и подлинных нематериальных и материальных интересов и потребностей социальных групп, в том числе таких объективных факторов, как национально-этнические, языковые, религиозные особенности населения, специфика его распределения по территории, численность, финансово-экономическое и географическое положение, наличие родственных (по различным параметрам) соседних государств (kin-state). Пренебрежительное отношение к названным составляющим образует благодатную почву для различного рода манипуляций и провокаций. Поэтому необходимо применение как негативного подхода, в соответствии с которым государство обязано воздерживаться от стирания идентичности различных этносов, так и позитивного, который предполагает содействие государства ее признанию, охране и защите.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. АхунджановЛ. Вхождение Каракалпакской АССР в состав УзССР и ее государственно-правовое положение : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Ташкент, 1962. — 22 с.
2. Богословский В. А. Тибетский район КНР (1949—1976). — М. : Наука, 1978. — 200 с.
3. Боливия — время левоиндихенистского эксперимента. — М. : ИЛА, 2009. — 75 с.
4. Воротникова Т. А. Боливия: становление индейского политического сознания // Индейский мир перед вызовами XXI века : сборник статей. — М. : ИЛА, 2011.
62 Cahyo Pamungkas. The Effectiveness of the Autonomous Region in Moslem Mindanao (ARMM) in coping with Separatism ant he Role of the National Reconciliation Commission (NRC) of the Thailand in Peace Building // URL: www.api-fellowships.org/body/international_ws_proceedings/year5.pdf#page=211 (дата обращения: 10.03.2017).
63 Каракалпакстан находится в зоне экологической катастрофы — высыхания Аральского моря. Территория Нунавут отличается суровыми арктическими климатическими условиями, обусловливающими финансово-экономическую, кадровую, материально-техническую поддержку со стороны правительства Канады.
5. Гарри И. Р. Буддизм и политика в Тибетском районе КНР (II половина XX — начало XXI в.) — Улан-Удэ, 2009.
6. Ерниязова Г. Е. Развитие законодательства о правовом статусе Каракалпакстана и проблемы его совершенствования : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Ташкент, 1993. — 21 с.
7. Зиганшин И. Р. Конституционно-правовой статус общественных объединений коренных народов арктических государств: сравнительно-правовой анализ : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2016. — 28 с.
8. ЖоголевД. А. Малые народности и великий Китай. — М. : РАН, Ин-т Дал. Востока. 1994. — 199 с.
9. Иванов А. Равнинные боливийцы хотят быть выше горных // КоммерсантЪ. — 15 дек. 2006. — № 235. — URL: www.kоmmersant.ru/dоc/730455.
10. Киселев А. А. Политическая география : учебное пособие. — Волгоград : Изд-во Волгоградского гос. ун-та, 2013. — 144 с.
11. Китайская Народная Республика : Законодательные акты. 1984—1988 : пер. с кит. / редкол.: В. А. Туманов (предс.) [и др.] ; сост. К. А. Егоров ; под ред. и с вступ. ст. Л. М. Гудошникова. — М. : Прогресс, 1989. — 504 с.
12. Коданева С. И. Настоящее и будущее автономии в Соединенном Королевстве // Конституционное право : Новейшие зарубежные исследования : сб. науч. тр. / отв. ред. Г. Н. Андреева. — М. : ИНИОН РАН, 2005. — 227 с.
13. Козин В. Аческий прецедент // Международная жизнь. — 2006. — № 6. — С. 102—111.
14. Лабецкая К. Сепаратисты договорились с правительством // Время новостей. — 16 августа 2005. — № 148. — URL: www.vremya.ru/2005/148/5/1321333.html.
15. Лихачев К. А. Этносепаратизм в Северо-Восточной Индии: старые проблемы в новом веке // Азия и Африка сегодня. — 2011. — № 10. — С. 45—49.
16. Лукашева Н. В. Правовой статус Аландских островов // Российский юридический журнал. — 1997. — № 1. — С. 148—155.
17. Москалев А. А. Гуанси-Чжуанский и Нинся-Хуэйский автономные районы КНР (вопросы политики районной национальной автономии). — М. : Наука, 1979. — 152 с.
18. Ниетуллаев С. Д. Совершенствование государственного строительства в Республике Каракалпакстан (опыт и проблемы) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Ташкент, 1993. — 42 с.
19. Овдиенко И. Х. Внутренняя Монголия. — М. : Географгиз, 1954. — 168 с.
20. Попов Ф. А. География сецессионизма в современном мире. — М. : Новый Хронограф, 2012.
21. Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Западной Европы / Г. Н. Андреева, О. В. Белоусова, И. С. Власов [и др.] ; под ред. В. И. Лафитского. — М. : ИЗиСП, Контракт, 2012. — Т. 2. — 768 с.
22. Яковлев А. Ю. Этнический терроризм в индийском штате Ассам: истоки, эволюция, действующие силы // Грамота. — 2012. — № 3 (17) : в 2 ч. — Ч. 1. — С. 205—209.
23. Adler-Nissen R. The Fame Islands: Independence dreams, gtobalist separatism and the Eurоpeanizatiоn оf pоstcоlоnial hоme rule // URL: www.jоurnals.sagepub.cоm/dоi/pdf/10.1177/0010836713514150 (дата обращения 25.08.2018).
24. СЬоиСЬигу L. R. Ethnic Identity Quest^n and the Autоnоmy Mоvement in Karbi Angtong // A Jоurnal оf Humanities & Sоcial Science. — 2014. — January.
25. Encyctopedia оf the Arctic / M. Nuttall (ed.). — New Yоrk : Rоutledge, 2004.
26. Gilbert J. The Blur оf a Distinct^n: Adivasis Experience with Lands Rights, Self-Rule and А^опо!!у // Walsh N. and CasteN^ J. Internat^nal and Indigenоus Peоples. — Martinus Nijhоf Publishers, 2005.
27. Göcke K. Inuit Self-Gоvernment in the Canadian Nоrth: The Next Step in the Nunavut Praject // ZaöRV. — 2011. — URL: www.zaоerv.de/71_2011/71_2011_1_a_77_102.pdf (дата обращения 12.02.2018).
28. Green K. Decentralizatrnn and gооd gоvernance: The case оf Indоnesia. 2005 // URL: www^rn.^!!/ abstract=1493345 (дата обращения 10.10.2018).
Основные сценарии формирования территориальных автономий в современном мире (конституционно-правовой аспект)
29. Hcmgyi L. The Ev^^ton оf China's Ethnic Pоlicies // EAI Backgraund Brief. — 2009. — Nо. 440. — URL: www. eai.nus.edu.sg/publicatiоns/files/BB440.pdf (дата обращения: 12.04.2018).
30. I-An Gaa Indigenоus Peоple's Self-Determinatiоn and Lоng-term Care: Sapmi and Nunavut // Sоcial Wоrk and Pоlicy Studies: Sоcial Justice, Practice and Theоry. — 2018. — Vоl. 1. — Nо 001. — URL: https://оpenjоurnals. library.sydney.edu.au/index.php/SWPS/article/view/12415 (дата обращения: 12.02.2018).
31. Neukirch C. Autоnоmy and inflict Transfоrmatiоn: the Case оf the Gagauz Territоrial Autоnоmy in the Republic оf Mоldоva // M^rity Gоvernance in Eurоpe. — Budapest, 2002.
32. Legare A. An Assessment оf Recent Pоlitical Devetopment in Nunavut: The Challenges and Dilemmas оf Inuit Self-Gоvernment // Canadian Jоurnal оf Native. — Studies XVIII. — Nо. 2. — 1988. — URL: www3.brandоnu. ca/cjns/18.2/cjnsv18nо2_pg271—299.pdf (дата обращения: 12.02.2017).
33. Legare A. Inuit Identity and ^g^a^at^n in the Canadian Central and Eastern Arctic: A Survey оf Writings abоut Nunavut // Pоlar Geоgraphy. — 2008. — Vd. 31. — Nоs. 3—4.
34. Pamungkas C. The Effectiveness оf the Autоnоmоus Reg^n in Mоslem Mindanaо (ARMM) in ^ping with Separatism ant he Rоle оf the Natiоnal Re^n^Mat^n Cоmmissiоn (NRC) in Peace Building // URL: www.api-fellоwships.оrg/bоdy/internatiоnal_ws_prоceedings/year5.pdf#page=211 (дата обращения: 10.03.2018).
35. Pditical Participate cf Mincrities: A Ccmmentary оп Internaticnal Standards and Practice / Ed. by M. Weller. — Oxford, 2010. — 855 p.
36. Ruth L. Уоп. Elements оf Stable Reg^nal Autоnоmy Arrangements. — Munchen, 2001.
37. Saqib Khan & Ashmita Sharma. In a flux: Diversity and ^^estates in nоrth-east India // URL: http^/ra^t. in/in-a-flux-diversity-and-cоntestatiоns-in-nоrth-east-india/.
38. Suksi M. Sub-State Gоvernance thrоugh Territоrial Autоnоmy: A Cоmparative Study in Cоnstitutiоnal Law оf Pоwers, Prоcedures and Institutes. — Berlin : Heidelberg, 2011. — 685 p.
39. Talburtt D. The Bdivian Au^d^ Crisis оf 2007—2008 // All Theses and Dissertates (ETDs). — 2011. — URL: www.оpenschоlarship.wustl.edu/etd/762.
Материал поступил в редакцию 28 сентября 2018 г.
THE MAIN SCENARIOS FOR THE FORMATION OF TERRITORIAL AUTONOMIES IN THE MODERN WORLD (CONSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECT)
IRKHIN Igor Valerievich, PhD in Law, Doctoral Candidate of the Department of State (Constitutional) Law of the Southern Federal University, Associate Professor of the the Department of State and Law Theory and History of the Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar, ul. Stavropolskaya, d. 149 [email protected]
Abstract. As part of the analysis of the practices of institutionalization of constitutional and legal status of territorial autonomies of Bolivia, Great Britain, Denmark, India, Indonesia, Canada, China, Moldova, Uzbekistan, Finland on the basis of the criteria and methods of their formation, it is indicated that there are two main scenarios. According to the first one, territorial autonomies are formed on the basis of international and national legal acts. The second scenario assumes the formation of autonomies based on national legal acts only. In the structure of the first scenario, territorial autonomies formed as a result of negotiations between the parties to the conflict (confrontation model) and in the Directive order (Directive model) are separated. In the structure of the second scenario, territorial autonomies established following the negotiations on the basis a peaceful compromise or as a result of confrontation (consensus and confrontation models), as well as autonomies formed unilaterally (policy model) are highlighted.
LEX IPS«
The conceptual requirements for the successful institutionalization of territorial autonomy are as follows: the presence of rooted in society and the state traditions of democracy and the rule of law; the establishment of a real regime of internal self-government; limited material and financial resources and the resulting dependence on the state; the absence of disputes about sovereignty; clarity of the formal legal structure of the constitutional legal status; small population and the territory of autonomy. In this case, the structure and content of these requirements are very mobile, and therefore can be combined in different proportions with different specific gravity.
Typical examples of the most stable territorial autonomies (in terms of territorial integrity and unity of the state), in which these conditions are present in different volumes, are the autonomies of Bolivia, the Aland Islands, the Faroe Islands, Hong Kong and Macao. This category can also include Karakalpakstan and Nunavut because of their total dependence on the support of national governments.
In turn, the potential for the development of separatist tendencies remains in the UK (Scotland, Northern Ireland), India, Indonesia, China (Tibet), Moldova, and the Philippines.
Keywords: constitution, genesis, territorial autonomy, constitutional and legal status, separatism, autonomy, state unity and territorial integrity, territory, population, identity.
REFERENCES
1. Akhundzhanov L. Vkhozhdenie KarakalpakskoyASSR vsostav UzSSR i ee gosudarstvenno-pravovoe polozhenie: avtoref. dis.... kand. yurid. nauk [The inclusion of the Karakalpak ASSR into Uzbek SSR as a constituent unity and its state-legal status: Abstract of the PhD Thesis]. Tashkent, 1962. 22 p.
2. Bogoslovskiy V.A. Tibetskiy rayon KNR (1949—1976) [The Tibetan areas of the PRC (1949—1976)]. Moscow: Nauka Publ., 1978. 200 p.
3. Boliviya — vremya levoindikhenistskogo eksperimenta [Bolivia — the time of the left indigenism experiment]. Moscow: Institute of Latin America (ILA) Publ., 2009. 75 p.
4. Vorotnikova T.A. Boliviya: stanovlenie indeyskogo politicheskogo soznaniya [Bolivia: formation of Indian political consciousness]. Indeyskiy mir pered vyzovami XXI veka: sbornik statey [Indian world facing the challenges of the 21st century: Collected papers]. Moscow: Institute of Latin America (ILA) Publ., 2011.
5. Garry I.R. Buddizm i politika v tibetskom rayone KNR (2 polovina XX — nachalo XXI v.) [Buddhism and politics in the Tibetan region of China (second half of the 20th — beginning of the 21st century)]. Ulan-Ude, 2009.
6. Erniyazova G.E. Razvitie zakonodatelstva o pravovom statuse Karakalpakstan i problemy ego sovershenstvovaniya: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Development of legislation on the legal status of Karakalpakstan and problems of its improvement: Abstract of the PhD Thesis]. Tashkent, 1993. 21 p.
7. Ziganshin I.R. Konstitutsionno-pravovoy status obshchestvennykh obedineniy korennykh narodov arkticheskikh gosudarstv: sravnitelno-pravovoy analiz: dis. ... kand. yurid. nauk [Constitutional and legal status of public associations of indigenous peoples of the Arctic States: comparative legal analysis: PhD Thesis]. Moscow, 2016. 28 p.
8. Zhogolev D.A. Malye narodnosti i Velikiy Kitay [Small Nations and Great China]. Moscow: RAN. In-t Dal. Vostoka. 1994. 199 p.
9. Ivanov A. Ravninnye boliviytsy khotyat byt vyshe gornykh [Lowland Bolivians want to be above the mountain ones]. Kommersant. Dec 15, 2006. No. 235. URL: www.kommersant.ru/doc/730455.
10. Kiselev A.A. Politicheskaya geografiya: uchebnoe posobie [Political geography: A Study Guide]. Volgograd: Volgograd State University Publ., 2013. 144 p.
11. Kitayskaya Narodnaya Respublika: zakonodatelnye akty. 1984—1988: per. s kit. [People's Republic of China: Legislative acts. 1984—1988. Translated from Chinese]. Editorial board: V.A. Tumanov (chairperson) [et al.]; comp. by K.A. Egorov; introd. by L.M. Gudoshnikova (ed.). Moscow: Progress Publ., 1989. 504 p.
Основные сценарии формирования территориальных автономий в современном мире (конституционно-правовой аспект)
12. Kodaneva S.I. Nastoyashchee i budushchee avtonomii v Soedinennom Korolevstve [Present and future of autonomy in the United Kingdom]. .onstitutsionnoe pravo: noveyshie zarubezhnye issledovaniya: sb. nauch. tr. [Constitutional law: The latest foreign research: collected papers]. Edited by G.N. Andreeva. Moscow: INION RAN Publ., 2005. 227 p.
13. Kozin V. Acheskiy pretsedent [Ache precedent]. Mezhdunarodnaya zhizn [International life]. 2006. No. 6. Pp. 102-111.
14. Labetskaya K. Separatisty dogovorilis s pravitelstvom [Separatists have agreed with the government]. Vremya novostey [News Time]. August 16, 2005. No. 148. URL: www.vremya.ru/2005/148/5/1321333.html.
15. Likhachev K.A. Etnoseparatizm vsevero-vostochnoy Indii: starye problemy v novom veke [Ethnic separatism in North-East India: old problems in the new century]. Aziya i Afrika segodnya [Asia and Africa today]. 2011. No. 10. Pp. 45-49.
16. Lukasheva N.V. Pravovoy status Alandskikh ostrovov [Legal status of the aland Islands]. Rossiyskiy yuridicheskiy zhurnal [Russian Juridical Journal]. 1997. No. 1. Pp. 148—155.
17. Moskalev A. Guansi-chzhuanskiy i Ninsya-khueyskiy avtonomnye rayony KNR (voprosy politiki rayonnoy natsionalnoy avtonomii) [Guangxi Zhuang and Ningxia Hui Autonomous regions of China (policy issues of regional national autonomy)]. Moscow: Nauka Publ., 1979. 152 p.
18. Nietullaev S.D. Sovershenstvovanie gosudarstvennogo stroitelstva v Respublike Karakalpakstan (opyt i problemy): avtoref. dis. ... d-ra. yurid. nauk [Improvement of the state construction in the Republic of Karakalpakstan (experience and problems): Abstract of the Doctoral Thesis]. Tashkent, 1993. 42 p.
19. Ovdienko I.Kh. Vnutrennyaya Mongoliya [Inner Mongolia]. Moscow: Geografgiz Publ., 1954. 168 p.
20. Popov F.A. Geografiya setsessionizma v sovremennom mire [Geography of secessionism in the modern world]. Moscow: Novyy khronograf Publ., 2012.
21. Sravnitelnoe pravovedenie: natsionalnye pravovye sistemy. Pravovye sistemy zapadnoy evropy [Comparative law: national legal systems. Legal systems of Western Europe]. G.N. Andreeva, O.V. Belousova, I.S. Vlasov [et al.]; edited by V.I. Lafitskiy. Moscow: IZiSP, Contract Publ., 2012. Vol. 2. 768 p.
22. Yakovlev A.Yu. Etnicheskiy terrorizm v indiyskom shtate Assam: istoki, evolyutsiya, deystvuyushchie sily [Ethnic terrorism in the Indian state of Assam: the origins, evolution, active forces]. Gramota Publ. 2012. No. 3 (17) : in 2 parts. Part 1. Pp. 205—209.
23. Adler-Nissen R. The Faroe Islands: Independence dreams, globalist separatism and the Europeanization of postcolonial home rule. URL: www.journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/0010836713514150 (accessed 25.08.2018).
24. Choudhury R.L. Ethnic Identity Question and the Autonomy Movement in Karbi Anglong. A Journal of Humanities & Social Science. 2014. January.
25. Encyclopedia of the Arctic. M. Nuttall (ed.). New York: Routledge, 2004.
26. Gilbert J. The Blur of a Distinction: Adivasis Experience with Lands Rights, Self-Rule and Autonomy. Walsh N. and Castellino J. International and Indigenous Peoples. Martinus Nijhof Publishers, 2005.
27. Gocke K. Inuit Self-Government in the Canadian North: The Next Step in the Nunavut Project. ZaoRV. 2011. URL: www.zaoerv.de/71_2011/71_2011_1_a_77_102.pdf (accessed 12.02.2018).
28. Green K. Decentralisation and good governance: The case of Indonesia. 2005. URL: www.ssrn.com/ abstract=1493345 (accessed 10.10.2018).
29. Hongyi L. The Evolution of China's Ethnic Policies. EAI Background Brief. 2009. No. 440. URL: www.eai.nus. edu.sg/publications/files/BB440.pdf (accessed: 12.04.2018).
30. I-An Gao. Indigenous People's Self-Determination and Long-term Care: Sapmi and Nunavut. Social Work and Policy Studies: Social Justice, Practice and Theory. 2018. Vol. 1. No 001. URL: https://openjournals.library. sydney.edu.au/index.php/SWPS/article/view/12415 (accessed: 12.02.2018).
31. Neukirch C. Autonomy and Conflict Transformation: the Case of the Gagauz Territorial Autonomy in the Republic of Moldova. Minority government in Europe. Budapest, 2002.
LEX TO«
32. Legare A. An Assessment of Recent Political Development in Nunavut: The Challenges and Dilemmas of Inuit Self-Government. Canadian Journal of Native. Studies XVIII. No. 2. 1988. URL: www3.brandonu.ca/cjns/18.2 / cjnsv18no2_pg271—299.pdf (accessed: 12.02.2017).
33. Legare A. Inuit Identity and regionalization in the Canadian Central and Eastern Arctic: A Survey of Writings about Nunavut. Polar Geography. 2008. Vol. 31. Nos. 3—4, September-December.
34. Pamungkas C. The Effectiveness of the Autonomous Region in Moslem Mindanao (ARM) in copying with Separatism and the Role of the National Reconciliation Commission (NRC) in Peace Building. URL: www.api-fellowships.org/body/international_ws_proceedings/year5.pdf#page=211 (accessed: 10.03.2018).
35. Political Participation of Minorities: A Commentary on International Standards and Practice. Edited by M. Weller. Oxford, 2010. 855 p.
36. Ruth L. Von. Elements of Stable Regional Autonomy Arrangements. Munchen, 2001.
37. Saqib Khan & Ashmita Sharma. In a flux: Diversity and contestations in north-east India. URL: http://raiot.in/ in-a-flux-diversity-and-contestations-in-north-east-india/.
38. Suksi M. Sub-State Governance through Territorial Autonomy: A Comparative Study in Constitutional Law of Powers, Procedures and Institutions. Berlin : Heidelberg, 2011. 685 p.
39. Talburt D. The Bolivian Autonomy Crisis of 2007—2008. All Theses and Dissertations (ETDs). 2011. URL: www. openscholarship.wustl.edu/etd/762.
