CC BY
7ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В РОССИИ
MAJOR PROBLEMS AND WAYS OF IMPROVING ADDITIONAL PROFESSIONAL EDUCATION FOR CIVIL SERVANTS IN RUSSIA
ПОЛУЧЕНО 13.07.14 ОДОБРЕНО 22.07.14 ОПУБЛИКОВАНО 15.10.14
УДК 331.108.45 DOI 10.12737/5789
РУБАС А.В.
PR-менеджер Издательской группы «РОМАРТ» RUBAS A.V.
PR manager, Publishing Group "ROMART"
Аннотация
В данной статье рассмотрены особенности развития, проблемы и общие недостатки российской системы дополнительного профессионального образования (ДПО) государственных гражданских служащих, роль института государственной службы в жизни общества, статистика по организации системы ДПО среди государственных гражданских служащих, проанализированы критерии и единый подход к оценке качества и результатов обучения. Обоснованы основные направления в развитии и обновлении системы ДПО в России. Рассмотрено становление, укрепление и дальнейшее развитие государственной службы в Российской Федерации с учетом применения системы дополнительного профессионального образования (повышение квалификации, профессиональная переподготовка, стажировка). Отмечена мобильность системы ДПО, способность за короткое время снизить напряженность потребностей государственного аппарата в квалифицированных кадрах. Представлен опыт эффективной системы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Аппарата Совета Федерации по приоритетным направлениям ДПО.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, дополнительное профессиональное образование, повышение квалификации, переподготовка, стажировка, образовательные технологии, оценка качества обучения, интеллектуальный потенциал, Аппарат Совета Федерации.
Abstract
This article describes characteristics of development, problems and general deficiencies of Russian system of additional training for civil servants, the role of public service institution in society, statistics on the organization of additional professional education among civil servants, analyzes criteria and unified approach to evaluating the quality and results of learning. The basic trends in development and update of the system of additional vocational training in Russia are substantiated. Formation, strengthening and further development of public service in the Russian Federation are reviewed, considering application of additional professional education (upgrading of skills, retraining, and internship) as the most mobile system, able to reduce tension needs of the state apparatus in qualified personnel in a short time. Experience of effective system of training and retraining of civil servants of the Central Office of the Federation Council forfocal areas of additional professional training is exemplified.
Keywords: civil service, additional professional education, upgrading of skills, retraining, internship, educational technology, assessment of the quality of learning, intellectual potential, Central Office of the Federation Council.
Институт государственной службы играет огромную роль в жизни общества. От того, насколько организована его работа, зависит эффективность государственного управления. Россия вступила в новую фазу реформирования, когда государственная служба должна ориентироваться на стратегические цели социально-экономического и политического развития страны, формирование правового государства.
Становление, укрепление и дальнейшее развитие государственной службы в Российской Федерации представляется возможным только во взаимосвязи с модернизацией всего государственного аппарата, усилением его интеллектуального потенциала и развития оптимального управленческого уровня. Только высокий профессионализм всех государственных гражданских служащих, в первую очередь высших административных кадров, может обеспечить эффективное осуществление государственной политики в современных условиях, обеспечить выполнение законов, укрепить доверие населения к проводимым социально-экономическим мероприятиям.
Особая роль в решении этой государственной задачи должна принадлежать системе дополнительного профессио-
нального образования страны (повышение квалификации, профессиональная переподготовка, стажировка) как наиболее мобильной, способной за короткое время снизить напряженность потребности общества в квалифицированных кадрах и устранить имеющиеся перекосы в профессиональном кадровом потенциале.
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
Рассмотрим уровень организации, качество и основные проблемы системы дополнительного профессионального образования (далее — ДПО) государственных гражданских служащих в современной России.
Российская система ДПО к настоящему времени в основном уже сформировалась. Она является частью общей системы образования и представляет собой совокупность до-
полнительных образовательных программ, государственных образовательных стандартов, образовательных учреждений и иных организаций, реализующих эти программы.
Во всем мире ДПО рассматривается как наиболее гибкая и результативная составляющая непрерывного образования специалистов. Американцы, например, считают, что образование обеспечивает до 40% темпов экономического роста, и поэтому оно является основным компонентом инвестиций в развитие производства. Срок подготовки специалиста в вузе сопоставим сейчас с периодом старения информации. Считается, что за 3—4 года информация устаревает наполовину. Поэтому высшая школа в одиночку не в состоянии обеспечить полноценную современную подготовку специалистов, только вместе с системой ДПО можно добиться желаемого успеха. Приоритетность системы ДПО в кадровом обеспечении хозяйства страны признана во всем мире. Возвращаясь к опыту США, заметим, что в США системой ДПО охвачено около 20 млн человек, каждый из которых проходит повышение квалификации в течение 500 дней за 10 лет работы (около 10—15% рабочего времени). Для сравнения можно отметить, что у нас в стране этот показатель составляет примерно 30 дней в течение 10 лет работы. Цифры несопоставимы, все это, конечно, сказывается на качестве работы.
Обратимся к статистике по организации системы ДПО среди государственных гражданских служащих. По данным Федеральной службы Росстата за 2008—2011 гг., в государственных органах Российской Федерации всего (на всех уровнях) получили ДПО:
- 2008 г. — 199 133 человека;
- 2009 г. — 175 348 человек;
- 2010 г. — 127 972 человека;
- 2011 г. — 174 637 человек;
- 2012 г. — 187 071 человек.
Таким образом, к 2012 г. не удалось достичь даже уровня 2008 г. по числу получивших ДПО. Необходимо увеличивать число государственных служащих, охваченных системой ДПО1.
Если рассматривать проблему обучения кадров государственных гражданских служащих по направлениям, статистика такова: лидирует правовое направление. По всему исследуемому периоду в процентном соотношении ко всем обучившимся правовое направление составляет 22—23%, управленческое направление держится на уровне 13—14%. За последние два года отмечается рост обучившихся по планово-финансовому направлению: с 11 до 16%2.
При этом на всех уровнях власти, как на федеральном, так и на региональном, отмечается недостаток хороших управленцев. Система организации ДПО требует дальнейшего совершенствования и развития. Представляются три направления, по которым следует повышать профессионализм и действенность персонала государственной службы.
Первое — специализация в области функционирования управляемых объектов, поскольку без знания последних нельзя ими управлять. Надо всегда основательно знать те сферы общества или отрасли общественной жизнедеятельности, в управлении которыми госслужащий принимает участие.
Второе — специализация в области функционирования и организации субъектов государственного управления (государства, государственной власти, государственного аппарата), т.е. знание всего того, что сегодня представляет собой система государственной власти.
1 Данные взяты из статистических бюллетеней Федеральной службы государственной статистики по ДПО кадров государственной гражданской и муниципальной службы за 2008-2011 гг., по обучению кадров государственных гражданских служащих Российской Федерации по видам ДПО.
2 То же.
Третье — повышение качества подготовки выпускников вузов, будущих государственных служащих, успешное овладение ими управленческими знаниями и навыками.
Научные исследования по проблемам состояния ДПО государственных служащих и их профессионального развития имеют практическую значимость для государственной службы. Высокий уровень профессиональной компетентности персонала органов государственной власти обусловлен наличием эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Во время прохождения практики в Совете Федерации в результате проведенного исследования был выявлен высокий уровень профессиональной компетентности государственных гражданских служащих Аппарата Совета Федерации, обусловленный наличием эффективной системы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Следует отметить выросшее общее число государственных гражданских служащих Аппарата Совета Федерации, получивших ДПО: 2008 г. — 167 человек, 2011 г. — 348 человек.
Существенно сократилось число работников Аппарата Совета Федерации, не получивших ДПО за последние три года:
- 2008 г. — 727 человек (52,8%);
- 2009 г. — 765 человек (58,5%);
- 2010 г. — 564 человека (44,7%);
- 2011 г. — 477 человек (42,4%)3.
Процент рассчитан от общей численности работников, замещавших государственные должности, должности гражданской службы.
Основным видом обучения для государственных служащих Аппарата Совета Федерации является повышение квалификации.
По видам ДПО в 2011 г. данные распределяются следующим образом:
- повысили квалификацию 338 человек, что составляет 97,1% от числа обученных;
- прошли профессиональную переподготовку 2 человека (0,6%);
- прошли стажировку — 0 человек;
- обучены за пределами территории РФ — 8 человек (2,3%)4.
Такое же соотношение обучения по видам ДПО отмеча -ется за период 2008-2011 гг. Это можно объяснить: во-первых, повышать квалификацию надо не только тогда, когда служащий собирается заниматься другим видом деятельности, как в случае с переподготовкой, но и совершенствовать постоянно свои знания, использовать новые технологии; во-вторых, этого требует закон (не реже одного раза в три года).
Приоритетными направлениями ДПО в 2012 г. Аппаратом Совета Федерации были признаны:
1) государственное и муниципальное управление;
2) государственная политика в области социально-экономического развития РФ;
3) демографическая политика РФ;
4) государственная политика в сфере развития человеческого потенциала;
5) государственная политика в области противодействия коррупции;
6) правовое обеспечение государственной гражданской службы РФ;
7) современная государственная экономическая политика РФ;
8) государственная бюджетная и налоговая политика, бухгалтерский учет и аудит;
3 Аналитический вестник № 25 (437): материалы к «правительственному часу» 303 заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 12 октября 2011 г.
4 Там же.
9) государственная внешняя политика;
10) государственная политика в области обеспечения национальной безопасности РФ;
11) внедрение информационных технологий в государственное управление. Информационные технологии в государственной службе;
12) документационное обеспечение управления;
13) управление персоналом государственной службы. Кадровые технологии и кадровая работа;
14) технологии эффективной коммуникации и протокол;
15) культура речи. Функциональная стилистика русского языка;
16) деловой английский язык для государственных служащих;
17) информационная политика РФ, связь с общественностью в органах государственной власти;
18) обеспечение работы помощника члена Совета Федерации;
19) управление государственными и муниципальными заказами;
20) Современные информационные технологии.
В условиях кардинального реформирования системы государственного и муниципального управления РФ требование профессионального развития и образования государственных служащих становится особенно актуальным.
На практике профессиональное развитие гражданских служащих не в полной мере соответствует целям реформирования государственной службы. Существующие программы и технологии профессионального развития гражданских служащих слабо ориентированы на компетенции должности и повышение эффективности их деятельности. Они требуют дальнейшего совершенствования и развития.
Общими недостатками системы дополнительного профессионального развития и образования работников государственных органов выступают:
- отсутствие конкуренции образовательных учреждений за право получения государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации госслужащих;
- проблемы с качеством разработки правовой базы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации;
- управление качеством переподготовки и повышения квалификации работников государственной гражданской службы;
- создание национальной системы показателей качества и оценки эффективности обучения;
- мониторинг текущих и перспективных потребностей в обучении;
- разработка методологии оценки карьерного роста кадров государственной гражданской службы.
ПОДХОД К ОЦЕНКЕ КАЧЕСТВА И РЕЗУЛЬТАТАМ ОБУЧЕНИЯ В СИСТЕМЕ ДПО
Основным критерием оценки результатов обучения является степень соответствия показателей обучения результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. Поэтому одной из самых главных проблем в системе ДПО является проблема разработки показателей оценки хода и результатов реализации программы по профессиональному развитию гражданских служащих государственного органа. Здесь много нерешенных вопросов, а главное — нет единого подхода к оценке качества и результатов обучения.
Отечественная экономика образования рассматривает ДПО в большей степени со стороны затрат и в гораздо меньшей степени — со стороны их эффективности. Однако в свя-
зи с отсутствием соответствующей статистики исследование эффективности пока может быть осуществлено только социологическими методами исследования (экспертные интервью, анкетирование работодателей и руководителей учебных заведений, самих взрослых учащихся).
По социальным опросам, проводимым среди гражданских служащих, оценка качества и эффективности обучения государственным заказчиком не производится более чем в трети случаев, а в 8,7% случаев отсутствует оценка результатов обучения. Более чем в половине госорганов оценку проводит непосредственный руководитель, в 40% случаев — образовательное учреждение.
Для решения вопроса о едином подходе к оценке качества и результатов обучения необходимо:
- создание авторитетной негосударственной системы рейтинговой оценки образовательных учреждений и услуг в разрезе специальностей и образовательных учреждений;
- расширение государственного признания отдельных конечных результатов ДПО: а) документов о сдаче экзамена в негосударственном учреждении, но на основе государственного квалификационного стандарта; б) документов об образовании, выданных учреждениями, получившими определенный рейтинг от негосударственных структур;
- передача разработки признаваемых государством квалификационных стандартов профессиональным ассоциациям по мере развития цивилизованных рынков соответствующей профессиональной деятельности.
Значительное число проблем имеется в вопросах оценки качества и организации контроля деятельности образовательных учреждений. Для решения данных проблем требуется реализация со стороны государства комплекса мер правового, организационного, финансово-экономического и учебно-методического характера. Эксперты считают необходимым на нормативном уровне закрепить вопрос о контроле профессионального развития гражданских служащих как части кадрового контроля. Это со всей очевидностью выдвигает задачу подготовки и принятия нормативных правовых актов, основное назначение которых — сделать профессиональное обучение государственных служащих обязательным, непрерывным и систематическим для всех государственных служащих; создать единую организационную и правовую систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
В систему ДПО государственных служащих необходимо внедрять новые механизмы, обеспечивающие эффективное использование имеющихся ресурсов и повышение качества образования на основе обновления содержания программ, внедрения инновационных образовательных технологий, учитывающих специфику обучения взрослых. Так, если мы обратимся к статистике по обучению с использованием дистанционных образовательных технологий, то увидим, что в этом вопросе много неиспользованных ресурсов.
Цифры говорят сами за себя:
- 2008 г. — 28,6%;
- 2009 г. — 26,1%;
- 2010 г. — 33,3%;
- 2011 г. — 23,9%.
Процент рассчитан от общего числа обучившихся по стране, подготовленных с использованием дистанционных образовательных технологий5.
5 Данные взяты из статистических бюллетеней Федеральной службы государственной статистики по ДПО кадров государственной гражданской и муниципальной службы за 2008-2012 гг., по численности работников из числа кадров государственных гражданских служащих Российской Федерации, прошедших обучение с использованием дистанционных образовательных технологий.
В систему ДПО России могут быть адаптированы следующие аспекты зарубежного опыта: преподавательский состав комплектуется из представителей образовательных учреждений высшего профессионального образования и представителей бизнес-структур; финансирование осуществляется на смешанной основе с использованием как бюджетных средств, так и средств крупных компаний; организация обучения осуществляется по модульному принципу с учетом индивидуальных потребностей обучаемых.
В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что решению стратегических задач обеспечения качества обучения в системе ДПО государственных гражданских служащих будет способствовать разработка аудиторских свидетельств по контролю процессов обучения и оценивания; рост числа гибких, модульных, комплексно ориентированных программ; рост числа сетевых программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки; прохождение процедуры аккредитации в международной аккредитационной организации; повышение академической мобильности и содействие интеграции образовательных учреждений в мировое образовательное пространство с зарубежными партнерами (программы «двойного диплома»).
ЛИТЕРАТУРА
1. Конькова О.М. К вопросу о подготовке кадров государственных служащих (размышления на актуальную тему) / Государственная служба: организация, кадры, управление. М.: Луч, 2011.
2. Планирование и организация работы по повышению квалификации государственных служащих: Учебно-методическое пособие / под ред. Е.Д. Катульского, Ю.М. Забродина, А.Ф. Зубковой. М.: Институт труда Минтруда России, 2009.
3. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: Учеб. пособие. М.: КДУ, 2007.
4. Кибанов А.Я., Лобачева А.С. Управление карьерой и слу-жебно-профессиональным продвижением государственных гражданских служащих в федеральных органах
исполнительной власти Российской Федерации // Управление персоналом и интеллектуальными ресурсами в России. 2014. № 2 (11).
5. Панин И.Н. Развитие дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих // Управление персоналом и интеллектуальными ресурсами в России. 2013. № 1 (4).
6. Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России. М.: РАГС, 2007.
7. Обучение государственных служащих: современное состояние и перспективы: Учеб. пособие. М.: Дело, 2002.
8. Состояние и особенности государственной службы Российской Федерации финансово-экономического профиля: Учеб. пособие / под ред. проф. Е.Д. Богатырева. М.: ФА, 2007.
9. Коростылева Н.Н. Включение гендерных образовательных программ в дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих: состояние и проблемы // Управление персоналом и интеллектуальными ресурсами в России. 2013. № 2 (5).
10. Кибанов А.Я., Лукьянова Т.В., Каштанова Е.В., Лобачева А.С. Методология карьерного роста госслужащих // Кадровик. 2014. № 3.
11. Лаптев А. П. Подготовка и повышение квалификации государственных служащих // Высшее образование в России. 2006. № 4.
12. Митрофанова Е.А., Свистунов В.М. Организация обучения и дополнительное профессиональное образование персонала. М.: ГУУ, 2012.
13. Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М.: РАГС, 2004.
14. Ulrich O.D. HR from the outside in: the next era of human resources transformation. New York: McGraw-Hill, 2012.
15. Lloyd L. Byars. Human Resource Management, U.S.A. New York, 2004.
16. Thomas F. Gilbert. Human Competence: Engineering Worthy Performance (Essential Knowledge Resource). U.S.A. New York, 2007.
Захарьина А.
ДОЛЖНОСТНЫЕ ИНСТРУКЦИИ. СБОРНИК С КОММЕНТАРИЯМИ (+ CD-ROM)
Ростов н/Д: Феникс, 2014,304 с. Данное издание представляет собой справочник для специалистов кадровых служб организаций. С помощью приведенных рекомендаций можно составить должностную инструкцию для любого работника, штатное расписание организации, трудовые договоры (контракты) с постоянными, временными, сезонными работниками и совместителями. На CD-диске приведены унифицированные инструкции для массовых должностей, составленные с учетом новых требований к работникам, их знаниям, умениям и квалификации. Книга предназначена для работников, руководителей, сотрудников кадровых и юридических служб организаций, бухгалтеров и специалистов служб охраны труда.
