CC BY
94
П. И. Савицкий
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС АВТОНОМНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СТРАНАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
С использованием сравнительно-правовой методологии рассматривается статус автономных образований в странах Содружества Независимых Государств на основе анализа положений конституций государств, в состав которых они входят, а также норм конституций, законов и иных правовых актов, регулирующих правовое положение каждого автономного образования. Предмет исследования - территориальные автономии в Азербайджане (Нахичеванская Автономная Республика), Узбекистане (Республика Каракалпакстан), Таджикистане (Горно-Бадах-шанская автономная область) и Молдове (Гагаузия). В этих странах статус автономных образований регулируется различными по юридической силе актами, в связи с чем их фактическое положение в каждом случае тоже различно.
Обращается внимание на наличие совпадающих норм в конституциях некоторых государств и в актах о статусе автономных образований. Значительное внимание уделено системам высших органов государственной власти автономий, их структуре и порядку формирования. Исследуется компетенция автономных образований, их законодательных и исполнительных органов. Рассматривается вопрос о пределах самостоятельности органов автономных образований в реализации полномочий, отнесенных к их компетенции.
Ключевые слова: автономия, автономные образования, конституция, органы государственной власти, законодательная власть, исполнительная власть, полномочия
Территориальная автономия означает наличие у какой-либо части территории государства прав самоуправления, которыми она наделяется в соответствии с конституцией, законами этой страны [Чиркин 2011: 256], и выступает способом политико-территориальной организации многих полиэтнических государств [Benedikter 2009; Lapidoth 1997; Савицкий, Мочалов 2017]. Автономия заключается в предоставлении народу, концентрированно проживающему в пределах соответствующей территориальной единицы, права самостоятельно решать определенные внутренние дела, в том числе в таких сферах, как образование, культура, здравоохранение, социальное обеспечение и т. д. [Лукашева 1998: 10; Мочалов 2017: 127].
Проблемам автономий в странах мира, в частности в Европе, посвящен ряд работ [Benedikter 2009; Лукашева 1998; Мочалов 2017]. Данный институт получил распространение и на постсоветском пространстве. Статус автономных образований в Российской Федерации подробно рассматривается в некоторых публикациях, среди них особо следует отметить фундаментальную монографию О. Е. Кутафина [Кутафин 2006]. В предлагаемой статье анализируется конституционно-правовое регулирование территориальной автономии в других странах Содружества
Независимых Государств (СНГ), где также представлен этот институт.
Автономные образования имеются в республиках Азербайджан (Нахичеванская Автономная Республика), Узбекистан (Республика Каракалпакстан), Таджикистан (Горно-Бадахшанская автономная область) и Молдова (Гагаузия). Их статус регулируется конституциями соответствующих государств1, а также конституциями самих автономных образований (Конституция Республики Каракалпакстан от 9 апреля 1993 г., Конституция Нахичеванской Автономной Республики от 12 ноября 1999 г.) или иными нормативными правовыми актами. В Таджикистане это конституционный закон «О Горно-Бадахшан-ской автономной области» (принят Мажилисом в 2007 г.), в Молдове - закон «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)» (принят парламентом в 1995 г.), а также Уложение Гагаузии
1 Здесь и далее см.: Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г. // Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 1 / под общ. ред. Л. А. Окунь-кова. М.: Норма, 2001. С. 131-170; Конституция Республики Узбекистан от 8 декабря 1992 г. // Конституции государств Азии: в 3 т. Т. 2. / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Норма, 2010. С. 826-856; Конституция Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г. // Конституции государств Азии: в 3 т. Т. 2. С. 356-380; Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994 г. // Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 2. С. 548-576.
(Гагауз Ери) (принято Народным собранием Га-гаузии в 1998 г.).
Таким образом, статусы автономных образований регулируются различными по юридической силе актами: одни - конституцией страны и конституцией автономии (Каракалпакстан и Нахичевань), другие - конституцией страны и общегосударственными конституционными законами (Горно-Бадахшанская автономная область и Гагаузия), что отражается на фактическом положении конкретного автономного образования.
С юридической точки зрения более широкой автономией в рамках унитарного государства обладают Республика Каракалпакстан и На-хичеванская Автономная Республика, которые имеют собственные конституции.
Следует отметить, что ряд норм в конституциях Узбекистана и Каракалпакстана идентичен или частично совпадает. Так, ст. 70 Конституции Узбекистана гласит, что «суверенная Республика Каракалпакстан входит в состав Республики Узбекистан» и ее суверенитет охраняется Узбекистаном, а ст. 1 Конституции Каракалпакстана
Статусы автономных образований регулируются различными по юридической силе актами, что отражается на фактическом положении конкретного автономного образования
подтверждает, что «Каракалпакстан - суверенная демократическая республика, входящая в состав Республики Узбекистан». Более того, в ст. 1 Конституции Каракалпакстана закреплена очень важная норма о праве выхода этого «внутреннего» государства из состава Республики Узбекистан «на основании всеобщего референдума народа Каракалпакстана». Аналогичная норма есть в ст. 74 Конституции Узбекистана.
Совпадают и положения о территории и границах Каракалпакстана, а также о его административно-территориальном устройстве.
Конституция Каракалпакстана включает в себя норму о том, что взаимоотношения между Каракалпакстаном и Узбекистаном «в рамках Конституции Республики Узбекистан регулируются договорами, соглашениями, заключенными Республикой Узбекистан и Республикой Каракалпакстан» (ст. 1). Конституционным путем решен и вопрос о государственных языках Каракалпакстана: ими являются каракалпакский и узбекский языки (ст. 4). Наконец, согласно преамбуле Конституции народ Каракалпакстана ставит своей задачей «создание гуманного демократического правового государства в целях
обеспечения гражданского мира и национального согласия».
Напротив, Конституция Азербайджанской Республики и Конституция Нахичеванской Автономной Республики (далее - НАР) отводят значительно меньше места общим положениям и основным принципам, уделяя много внимания системе высших органов государственной власти Нахичеванской Автономной Республики (ст. 135-140 Конституции Азербайджана).
Как отмечается во вступительной части Конституции НАР, основы автономии Нахичевани были заложены действующими в настоящее время Московским от 16 марта 1921 г. и Карским от 13 октября 1921 г. международными договорами. Они подтверждают, что Нахичевань является составной частью Азербайджана, а также уточняют ее территориальные права. Таким образом, статус НАР как автономного государства определяют Конституция Азербайджана и указанные договоры.
Конституция НАР закрепляет основы автономии: во-первых, она «независима в решении вопросов, отнесенных к ее полномочиям Конституцией Азербайджанской Республики», во-вторых, решает все вопросы, связанные с интересами народа НАР, «при условии, что решение этих вопросов не отнесено к полномочиям государственных органов Азербайджанской Республики», в-третьих, «в решении вопросов, отнесенных к полномочиям Нахичеванской Автономной Республики, она связана с общими интересами Азербайджанской Республики» (ст. 2).
Наконец, ст. 4 Конституции НАР признает недопустимым присвоение власти какой-либо частью населения или какой-либо социальной группой или организацией, чего нет в актах о статусе автономных образований других стран.
В отличие от Узбекистана и Азербайджана, в Таджикистане и Молдове статус автономных образований кратко определяется конституциями стран и наиболее подробно - другими нормативными актами (законами). Так, Конституция Таджикистана включает всего три небольшие статьи, устанавливающие правовое положение Горно-Бадахшанской автономной области (далее -ГБАО) (глава 7), и отдельные нормы, содержащиеся в других статьях. Статья 81 гласит, что ГБАО является составной и неделимой частью Таджикистана и изменять границы ее территории нельзя без согласия ее парламента - Мажи-лиса народных депутатов, ст. 82 - что Мажилис народных депутатов «обладает правом законодательной инициативы», а ст. 83 - что компетенция ГБАО в социальной, экономической, культурной сферах жизни и другие полномочия области «определяются конституционным законом».
Конституционный закон «О Горно-Бадах-шанской автономной области», опираясь на конституционные нормы, иногда повторяет их и несколько детализирует. Так, в нем сказано, что ГБАО «обладает особыми географическими условиями, уникальными культурными, духовными и языковыми ценностями», «является составной и неделимой частью Республики Таджикистан».
В Конституции Республики Молдова особый статус автономии определяет лишь ст. 111, в п. 1 которой записано: «Населенным пунктам левобережья Днестра, а также некоторым населенным пунктам юга Республики Молдова могут быть предоставлены особые формы и условия автономии в соответствии с особым статусом, установленным органическими законами».
Такой территорией в Молдове является Гага-узия (Гагауз Ери), правовое положение которой, как отмечалось ранее, регулируется органическим законом «Об особом правовом статусе Га-гаузии (Гагауз Ери)» (далее - Закон о Гагаузии) и Уложением Гагаузии (Гагауз Ери). Последний акт более подробно регламентирует правовой статус Гагаузии в составе Республики Молдова, права, свободы и обязанности человека и гражданина, организацию и полномочия ее органов публичной власти, вопросы экономики и финансов, организации деятельности суда и прокуратуры и т. д. В соответствии с п. 1 ст. 2 Уложения Гагаузии данный акт «является основным законом и обладает исключительной юридической силой на всей территории Гагаузии».
Закон о Гагаузии определяет ее как «территориальное автономное образование с особым статусом», как форму самоопределения гагаузов. Гагаузия является составной частью Республики Молдова, но в пределах своей компетенции самостоятельно решает вопросы политического, экономического и культурного развития в интересах всего населения (ст. 1). Почти аналогичная формулировка содержится и в Уложении Гагаузии (п. 1 ст. 1). Следует отметить, что оба этих акта включают в себя важную для народа Гагаузии норму о том, что в случае изменения статуса Республики Молдова как независимого государства народ Гагаузии имеет право на внешнее самоопределение.
Поскольку национальный состав населения автономного образования неоднороден, Закон о Гагаузии устанавливает, что «официальными языками Гагаузии являются молдавский, гагаузский и русский». При этом гарантируется и употребление других языков (п. 1 ст. 3).
В актах об автономии даны критерии, по которым определяется состав Гагаузии. В него входят населенные пункты, насчитывающие бо-
лее 50 % гагаузов. Населенные пункты, в которых проживает менее 50 % гагаузов, могут быть включены в состав Гагаузии только «на основе свободного волеизъявления избирателей, выявленного местным референдумом, проведенным Правительством Республики Молдова по инициативе не менее одной трети избирателей соответствующего населенного пункта» (п. 1 и 2 ст. 5 Закона и п. 2 и 3 ст. 8 Уложения).
Кроме того, в соответствии с п. 4 ст. 5 Закона о Гагаузии «населенные пункты, вошедшие в состав Гагаузии, сохраняют за собой право выхода из ее состава путем местного референдума» при исполнении двух условий. Во-первых, инициатива его проведения должна исходить от не менее чем одной трети избирателей соответствующего населенного пункта. Во-вторых, если прошло не менее одного года с момента вхождения населенного пункта в состав Гага-узии, за выход из ее состава должно проголосовать не менее половины его избирателей.
Уложение Гагаузии тоже устанавливает, что «за вхождение и выход из состава Гагаузии должно проголосовать не менее половины избирателей населенного пункта» (п. 5 ст. 8). «Решение о проведении референдума и о результатах местного референдума о вхождении или выходе из состава автономии принимается народным собранием Гагаузии» (п. 7 ст. 8).
Конституции всех четырех государств и нормативные акты входящих в них автономных образований содержат нормы, регламентирующие систему высших органов государственной власти. В конституциях стран предусмотрены наиболее важные, основополагающие нормы по данному вопросу, а в конституциях (законах) автономий они детализируются применительно к каждой автономии.
Во всех автономных образованиях система высших органов государственной власти строится по принципу разделения властей каждой страны. В соответствии с Конституцией Республики Каракалпакстан высшим государственным представительным органом власти является Жокаргы Кенес Республики (парламент), осуществляющий законодательную власть. Он состоит из депутатов, избираемых по территориальным округам на многопартийной основе сроком на пять лет. Правом быть избранным в Жокаргы Кенес обладают граждане Республики Каракалпакстан, достигшие ко дню голосования 25 лет. Требования к кандидатам в депутаты определяются законом. Депутаты, как и в других автономных образованиях, пользуются неприкосновенностью.
Заседания Жокаргы Кенес считаются правомочными, если на них присутствует не менее
двух третей депутатов от их общей численности. Конституция Республики дает перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы: это депутаты Жокаргы Кенес, Совет министров, Комитет конституционного надзора, Верховный суд Каракалпакстана по уголовным делам, Верховный суд по гражданским делам, Хозяйственный суд, прокурор Республики Каракалпакстан (ст. 75 Конституции Каракалпакстана). Кроме того, Конституция определяет должностных лиц, имеющих право присутствовать на заседаниях Жокаргы Кенеса и его органов.
Для осуществления своей деятельности Жо-каргы Кенес избирает из числа депутатов предусмотренные регламентом парламента комитеты и комиссии на постоянной или временной основе, полномочия и порядок комплектования которых регулируются законом. В ходе своей работы Жокаргы Кенес принимает законы, постановления и другие акты. Для принятия законов необходимо, чтобы за них проголосовало большинство депутатов (ст. 76).
Высшим должностным лицом Республики Каракалпакстан по ее Конституции является председатель Жокаргы Кенеса, избираемый из числа его депутатов тайным голосованием на срок полномочий парламента, но не более чем на два срока подряд (ст. 86). По вопросам, входящим в его компетенцию, он издает распоряжения. В случае нарушения председателем Конституции и законов по предложению не менее одной трети депутатов он может быть отозван парламентом путем принятия решения не менее чем двумя третями от общего числа депутатов. Кроме того, в рамках представительной власти функционирует президиум Жокаргы Кенеса, включающий в себя председателя Жокаргы Ке-неса, его заместителя, председателей комитетов и комиссий и руководителей партийных групп парламента. Конституция определяет круг полномочий председателя и президиума.
Высшим исполнительно-распорядительным органом государственной власти является Совет министров - правительство Республики Ка-ракалпакстан, которое образуется парламентом Республики. Глава Совета министров назначается на должность Жокаргы Кенесом по представлению его председателя, согласованному с Президентом Республики Узбекистан (ст. 88). Председатель Совета министров входит в состав Кабинета министров Республики Узбекистан.
В соответствии со ст. 90 Конституции Ка-ракалпакстана компетенция правительства, порядок его деятельности, отношения с другими органами автономного образования регулируются законом. Совет министров Республики ответственен перед Жокаргы Кенес и не реже одного раза в год отчитывается перед ним о своей работе.
В Конституции Азербайджана в главе «Нахи-чеванская Автономная Республика» все статьи, за исключением ст. 141, касаются вопросов организации и деятельности высших органов государственной власти НАР. Значительное место отведено этим органам и в Конституции НАР (ст. 11-42, т. е. 32 статьи из 50), что свидетельствует об их роли среди других органов государственной власти. В то же время Конституция Нахичевани определяет пределы самостоятельности высших органов государственной власти автономии в решении вопросов, отнесенных к их полномочиям Конституцией Азербайджана (ст. 135).
Согласно ст. 11 Конституции Республики законодательную власть НАР осуществляет парламент - Али Меджлис (Верховный Меджлис), состоящий из 45 человек, избираемых, как и в Каракалпакстане, путем всеобщего, равного, прямого, свободного, личного и тайного голосования с применением мажоритарной избирательной системы сроком на пять лет. Выборы нового созыва проводятся каждые пять лет в первое воскресенье ноября. Кандидатом в депутаты может быть достигший 25-летнего возраста гражданин Азербайджана, проживающий на территории Нахичевани (ст. 15). Кандидатом в депутаты не может быть гражданин, имеющий двойное гражданство, работающий в органах исполнительной или судебной власти, осужденный за тяжкие преступления.
Согласно п. IV ст. 14 Конституции НАР если проводятся новые выборы депутатов взамен выбывших депутатов Али Меджлиса На-хичеванской Автономной Республики, то срок полномочий вновь избранного депутата ограничивается сроком полномочий выбывшего депутата. Но выборы не проводятся, если до завершения срока полномочий парламента остается менее 120 дней (п. II ст. 17). Правильность результатов выборов проверяется и утверждается Верховным судом НАР (ст. 16).
Конституция НАР регулирует порядок работы Али Меджлиса, указывая, что полномочия депутатов «завершаются в день первого заседания» парламента республики. Кроме того, устанавливается кворум депутатов для начала работы первой сессии вновь избранного парламента: после утверждения полномочий 31 депутата Али Меджлиса его первое заседание созывается не позднее одной недели начиная с этого дня (п. I ст. 18). Наряду с этим в ст. 23 определяется порядок созыва парламента на внеочередные сессии. По вопросам, которые относятся к ведению Али Меджлиса, он принимает законы и постановления, за которые депутат обязан проголосовать лично.
В подп. 1-10 п. I ст. 24 Конституции НАР перечислены вопросы, по которым Али Медж-
лис устанавливает общие правила и принимает законы, а в подп. 1-9 п. I ст. 25 - вопросы, по которым он издает указы.
В отличие от Каракалпакстана, в Нахичеван-ской Автономной Республике число субъектов законодательной инициативы ограничено: ими являются депутаты парламента, премьер-министр и Верховный суд Республики (п. I ст. 26 Конституции НАР). Порядок принятия закона различается в зависимости от субъекта, который выступил с законодательной инициативой. Так, если законопроекты и проекты постановлений представлены на обсуждение и голосование премьер-министром и Верховным судом Республики, то они и вносятся с согласия органа, использовавшего право законодательной инициативы (ст. 26). В статье нет подобной оговорки в отношении законопроектов и проектов постановлений, внесенных депутатами, что ставит субъекты законодательной инициативы в неравное положение.
Важное место в системе высших органов государственной власти отводится председателю Али Меджлиса НАР, который избирается парламентом. Кандидат на эту должность должен быть не моложе 30 лет, постоянно проживать на территории Нахичевани не менее пяти лет, не иметь обязательств перед другими государствами и двойного гражданства, иметь высшее образование (ст. 29 Конституции НАР). Председатель подчиняется Парламенту, несет перед ним ответственность за свою работу и может быть им же отозван.
В случае невозможности председателя по каким-либо причинам осуществлять свои функции, его полномочия исполняет первый заместитель председателя, а при его отсутствии - заместитель председателя (ст. 31). В ст. 32 Конституции НАР определен круг полномочий председателя, связанных главным образом с вопросами внутренней деятельности Али Меджлиса.
Согласно ст. 135 Конституции Азербайджанской Республики исполнительная власть в НАР принадлежит Кабинету министров, который является высшим исполнительным органов Нахичеванской Республики, подчиняется Али Меджлису и регулярно отчитывается перед ним (ст. 34 Конституции НАР). В его состав включены премьер-министр, его заместители, министры и другие руководители центральных органов. Состав Кабинета министров утверждается Али Меджлисом по представлению премьер-министра (ст. 36 Конституции НАР). Сам он назначается Али Меджлисом на основании представления Президента Азербайджанской Республики. Кабинет подчиняется Али Меджлису и периодически отчитывается перед ним (ст. 34).
По Конституции НАР кандидат в члены Кабинета министров должен быть гражданином
Азербайджана, достигшим 30-летнего возраста, иметь высшее образование, обладать избирательными правами, не иметь обязательств перед другими государствами. К претенденту на должность заместителя премьер-министра, руководителя другого центрального органа исполнительной власти предъявляются почти такие же требования (различие в том, что он не должен быть моложе 25 лет) (ст. 41). Кроме того, члены Кабинета министров не могут занимать должности, перечисленные в ст. 42 Конституции НАР (например, другую выборную или назначаемую), не могут заниматься предпринимательской, коммерческой деятельностью и др.
Как и в Каракалпакстане, Кабинет министров НАР самостоятелен в решении только тех вопросов, которые отнесены к его компетенции Конституцией Азербайджана, законами, указами Президента Азербайджана, Конституцией НАР и ее законами, что, конечно, связывает поле деятельности автономного образования. Перечень полномочий Кабинета министров, определенных ст. 39 Конституции Республики, невелик и охватывает формирование проекта бюджета автономного образования и представление его Меджлису, исполнение принятого бюджета, обеспечение выполнения экономических программ НАР, руководство министерствами и другими органами государственной власти и отмену их актов, решение других вопросов, отнесенных Президентом Азербайджана к его ведению (п. 1 ст. 39). Из Конституции Нахичевани видно, что Кабинет министров представляет свою автономную республику в Кабинете Азербайджанской Республики только в двух областях деятельности - экономической и культурной. При установлении общих правил Кабинет министров принимает постановления, а по другим вопросам - распоряжения.
В Конституции Республики Таджикистан о высших органах (государственной) власти ГБАО упоминают лишь отдельные статьи. Так, ст. 81 запрещает изменять границы территории Горно-Бадахшанской области без согласия ее парламента - Маджлиса народных депутатов, которого ст. 58 Конституции также наделила правом законодательной инициативы в Парламенте Таджикистана. Полномочия автономной области в социальной, культурной сферах жизни, а другие полномочия области определяются Конституционным законом (ст. 83 Конституции Таджикистана). Впрочем, объем полномочий ГБАО значительно меньше по сравнению с объемом полномочий Каракалпакстана и Нахичевани.
Конституция закрепляет равное представительство ГБАО и других административно-территориальных единиц в выборных органах этих образований. В соответствии со ст. 3 конституционного закона ГБАО независимо от
численности населения имеет равное с областями, городом Душанбе, городами и районами республиканского подчинения количество представителей в Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан. Кроме того, одним из заместителей председателя Маджлиси милли является председатель автономной области. Как отмечалось ранее, Маджлис народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области имеет право законодательной инициативы.
Положения об органе исполнительной власти помещены в главу 6 Конституции. В ст. 78 закреплено, что председателя Горно-Бадахшан-ской автономной области, как и председателей других областей, а также города Душанбе, городов и районов назначает и освобождает от должности Президент, представляя их кандидатуры на утверждение соответствующих маджлисов народных депутатов (абз. 3 ст. 78).
Конституция предусматривает санкции в отношении представительных органов. Так, в случае систематического невыполнения Маджли-сом народных депутатов ГБАО, областей, города Душанбе, городов и районов Конституции и законов Маджлиси милли вправе распустить его (ст. 80).
Следует отметить, что нормы, относящиеся к ГБАО, размещены в разных главах Конституции, а не сосредоточены в одном разделе (главе), как нормы об автономных образованиях Каракалпакстана и Нахичевани в конституциях Узбекистана и Азербайджана.
В Гагаузии высшим представительным органом выступает Народное собрание, состоящее из 35 депутатов (ст. 43 Уложения Гагаузии). Оно обладает правом принятия нормативных актов в пределах своей компетенции (ст. 7 Закона о Гага-узии), избирается по территориальным округам путем прямых выборов при тайном голосовании, как и в других автономных образованиях. Кандидат в депутаты должен быть гражданином Молдавии, достигнуть возраста 21 года и на момент выборов проживать на территории населенного пункта в территориальном округе. Депутаты, как правило, выполняют свои полномочия на профессиональной основе (п. 3 ст. 48 Уложения Гагаузии).
Для обеспечения деятельности Народного собрания из числа его депутатов тайным голосованием избираются председатель, его заместители и президиум. Согласно Уложению Гагаузии один из заместителей должен иметь «иное этническое происхождение, чем гагаузское» (ст. 59), а председатель должен владеть русским языком (ст. 54).
Председатель осуществляет общее руководство деятельностью Народного собрания, ведет его заседания, координирует работу комиссий Народного собрания, издает распоряжения, ка-
сающиеся деятельности аппарата Народного собрания, и т. д. Он может быть досрочно отозван Народным собранием путем тайного голосования двумя третями голосов избранных депутатов (п. 2 ст. 55 Уложения Гагаузии). На этом же заседании Народное собрание формирует президиум и утверждает регламент.
Народное собрание не может быть распущено в течение одного года после выборов, а также в течение шести месяцев до срока полномочий главы Гагаузии (ст. 56 Уложения Гагаузии).
В п. 2 ст. 12 Закона о Гагаузии дан перечень вопросов, по которым Народное собрание принимает местные законы, например в таких сферах деятельности, как наука и культура, образование и здравоохранение, физическая культура и спорт и др. Кроме того, оно вправе участвовать в осуществлении внутренней и внешней политики Молдовы по вопросам, касающимся интересов Гагаузии; проводить местный референдум по вопросам, относящимся к компетенции автономии; присваивать почетные звания, утверждать награды и т. д. (п. 3 ст. 12).
Данный Закон устанавливает кворум для принятия различных нормативных актов. Так, местные законы принимаются большинством голосов избранных депутатов, Уложение Гага-узии - двумя третями голосов избранных депутатов (ст. 11). Нормативные акты, принятые Народным собранием, обязательны к исполнению на территории Гагаузии (ст. 12).
В соответствии со ст. 14 Закона высшим должностным лицом Гагаузии является ее глава (башкан), которому «подчиняются все органы публичного управления Гагаузии». Идентичная норма воспроизведена в Уложении Гагаузии (п. 1 ст. 14), что, впрочем, относится к большинству других положений общих актов. Глава выступает гарантом выполнения Уложения Гагаузии, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения сохранения статуса Гагаузии, согласованного функционирования и взаимодействия ее органов публичной власти, а также «представляет автономию на территории Республики Молдовы и в международных отношениях» (ст. 59-60 Уложения). Он избирается сроком на четыре года на основе всеобщего, равного, прямого, избирательного права при тайном и свободном голосовании на альтернативной основе. Выборы признаются недействительными, если в первом туре приняло участие менее половины избирателей, во втором туре - менее одной трети. Избранным главой автономии считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, участвовавших в голосовании. Результаты выборов признаются действительными (состоявшимися) Трибуналом Гагаузии (ст. 61 Уложения).
Претендент на пост главы Гагаузии должен быть гражданином Республики Молдова, достигшим 35 лет, проживающим или проживавшим на территории Гагаузии и владеющим гагаузским языком (ст. 68 Уложения). Согласно Закону и Уложению одно и то же лицо может пребывать в должности главы Гагаузии не более чем два срока подряд. С учетом занимаемой должности указом Президента Республики Молдова глава Гагаузии утверждается членом Правительства.
Глава Гагаузии наделен широкими полномочиями. В частности, в сфере законодательной деятельности он подписывает местные законы, имея право в случае несогласия с законом возвратить его на доработку в Народное собрание, но если депутаты проголосуют за отклоненный закон повторно двумя третями голосов, то он считается принятым, и глава обязан его подписать (пп. 1, 2 ст. 13 Закона о Гагаузии). Глава руководит деятельностью органов публичного управления и несет ответственность за осуществление полномочий, возложенных на него законодательством (п. 4 ст. 14 Закона).
Акты о правовом положении автономии предусматривают основания для отстранения главы Гагаузии от должности (п. 9 ст. 14 Закона). Решение об отстранении принимается двумя третями голосов депутатов Народного собрания (п. 10 ст. 14 Закона). Вместе с тем в Уложении Гагаузии содержится несколько иная формулировка. Во-первых, предложение об отстранении от должности может быть выдвинуто не менее чем одной третьей частью депутатов Народного собрания и, во-вторых, если оно принимает постановление об отстранении главы Гагаузии, то не позднее чем в 30-дневный срок проводится соответствующий референдум (пп. 2, 3 ст. 70 Уложения).
Постоянно действующим исполнительным органом власти является Исполнительный комитет, который по представлению главы Гага-узии утверждается большинством голосов депутатов на первой сессии Народного собрания (ст. 16 Закона, ст. 72 Уложения). В его состав
входят первый заместитель и заместитель председателя Исполнительного комитета, начальники управлений Гагаузии, главы администраций районов Гагаузии. Кроме того, руководители отдельных структурных подразделений назначаются и освобождаются от должности республиканскими органами: начальник Управления юстиции Гагаузии - министром юстиции Республики Молдова; начальник Управления национальной безопасности - министром национальной безопасности Республики Молдова; начальник Управления внутренних дел Гагаузии - министром внутренних дел Республики Молдова по представлению главы или Народного собрания Гагаузии. Все они являются членами коллегий соответствующих министерств. По представлению главы Гагаузии назначается и освобождается от должности министром внутренних дел Республики Молдова командир войск карабинеров (внутренних войск, дислоцированных на территории Гагаузии) (ст. 74 Уложения). Полномочия Исполнительного комитета перечислены в пп. «а» - «к» ст. 17 Закона о Гагаузии и в пп. 1-11 ст. 77 Уложения Гагаузии. Необходимо также отметить, что он обладает правом законодательной инициативы (ст. 57 Уложения) и подотчетен Народному собранию (ст. 75 Уложения).
Полномочия должностных лиц органов публичного управления Гагаузии прекращаются, во-первых, по истечении их срока, а во-вторых, в связи с принятием большинством голосов депутатов Народного собрания решения об отстранении этих должностных лиц от занимаемых ими должностей. После принятия такого постановления глава Гагаузии вправе объявить об отставке должностного лица или не согласиться с решением Народного собрания. Но если оно в трехмесячный срок повторно примет решение об отстранении должностного лица, глава Гага-узии в течение пяти дней объявляет о его отставке (ст. 79 Уложения).
Таковы основные принципы формирования структуры и деятельности высших органов законодательной и исполнительной власти в автономных образованиях и странах СНГ.
Список литературы
Benedikter T. The World's Modem Autonomy Systems. Concepts and Experiences of Regional Territorial Autonomy. Bozen / Bolzano: EURAC Research Institute, 2009. 305 p.
Lapidoth R. Autonomy. Flexible Solutions to Ethnic Conflicts. Washington: U. S. Institute of Peace Press, 1997. 302 p.
Кутафин О. Е. Российская автономия. М.: Проспект, 2006. 768 с.
Лукашева Н. В. Правовое положение автономных образований в странах Северной Европы: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998. 185 с.
Мочалов А. Н. Территориальная автономия и права национальных меньшинств: международные стандарты // Журнал российского права. 2017. № 10. С. 121-132. DOI: 10.12737/article_59c4d 7600cc049.06411186.
Савицкий П. И., Мочалов А. Н. Два подхода к территориальной организации полиэтнического государства // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2017. № 6. С. 44-55.
Чиркин В. Е. Публично-правовое образование. М.: Норма; Инфра-М, 2011. 335 с.
Петр Иванович Савицкий - заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета (Екатеринбург). 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21. E-mail: kp@usla.ru.
Constitutional-Law Status of Autonomous Territories in the CIS Countries
In the article, the legal status of autonomous territories in the CIS (the Commonwealth of Independent States) countries is discussed from a comparative perspective. Using a comparative-law methodology, the author examines constitutional provisions as well as special laws and regulations concerning each autonomous entity. The territorial autonomies in Azerbaijan (the Nakhchivan Autonomous Republic), Uzbekistan (the Karakalpakstan Republic), Tajikistan (the Gorno-Badakhshan autonomous region), and Moldova (Gagauzia) are studied. The status of autonomous territories in these states is defined by legal acts with different legal force. As a result, actual status of these territories varies from state to state.
Nevertheless, it is emphasized that there are some similarities in provisions of the constitutions and other acts of the states under consideration. A significant attention is paid to analysis of systems of public authorities in autonomous territories, their organization, and procedures of appointment and elections to them. The competence of autonomous units and their legislative and executive bodies is also discussed. The author raises the question about the degree of autonomy in autonomous bodies' activities.
Keywords: autonomy, autonomous territory, territorial autonomy, constitution, state authorities, legislative authority, executive authority, competence
References
Benedikter T. The World's Modern Autonomy Systems. Concepts and Experiences of Regional Territorial Autonomy, Bozen/Bolzano, EURAC Research Institute, 2009, 305 p.
Chirkin V. E. Publichno-pravovoe obrazovanie [Public-Law Entity], Moscow, Norma, Infra-M, 2011, 335 p.
Kutafin O. E. Rossiiskaya avtonomiya [Autonomies in Russia], Moscow, Prospekt, 2006, 768 p.
Lapidoth R. Autonomy. Flexible Solutions to Ethnic Conflicts, Washington, U. S. Institute of Peace Press, 1997, 302 p.
Lukasheva N. V. Pravovoe polozhenie avtonomnykh obrazovanii v stranakh Severnoi Evropy [The Legal Status of Autonomous Territories in the Countries of Northern Europe]: cand. jur. sc. thesis, Ekaterinburg, 1998, 185 p.
Mochalov A. N. Territorial'naya avtonomiya i prava natsional'nykh men'shinstv: mezhdunarodnye standarty [Territorial Autonomy and National Minorities' Rights: the International Standards], Journal of Russian Law, 2017, no. 10, pp. 121-132, DOI: 10.12737/article_59c4d7600cc049.06411186.
Savitskii P. I., Mochalov A. N. Dva podkhoda k territorial'noi organizatsii polietnicheskogo gosu-darstva [Two Approaches to Territorial Structure of a Multi-Ethnic State], Electronic Supplement to the «Russian Juridical Journal», 2017, no. 6, pp. 44-55.
Petr Savitsky - honored lawyer of the Russian Federation, honored worker of higher education of the Russian Federation, doctor of juridical sciences, professor of the Constitutional law department, Ural State Law University (Yekaterinburg). 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya Str., 21. E-mail: kp@usla.ru.
Дата поступления в редакцию / Received: 04.03.2018
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 20.06.2018
