CC BY
144
О.В. Касачева
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ И ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ ФОНДА СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Анализируются некоторые проблемы сбалансированности доходов и расходов Фонда социального страхования РФ на современном этапе. Предлагаются пути их решения.
Фонд социального страхования (ФСС) Российской Федерации, являясь специализированным финансово-кредитным учреждением в структуре органов Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, осуществляет деятельность по двум направлениям:
1. Государственное социальное страхование, являющееся исторически сложившейся сферой деятельности ФСС, основы которой были сформированы в советский период истории России.
2. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ОССНС), введенное в российскую систему социального страхования с 2000 г.
Доходы Фонда в настоящее время формируются в основном за счет сумм единого социального налога (ЕСН) и страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний (ОССНС).
Доходы Фонда стали резко падать. Выполнять обязательства перед застрахованными гражданами в прежних объемах Фонд уже не мог. Это привело к тому, что началось поэтапное сворачивание Фондом социального страхования определенных видов его деятельности и ограничение выплат по ряду обязательств. В настоящее время практически ликвидированы за счет средств социального страхования программы оздоровления трудящихся и членов их семей (санаторнокурортное лечение трудящихся сведено только к долечиванию); с 2002 г. введены ограничения на страховые выплаты по временной нетрудоспособности и на пособия по беременности и родам (максимальный размер пособия с 2002-2004 г. - 11 700 руб., 2005 г. -12 480 руб., 2006 г. - 15 000 руб., 2007 г. - 16 125 руб.); с 2005 г. первые два дня нетрудоспособности стали оплачиваться за счет работодателей [2].
2. Применение страхователями специальных налоговых режимов. Значительная часть предприятий торговли, бытового обслуживания, общественного питания, сельского хозяйства применяют специальные налоговые режимы, а это значит, что они не являются плательщиками ЕСН. Единый налог на вмененный доход (ЕНВД), сельскохозяйственный налог (ЕСХН), налог в связи с упрощенной системой налогообложения
Анализ исполнения бюджетов ФСС за ряд последних лет свидетельствует об устойчивом ухудшении сбалансированности его доходов и расходов.
Проблема данной несбалансированности, по нашему мнению, связана со следующими причинами:
1. Сокращение доли единого социального налога, зачисляемой в Фонд социального страхования РФ. С 1995 до 2001 г. страховой тариф вносов по обязательному государственному социальному страхованию составлял 5,4%. С введением в 2001 г. единого социального налога размер отчислений упал с 4% до 3,2% к
2005 г., а с 2006 г. составляет 2,9%. Регрессивная шкала налогообложения, значительный перечень льгот при налогообложении ЕСН, предусмотренных гл. 24 НК РФ, исключение из налоговой базы выплат по договорам гражданско-правового характера приводят к еще большему уменьшению фактического размера тарифа отчислений в фонд (табл. 1).
(УСН) имеют иную природу, чем страховые взносы и ЕСН. Они имеют также иную налогооблагаемую базу, не связанную ни с фондом оплаты труда, ни с численностью работников, при этом основным критерием социального страхования и возмещения страховых выплат продолжает оставаться потеря работником заработка. Суммы от уплаты данных налогов зачисляются на счета органов федерального казначейства для их последующего распределения в бюджеты разных уровней и бюджеты государственных внебюджетных фондов. В бюджет Фонда социального страхования поступает по 5% от ЕНВД и УСН, 6,4% - от ЕСХН (гл. 48 НК). Несмотря на незначительность этих отчислений гарантии обязательного социального страхования распространяются и на работников предприятий, использующих специальные налоговые режимы. Так, по данным ТРО ФСС РФ, расходы страхователей, использующих специальные налоговые режимы, на выплату пособий за счет средств обязательного социального страхования составили в 2005 г. - 42 508,8 тыс. руб., в
2006 г. -70 215,8 тыс. руб. Перечислено налога в ТРО ФСС РФ этими страхователями в 2005 г. -
34 178,1 тыс. руб., в 2006 г. - 45 124,9 тыс. руб., что составляет соответственно всего лишь 0,86 и 0,81% от выплат в пользу работников (фонда оплаты труда) [1].
Т а б л и ц а 1
Данные по Томской области о среднем размере тарифов [1]
Показатели 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.
Средний размер тарифа, % По ЕСН, зачисляемому в ФСС 5,24 3,53 3,41 3,54 3,37 2,91 2,56
По страхованию от несчастных случаев 0,92 0,72 0,55 0,55 0,54 0,52 0,45
3. Высокая доля нестраховых выплат, осуществляемых за счет средств государственного социального страхования, отсутствие зависимости уровня выплачиваемых пособий от размера отчислений.
В системе обязательного социального страхования на финансирование нестраховых пособий и расходов, не связанных с утратой заработка (пособия при рождении, по уходу за ребенком-инвалидом, пособие на погребение, частичное финансирование детско-юношеских спортивных школ), в 2004 г. было направлено 21,5% средств ЕСН, поступивших на страхование в ФСС РФ [3]. При формировании бюджета ФСС РФ на
2007 г. в составе затрат только на обеспечение выплат пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет предусматривались средства в сумме 665,4 млн руб. гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию: матерям, обучающимся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования; матерям, уволенным в период беременности, отпуска по беременности и родам, отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет в связи с ликвидацией предприятия [4].
4. Введение новых норм расчета пособий с 2007 г. при том же размере доли ЕСН, зачисляемой в ФСС РФ. С 1 января 2007 г. Федеральным законом № 255-ФЗ введены новые нормы при определении условий, размеров и порядка обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам. Основные изменения связаны с установлением зависимости размера пособий по временной нетрудоспособности от общего страхового стажа застрахованного лица и отменой этой зависимости от непрерывного трудового стажа, как это было ранее, а также оплатой пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам для лиц, работающих у нескольких работодателей, каждым работодателем. В целях унификации и упрощения порядка исчисления указанных пособий предусмотрена выплата пособий независимо от режима работы застрахованного лица за календарные дни нетрудоспособности. Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный Закон «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей», резко возросла величина размера ежемесячного пособия по уходу за ребенком. До 2007 г. при выплате данного пособия использовался распределительный принцип: пособие имело фиксированную величину, не зависело ни от заработка, ни от числа детей, за которыми осуществлялся уход. Теперь оно выплачивается на каждого ребенка, а в основу расчета для работающих заложен страховой принцип. Размер пособия «привязан» к заработку: оно выплачивается в размере 40% от среднего заработка. По предварительным расчетам Фонда средний размер пособия по временной нетрудоспособности в 2007 г. должен увеличиться на 18-20%, а нижняя планка пособия у работающей женщины - составить 2 902 руб., что в 4,2 раза больше, чем в 2005 г. (500 руб.), и в 4,15 раза больше, чем в
2006 г. (700 руб.) [5].
При формировании бюджета Фонда на 2007 г. было предусмотрено практически четырехкратное увеличение расходов по статьям, связанным с материнством и
детством, и увеличение до 97 с лишним миллиардов рублей расходов по временной нетрудоспособности. Текущий дефицит средств по обязательному социальному страхованию на 2007 г. составил 28,8 млрд руб. [6].
5. Неэффективность механизма установления тарифов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в зависимости от отраслевого принципа деления работодателей по классам профессионального риска. Механизм определения и установления страхователям (предприятиям, учреждениям, организациям) страховых тарифов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний регулируется ст. 21 Федерального закона № 125-ФЗ, в которой обозначено, что страховые тарифы, дифференцированные по группам отраслей экономики в зависимости от класса профессионального риска, устанавливаются ежегодно федеральным законом. На 2000 г. было утверждено 14 классов профессионального риска с размером тарифа от 0,2% к начисленной оплате труда в пользу работников предприятия у 1-го класса профессионального риска до 10,7% - у 14-го класса. С 2001 по 2005 г. согласно соответствующим федеральным законам о страховых тарифах действовало 22 класса профессионального риска с размером тарифа от 0,2 до 8,5%. С 2006 г. количество классов профессионального риска расширено до 32. Согласно ст. 3 Федерального закона № 125-ФЗ понятие «класс профессионального риска» определяется как «уровень производственного травматизма, профессиональной заболеваемости и расходов на обеспечение по страхованию, сложившихся по видам экономической деятельности страхователей».
Методика установления тарифов в зависимости от отраслевого деления не учитывает уровень травматизма, а значит, и расходы по возмещению вреда конкретного страхователя. Усреднение размеров страховых взносов не позволяет учитывать особенности отдельных рисков и приводит к удорожанию стоимости страхования для большей группы страхователей с целью обеспечения выполнения обязательств перед меньшей, наиболее рисковой группы. Существующая практика установления страховых тарифов в зависимости от подтвержденного страхователями основного вида деятельности носит во многом формальный характер и основана на сведениях, которые формируют и подают в региональное отделение Фонда социального страхования сами страхователи, достоверность которых часто не может быть проверена. Этим страхователи пользуются для необоснованного занижения страхового тарифа.
6. Недостаточность покрытия профессионального риска действующими страховыми тарифами по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Как видно из табл. 2, среднего размера страхового тарифа ниже 1,4% нет ни в одной ведущей стране мира. В то же время средний размер тарифа в России составил в 2004 г. 0,70% [7]. При планировании бюджета на
2007 г. по обязательному страхованию от несчастных случаев и профзаболеваний был принят средневзвешенный по видам экономической деятельности страховой тариф 0,63% к начисленной оплате труда [4].
Т а б л и ц а 2
Данные о размере страховых тарифов по страхованию от производственного травматизма и профзаболеваний [8]
Страна Размер страховых тарифов
Бельгия Производственный травматизм - 0,3% + уровень риска (средний уровень - 2,6%). Профзаболевания - 0,65% + уровень травматизма (средний уровень - 1,75%)
Германия 06,-16% (средний размер - 1,4%)
Испания 09-18%
Италия 0,6-16% (средний размер для промышленных рабочих - 5,18%)
США В зависимости от уровня риска (средний размер - 1,7%)
Япония 0,5-14,5% в зависимости от уровня производственного травматизма за последние три года
Норвегия 4, 10,5, 13,6% в зависимости от географических зон и степени риска
Южная Корея 0,2-18,3% (средний размер - 1,78%)
Столь низкий фактический размер страхового тарифа связан со следующими факторами:
- неэффективность механизма установления тарифов по ОССНС в зависимости от отраслевого принципа деления работодателей по классам профессионального риска (о чем было рассмотрено в п. 5);
- тенденция роста количества страхователей, отнесенных к 1-му классу профессионального риска, имеющему минимальный размер страхового тарифа 0,2%, и снижение количества страхователей, отнесенных к классам профессионального риска с более высокими тарифами. Так, по состоянию на 01.01.2001 г. из 16 084 22 страхователей, представивших расчетные ведомости в региональные отделения ФСС, 954 653 страхователя (59,4%) отнесены к 1-му классу профессионального риска, 27 557 страхователей (1,7%) - к 14-му. По состоянию на 01.01.2005 г. из 2 486 933 страхователей к 1-му классу отнесен 1 597 761 страхователь (64,2%), к 22-му классу -276 страхователей (0,1%) [9];
- сохранение льготного порядка уплаты взносов в размере 60% от базовых страховых тарифов общественным организациям инвалидов, страхователям, использующим труд инвалидов. Нередко данные льготы используются как возможность уклонения от налогообложения.
7. Слабая экономическая заинтересованность субъектов страхования в снижении профессионального риска, создании механизмов экономического стимулирования деятельности предприятий по улучшению условий и охраны труда, снижению травматизма, а значит, и расходов Фонда, связанных с обеспечением выплат по данному виду страхования. Роль главного инструмента в механизме экономической заинтересованности работодателя в снижении профессионального риска призваны сыграть:
- скидки и надбавки к страховому тарифу;
Данные по Российской Федерации о п
- финансирование предупредительных мер за счет страховых взносов.
В соответствии с Методикой расчета скидок и надбавок к страховым тарифам, утвержденной Постановлением Фонда социального страхования от 05.02.2002 г. № 11, при их определении учитывается сумма обеспечения по страхованию за предшествующий год по всем страховым случаям, произошедшим за весь период осуществления страхователем финансово-хозяйственной деятельности. Это ставит страхователей в неравные условия. Вновь образованные организации не имеют такого количества несчастных случаев на производстве и профзаболеваний в прошедшем периоде по сравнению с организациями, проработавшими определенный период.
Кроме того, страхователям-бюджетным учреждениям надбавки устанавливаются в пределах средств, предусмотренных в бюджете для уплаты страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Однако действующее законодательство не определяет механизм учета в бюджетах средств на уплату страховых взносов с учетом установленных ФСС надбавок (тем более что надбавка страхователям устанавливается в текущем финансовом году до 30 апреля по итогам ситуации, сложившейся у страхователя в истекшем календарном году, т.е. в сроки, когда бюджеты на текущий финансовый год уже приняты).
Данные по Российской Федерации (табл. 3) указывают на тенденцию, когда сумма предоставленных скидок превышает сумму надбавок (в 2004-2005 гг. почти в 2 раза), что отрицательно влияет на бюджет Фонда.
Наблюдается постепенный рост заинтересованности страхователей в использовании 20% от страховых взносов на финансирование предупредительных мероприятий по охране труда.
Т а б л и ц а 3
(ставленных скидках и надбавках [10]
Год Скидки Надбавки
Кол-во Сумма, тыс. руб. Кол-во Сумма, тыс. руб.
2003 751 285 901,0 5 682 183 912,5
2004 850 409 488,2 5 469 209 836,9
2005 911 498 910,3 5 937 259 574,8
Для многих предприятий получить разрешение на финансирование предупредительных мер в счет уплаты страховых взносов явилось стимулом для погашения просроченной задолженности по обязательным платежам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Однако сложившаяся практика ежегодно-
го принятия на текущий год порядка и условий финансирования предупредительных мер не способствует стабильности в работе страхователя по их внедрению, ограничивает сроки получения разрешения на финансирование.
Ограничивает количество страхователей, заинтересованных в получении финансирования, и сама проце-
дура его оформления. Общее количество заинтересованных предприятий остается незначительным от общего числа страхователей. Это касается прежде всего страхователей с численностью работающих менее 100 человек и имеющих незначительную сумму страхового взноса и невысокий страховой тариф. Мероприятия, включенные в перечень предупредительных мер, слишком дорогостоящие для таких страхователей, а 20% от суммы перечисленных страховых взносов, как правило, составляют всего лишь от десятков до сотен рублей.
8. Низкая эффективность системы медицинской, социальной и профессиональной реабилитации застрахованных при высоком темпе роста расходов Фонда на эти цели. Томским РО ФСС РФ на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию застрахованных в 2001 г. было направлено 4 939,6 тыс. руб., или 5,8% от всех расходов по ОССНС; в 2003 г. -17 604,5 тыс. руб., или 10,9%. В 2006 г. эти расходы возросли по сравнению с 2001 г. в 10,6 раза, по сравнению с 2003 г. - в 3 раза и составили 52 829,5 тыс. руб., или 20,6% от общих расходов по данному виду страхования. Отметим для сравнения, что рост в 2006 г. по основной статье расходов «ежемесячные страховые выплаты пострадавшим» по отношению к 2001 и 2003 г. составил 5,1 и 1,1 раза соответственно [1].
При этом, несмотря на рост затрат Фонда на дополнительные реабилитационные мероприятия, частично восстановившими трудоспособность признаются не более 10-15% пострадавших. Большая же их часть при прохождении очередного освидетельствования получают прежнюю или более высокую степень утраты трудоспособности.
Для улучшения бюджетной устойчивости ФСС на современном этапе необходимо:
1. Исключить из расходов Фонда нестраховые выплаты, имеющие характер социальной помощи либо характер льгот по социально-демографическим признакам. Обеспечить перевод обязательств нестрахового характера на бюджетное финансирование.
2. Обеспечить увязку между величиной страховых пособий и произведенными отчислениями на социальное страхование.
3. В основу установления тарифов по ОССНС необходимо положить соотношение между суммой начисляемых и уплачиваемых страхователем страховых взносов и суммой расходов по страхованию, выплачиваемых пострадавшим на данном предприятии от несчастных случаев и профессиональных заболеваний, используя для этого показатели работы не истекшего календарного года, как это определено правилами, а определенного периода.
4. Установить постоянно действующую норму о использовании 20% страховых взносов страхователя на финансирование предупредительных мер. Упростить процедуру получения права на использование данных средств, расширить перечень мероприятий, на которые эти средства могут использоваться.
5. Проводить дальнейшее реформирование системы медицинской, социальной и профессиональной реабилитации застрахованных, совершенствуя критерии оценки эффективности реабилитационных мероприятий, которые должны строиться на четком отслеживании и анализе результатов выполнения больными программы реабилитации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Статистические данные Томского РО ФСС РФ. Режим доступа: http://www. fz122.fss.ru/
2. Федеральный Закон от 29.12.2004 года №202-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования на 2005 год» // Российская газета. 2004.
№ 292. 31 декабря.
3. Еремеев О.В. О реформировании системы обязательного социального страхования: позиция. Режим доступа: http//www.kcorr.ru/reforma/
4. Заключение счетной палаты РФ на проект Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования РФ на 2007 год» // Бюллетень
Счетной палаты РФ. 2007. № 3 (111).
5. Карелова Г. Новые законы повышают уровень социальной защиты граждан // Вестник государственного социального страхования. 2007.
№ 4. С. 2-7.
6. Федеральный Закон от 19 декабря 2006 года № 234-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования на 2007 год» // Российская газета. 2006.
№ 295. 29 декабря.
7. Заключение счетной палаты РФ по отчету об использовании бюджета Фонда социального страхования РФ за 2004 год, представленному
Правительством РФ Федеральному Собранию РФ в форме проекта федерального закона // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2006. № 2 (98).
8. РоикВ.Д. Профессиональный риск: оценка и управление. М.: Анкил, 2004. 224 с.
9. Аналитическая записка о результатах экспертно-аналитического мероприятия по анализу эффективности администрирования страховых
взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2006. № 7 (103).
10. Гудков А.А. Оптимальное управление профрисками в системе ФСС России // Социальный мир. 2007. № 3 (231). С. 15.
Статья представлена научной редакцией «Экономика» 25 февраля 2007 г.
