CC BY
64
Основные положения законодательства, регулирующего внесение в государственный кадастр недвижимости сведений об объектах землеустройства
К.А. Литвинцев заместитель директора ФГБУ «ФКП Росреестра» (г. Москва) П.А. Ламза начальник отдела методического обеспечения кадастрового учета Управления кадастрового учета ФГБУ «ФКП Росреестра» (г. Москва)
Павел Александрович Ламза, [email protected]
В статье 1 Федерального закона от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» установлено понятие объектов землеустройства: «объекты землеустройства - территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, а также части указанных территорий и зон».
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о кадастре) государственный кадастр недвижимости (далее также - ГКН) является систематизированным сводом сведений:
• об учтенном в соответствии с Законом о кадастре недвижимом имуществе;
• о прохождении Государственной границы Российской Федерации;
• о границах между субъектами Российской Федерации;
• о границах муниципальных образований;
• о границах населенных пунктов;
• о территориальных зонах;
• о зонах с особыми условиями использования территорий;
• о территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
• иных предусмотренных Законом о кадастре сведений 1.
Таким образом, в ГКН вносятся сведения обо всех объектах землеустройства, за исключением частей, указанных территорий и зон.
Возникает вопрос: каким образом в ГКН «попадают» сведения об объектах землеустройства?
Следует отметить, что внесение сведений об объектах землеустройства не является кадастровым учетом, так как под кадастровым учетом понимается внесение в ГКН сведений только об объектах недвижимости.
Законом о кадастре предусмотрены три возможных, скажем так, порядка представления в орган кадастрового учета документов, необходимых для внесения в ГКН сведений об объектах землеустройства и сведений о недвижимом имуществе:
1) заявительный - осуществляется исключительно при кадастровом учете, предусмотрен частью 2 статьи 16 За-
1 К иным сведениям Закон о кадастре отнес сведения:
• о проекте межевания территории (статья 10.1);
• о кадастровом делении территории Российской Федерации (статья 11)
• о картографической и геодезической основах (статья 12).
кона о кадастре, характеризуется тем, что уполномоченное лицо (как правило правообладатель объекта недвижимости) инициирует осуществление кадастрового учета путем представления заявления и необходимых для кадастрового учета документов, перечисленных в статье 22 Закона о кадастре;
2) направление документов в порядке информационного взаимодействия. Применяется как при кадастровом учете, так и при внесении сведений об объектах землеустройства. Характеризуется представлением документов исключительно 2 органом государственной власти или органом местного самоуправления, наделенным полномочиями по принятию правовых актов, влияющих на состав характеристик (устанавливающих или изменяющих их) ГКН об объектах недвижимости или объектах землеустройства;
3) в ином порядке. Возможность внесения в ГКН сведений на основании документов, поступивших в ином порядке, предусмотрена частью 3 статьи 16 Закона о кадастре.
В порядке информационного взаимодействия в орган кадастрового учета представляются документы не только для внесения сведений об объектах землеустройства, но и документы, содержащие сведения об объектах недвижимости (на основании поступивших в порядке информационного взаимодействия документов осуществляется кадастровый учет изменений в сведениях об объектах недвижимости).
Отметим, что в ГКН вносятся и другие сведения, не относящиеся ни к объектам недвижимости, ни к объектам землеустройства, например сведения о проектах межевания территории, территориях объектов культурного наследия, об особых экономических зонах. Однако их внесение также осуществляется в порядке информационного взаимодействия, и описанный порядок внесения в ГКН сведений об объ-
ектах землеустройства применим и к таким сведениям.
В дальнейшем изложении материала под информационным взаимодействием будем понимать как представление документов об объектах землеустройства, так и внесение по результатам их рассмотрения сведений в ГКН.
Анализ положений статьи 15 Закона о кадастре и изданных в целях ее реализации подзаконных нормативных правовых актов позволяет выделить признаки, отличающие внесение сведений об объектах землеустройства в порядке информационного взаимодействия от кадастрового учета.
1. Стороны информационного взаимодействия
В информационном взаимодействии, с одной стороны, участвует орган кадастрового учета, с другой - обладающий соответствующими полномочиями орган публичного образования.
Такой вывод можно сделать, изучив норму части 1 статьи 15 Закона о кадастре: органы государственной власти и органы местного самоуправления в порядке, установленном статьей 15 Закона о кадастре, обязаны направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими правовых актов об установлении или изменении границы между субъектами Российской Федерации, границ муниципального образования, об установлении или изменении границ населенного пункта, об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий и об утверждении правил землепользования и застройки (далее - правовые акты об утверждении границ и зон).
Следует отметить, что в статье 15 Закона о кадастре вообще не упоминается о возможности направления в орган кадастрового учета необходимых документов
Исключения из этого правила и причины их возникновения в настоящей статье не рассматриваются.
2
кем-либо, кроме органов публичных образований 3.
2. Об отрицательных решениях
В отличие от кадастрового учета, при осуществлении которого статьями 26 и 27 Закона о кадастре предусматривается возможность принятия соответственно решений о приостановлении осуществления кадастрового учета и об отказе в осуществлении кадастрового учета, порядок информационного взаимодействия, установленный Законом о кадастре, не предусматривает оснований для невнесения в ГКН сведений об объектах землеустройства.
Законом предусмотрены иные последствия, которые будут описаны далее.
Принятие решений о приостановлении и отказе в осуществлении кадастрового учета имеет своей целью наполнение ГКН сведениями в том объеме и с тем качеством, которые определены главой 2 Закона о кадастре 4, а также в установленных пределах обеспечивает соблюдение положений нормативных актов, составляющих правовую основу кадастра (статья 2 Закона о кадастре) 5, среди которых особое место занимают Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации.
В частности, ярким примером, иллюстрирующим последнюю из названных целей, является предусмотренное пунктом 6 части 2 статьи 26 Закона о кадастре основание для принятия решения о приостанов-
лении осуществления кадастрового учета в случае, если одна из границ образуемого земельного участка пересекает границу территориальной зоны. Эта норма корреспондирует положению пункта 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, которой предусмотрена недопустимость образования земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон (за исключением определенных случаев).
Можно предположить, что при выработке концепции информационного взаимодействия нецелесообразность установления оснований для принятия отрицательных решений была обусловлена в том числе следующими презумпциями:
• повышенная ответственность органов публичного образования;
• наличие компетенции (вероятно, подразумевалось, что орган публичного образования в целях выполнения своих функций обладает квалифицированным кадровым составом и необходимыми материально-техническими средствами);
• правомерность совершаемых действий.
Кроме того, причиной отказа от установления оснований для принятия отрицательных решений также могла являться обязанность соответствующих органов использовать сведения ГКН при образовании объектов землеустройства, что должно повысить достоверность сведений о них.
Положения части 7 статьи 15 Закона о кадастре заслуживают отдельного рассмотрения. В настоящей статье мы лишь отметим, что в ней отсутствует положение, устанавливающее исключение из круга лиц, уполномоченных представлять в орган кадастрового учета документы в порядке информационного взаимодействия. Также мы не будем рассматривать приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 февраля 2010 года № 42 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости», в подпункте 5 пункта 4 которого упоминается об иных органах, уполномоченных представлять в орган кадастрового учета документы в порядке информационного взаимодействия, наряду с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Статьи главы 2 Закона о кадастре устанавливают состав сведений об объектах землеустройства, подлежащих внесению в ГКН.
Правовую основу регулирования кадастровых отношений составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
3
4
3. О представляемых в орган кадастрового учета документах
3.1. О представляемых документах и о сведениях, подлежащих внесению в ГКН на основании представленных в порядке информационного взаимодействия документов К части 1 статьи 15 Закона о кадастре 6 можно поставить следующие вопросы и дать следующие ответы:
• какие документы подлежат представлению органами публичных образований в орган кадастрового учета (далее также - ОКУ)? - Согласно части 1 статьи 15 Закона о кадастре в орган кадастрового учета подлежат представлению «документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости»;
• при наступлении каких условий указанные документы представляются в ОКУ? - Такие документы представляются в случае принятия соответствующими органами правовых актов об утверждении границ и зон, поименованных в пунктах 1, 2, 3 и 5 части 1 статьи 15 Закона о кадастре.
Обратите внимание, что формулировка «документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости» не позволяет определить, какие именно документы подлежат представлению, и если ограничиться только ее прочтением, то можно сделать ошибочное предположение о том, что в ОКУ подлежит представлению именно тот документ, который указан в части 1 статьи 15 Закона о кадастре.
Кроме того, следует обратить внимание на то, что в части 1 статьи 15 Закона о кадастре отсутствует упоминание о том, какие именно сведения подлежат внесению в ГКН по результатам рассмотрения представленных органами публичных образований документов. Некоторые из упомянутых в части 1 статьи 15 Закона о кадастре правовых актов потенциально (то есть при наличии соответствующего толкования) могут повлечь не только внесение (изменение) в ГКН сведений об объектах землеустройства, но и изменение сведений кадастра об объектах недвижимости.
Например, в случае наличия в ГКН сведений о координатах характерных точек границ земельных участков в результате внесения в ГКН сведений о границах населенного пункта (в том числе описание его границ в виде списка координат) потенциально возможно изменить (установить) сведения о категории земель, в случае включения в ГКН сведений о территориальных зонах возможно внести изменения в сведения ГКН о земельном участке в части его разрешенного использования. Полагаем возможным отметить, что редакция статьи 15 Закона о кадастре, действовавшая до вступления в силу Федерального закона от 23 июля 2013 года № 250-ФЗ (до 1 октября 2013 года), в рассматриваемой части содержала положения, позволявшие более определенно установить сведения, подлежащие внесению в ГКН (в качестве примера можно привести норму части 6 статьи 15 Закона о кадастре в предыдущей редакции 7).
Решению вопроса о составе документов посвящена часть 4 статьи 15 Закона о ка-
6 Положения частей 2.1-3.2 статьи 15 Закона о кадастре не рассматриваются в связи с тем, что ими не регулируется внесение в ГКН сведений об объектах землеустройства.
7 «6. Орган государственной власти или орган местного самоуправления в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется граница между субъектами Российской Федерации, граница муниципального образования, граница населенного пункта, либо устанавливается или изменяется территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий, либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости в соответствии со статьей 9 или 10 настоящего Федерального закона сведения.»
Наличие в рассмотренной редакции ссылок на статьи 9 и 10 Закона о кадастре в большей степени позволяло установить, какие сведения подлежат внесению в ГКН.
дастре, согласно которой Правительство Российской Федерации наделено правом устанавливать следующее:
• перечень необходимых документов;
• содержание таких документов;
• требования к формату таких документов в электронной форме;
• порядок их направления.
Реализуя предусмотренные Законом о
кадастре полномочия, Правительство Российской Федерации приняло постановление от 3 февраля 2014 года № 71 (далее -постановление Правительства № 71) 8, которым утвердило Правила направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также требования к формату таких документов в электронной форме (далее - Правила № 71).
Состав документов, необходимых для внесения в ГКН сведений об объектах землеустройства и подлежащих представлению в орган кадастрового учета, установлен пунктами 3-5.1 Правил № 71. В каждом из указанных пунктов постановления Правительства № 71 встречается словосочетание «документы, воспроизводящие сведения». Например, в пункте 5 указано: «документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утверждены или изменены правила землепользования и застройки (курсивным шрифтом выделено нами. - Авт.)».
Таким образом, в целях внесения в ГКН сведений об объектах землеустройства в орган кадастрового учета подлежат представлению документы, воспроизводящие сведения, содержащиеся в соответствующем правовом акте органа публичного об-
разования (далее - документы, воспроизводящие сведения, или XML-документы, воспроизводящие сведения).
Кроме того, Правила № 71 устанавливают следующие требования к документам, воспроизводящим сведения (пункты 18-21):
• документы, воспроизводящие сведения, представляются в орган кадастрового учета в виде электронных документов (пункт 18);
• документы, воспроизводящие сведения, направляемые в электронном виде в орган кадастрового учета, создаются в виде файлов с использованием схем для формирования документов в формате XML, обеспечивающих считывание и контроль содержащихся в них данных (пункт 21);
• представляемые документы должны быть заверены усиленной квалифицированной электронной подписью подготовившего и направившего их органа (пункт 19);
• схемы, используемые для формирования документов в формате XML, в процессе информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости (далее также - XML-схемы) размещаются Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) на своем официальном сайте (абзац 3 пункта 3 постановления Правительства № 71).
3.2. Об XML-схемах
XML-схемы, используемые для формирования документов в формате XML в процессе информационного взаимодействия, не являются нормативными правовыми актами.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и всту-
Вступило в силу 14 февраля 2014 года.
8
пления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в установленных источниках.
Для вступления в силу XML-схем определен лишь один имеющий значение юридический факт - размещение на официальном сайте Росреестра.
В связи с этим воспринимать XML-схему в качестве правового акта, устанавливающего форму документа, воспроизводящего сведения, и порядок его подготовки, неверно.
3.3. О нетождественности документа, воспроизводящего сведения, и акта органа публичного образования
Сопоставим документ, воспроизводящий сведения, и правовой акт об установлении границ или зон. Часто отождествляют документ, воспроизводящий сведения, с правовым актом об установлении границ или зон, то есть полагают, что документ, воспроизводящий сведения, является тем же самым правовым актом, только в электронной форме, как, например, межевой план в форме документа на бумажном носителе и в виде файла в формате XML.
В связи с этим приведем аргументы, свидетельствующие о том, что правой акт, устанавливающий границы или зоны, и документ, воспроизводящий сведения, являются разными документами, хотя и содержат совпадающую информацию.
В первую очередь рассмотрим законо-
дательство, применимое при подготовке документов, воспроизводящих сведения, и правовых актов, устанавливающих границы или зоны.
Правовые акты, устанавливающие границы или зоны, принимаются в порядке, предусмотренном соответствующими нормативными актами. Что под этим понимается? Решения об установлении или изменении границ населенного пункта и об утверждении правил землепользования и застройки принимаются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Принятие решений об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий осуществляется в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами, регулирующими правоотношения, связанные с использованием того или иного объекта, в связи с функционированием которого требуется установление зоны с особыми условиями использования территорий (например законодательство в сфере электроэнергетики, законодательство об особо охраняемых природных территориях, законодательство в сфере защиты объектов культурного наследия, в области газоснабжения и т. д.).
Соответственно, именно указанными нормативными правовыми актами регулируются вопросы о форме 9 и (или) формате таких решений, а также о составе сведений, подлежащих отражению в таких документах, и т. д.
В то же время документы, воспроизводящие сведения:
1) подготавливаются только в соответствии с Законом о кадастре и Правилами
9 Под формой авторы настоящего исследования понимает различные приемы структуризации информации. Так, в сфере кадастровой деятельности утверждены формы межевого и технических планов, акта обследования, формы документов, в виде которых предоставляются внесенные в ГКН сведения (кадастровая выписка, кадастровый паспорт и т. д.). В настоящее время в законодательстве прослеживается тенденция унифицировать процессы, что также проявляется в установлении форм различных документов. В частности, по прошествии семи лет с даты включения в ЗК РФ норм о подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории была установлена ее форма. Под форматом, как представляется, можно понимать прежде всего привычный бумажный документ и электронный документ, который, учитывая развитие информационных технологий, имеет множество разновидностей -от электронного образа (документ, создаваемый путем сканирования; при этом существует большое количество форматов файлов: PDF, JPEG, TIFF и т. д.) до современных XML-документов.
№ 71, а не в соответствии с положениями отраслей, регулирующих принятие правовых актов, устанавливающих границы или зоны;
2) как следует из указанного ранее, составы сведений документа, воспроизводящего сведения, и правового акта об утверждении границ и зон различны, так как применяемые к ним нормативные правовые акты определяют различный состав сведений.
3.4. О создании документов,
воспроизводящих сведения,
в электронном виде
Правила № 71 в принципе не предусматривают издание документа, воспроизводящего сведения, в форме документа на бумажном носителе. Так как вопросы, урегулированные в Правилах № 71, не относятся к сфере регулирования других отраслей законодательства, можно сделать вывод о том, что и иными отраслями законодательства не предусматривается подготовка документа, воспроизводящего сведения, в форме документа на бумажном носителе. Следовательно, в законодательстве в целом отсутствуют положения, предусматривающие утверждение формы такого документа, и, соответственно, порядок ее заполнения.
Изложенное позволяет утверждать, что документ, воспроизводящий сведения, изначально (априори) создается в виде электронного документа, то есть в виде файла в формате XML (XML-документ).
Таким образом, документ, воспроизводящий сведения в виде файла в формате XML, является аутентичным, исходным, то есть его аналог в виде бумажного документа отсутствует.
3.5. О составе сведений документов,
воспроизводящих сведения
Рассмотрим вопрос, какие сведения подлежат включению в документ, воспроизводящий сведения.
Как указывалось ранее, непосредствен-
но в статье 15 Закона о кадастре не устанавливается состав сведений, включаемых в документы, воспроизводящие сведения, однако Правительству Российской Федерации делегируется право установить его (часть 4 статьи 15 Закона о кадастре).
Таким образом, именно в Постановлении № 71 должен определяться состав сведений, включаемых в документы, воспроизводящие сведения.
Полагаем, что состав сведений, включаемых в документ, воспроизводящий сведения, должен быть не меньше объема сведений, определенного статьями 8, 9 и 10 Закона о кадастре. Кроме того, следует учитывать, что состав сведений конкретизируется или, другими словами, раскрывается в Порядке ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденном приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 февраля 2010 года № 42 (далее - Порядок № 42). Этот факт также необходимо учитывать при определении состава сведений, включаемых в документы, воспроизводящие сведения.
Сопоставление состава сведений ГКН об объектах землеустройства, подлежащих внесению в ГКН в соответствии с положениями статей 8, 9 и 10 Закона о кадастре, пунктов 10-14 Порядка № 42, а также пунктов 2-5.1 Постановления № 71 приведено в таблице.
Анализ указанных норм позволяет сделать вывод о том, что состав сведений, подлежащих включению в документы, воспроизводящие сведения в соответствии с пунктами 2-5.1 Постановления № 71, соответствует составу сведений ГКН об объектах землеустройства.
Исключение составляют:
• пункт 5 Постановления № 71, которым не предусмотрено включение в документ, воспроизводящий сведения, информации о предельных максимальных и минимальных размерах земельных участков, входящих в состав территориальной зоны (если не
GO 00
Сопоставление норм Закона о кадастре, Порядка № 42 и Правил № 71
1
0) її Закон о кадастре Порядок N° 42 Правила № 71
QQ о
а-
(О Q. О с[
Q)
Є
>5
О X О
о о
0
Q.
(О
а-
5
1
(0
Q. |_
К (0 I I Q) Ш
н
о Q.
(0
о о
Статья 8.
В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о прохождении Государственной границы Российской Федерации:
1) описание прохождения Государственной границы Российской Федерации;
2) реквизиты международных договоров Российской Федерации, федеральных законов, в соответствии с которыми установлено или изменено прохождение Государственной границы Российской Федерации;
3) реквизиты документов об изменениях, уточнениях прохождения Государственной границы Российской Федерации на местности, произведенных в порядке проверки Государственной границы Российской Федерации на основании международных договоров Российской Федерации
Статья 15
1. Органы власти обязаны направлять документы для внесения сведений в ГКН в случаях принятия ими решений*: 1)об установлении или изменении прохождения Государственной границы Российской Федерации;
10. Запись о прохождении Государственной границы Российской Федерации в Реестре имеет следующую структуру:
1) описание прохождения участка Государственной границы Российской Федерации:
• текстовое описание прохождения участка Государственной границы Российской Федерации;
• список координат характерных точек участка Государственной границы Российской Федерации с указанием метода и погрешности определения координат в системе координат, установленной для ведения ГКН;
• полное наименование сопредельного иностранного государства;
2) реквизиты следующих правовых актов:
• международных договоров Российской Федерации, федеральных законов, в соответствии с которыми установлено или изменено прохождение Государственной границы Российской Федерации (участка Государственной границы Российской Федерации);
• документов об изменениях, уточнениях прохождения Государственной границы Российской Федерации (участка Государственной границы Российской Федерации) на местности, произведенных в порядке проверки Государственной границы Российской Федерации на основании международных договоров Российской Федерации;
3) дата внесения, изменения либо аннулирования кадастровых сведений
2. В случае установления или изменения прохождения Государственной границы Российской Федерации Министерство иностранных дел Российской Федерации направляет в орган кадастрового учета:
• документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в международном договоре Российской Федерации, в соответствии с которым установлено или изменено прохождение Государственной границы Российской Федерации;
• сведения о федеральном законе, которым ратифицирован международный договор Российской Федерации, и об официальном опубликовании такого федерального закона
* Положение абзаца 1 части 1 статьи 15 Закона о кадастре сокращено. В тексте Закона оно сформулировано следующим образом: «1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления в порядке, установленном в соответствии с настоящей статьей, обязаны направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений».
з-
«з Q. Q) C[ Q)
Є
>5 О X.
о
о о о
Q. 5
Е я н £ Q) fi
VO >.
0 >.
С[ *
Q)
Е а-
5
1 (0 Q.
Статья 9.
В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов:
1)описание местоположения границ между субъектами Российской Федерации;
2) реквизиты правовых актов о согласовании и об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации
11. Запись о границе между субъектами Российской Федерации в Реестре имеет следующую структуру:
1) описание местоположения границы между субъектами Российской Федерации:
• текстовое описание местоположения границы между субъектами Российской Федерации;
• список координат характерных точек границы между субъектами Российской Федерации с указанием метода и погрешности определения координат в системе координат, установленной для ведения ГКН;
• полное наименование смежных субъектов Российской Федерации;
2) реквизиты следующих правовых актов:
• соглашение об установлении границы между субъектами Российской Федерации, утвержденное представительными государственными органами власти субъектов Российской Федерации;
• соглашение об изменении границы между субъектами Российской Федерации, утвержденное Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
• федеральный конституционный закон об образовании субъекта Российской Федерации;
3) дата внесения, изменения либо аннулирования кадастровых сведений
3. В случае установления или изменения границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципального образования орган государственной власти субъекта Российской Федерации направляет в орган кадастрового учета документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся:
• в утвержденных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации соглашениях об изменении границ между субъектами Российской Федерации;
• в утвержденных Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации соглашениях об изменении границ между субъектами Российской Федерации;
• в федеральном конституционном законе об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации и сведения об официальном опубликовании такого федерального конституционного закона;
• в законах субъектов Российской Федерации об установлении или изменении границ муниципальных образований либо о преобразовании муниципальных образований
со 43
0
Z л
го 5
И
5 ш
1 °
І (О
в « S Q.
■7 VO
Z
го Q.
Статья 9.
В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов:
3) описание местоположения границ муниципальных образований;
4) реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ муниципальных образований
12. Запись о границах муниципальных образований в Реестре имеет следующую структуру:
1) описание местоположения границы муниципального образования:
• текстовое описание местоположения границы муниципального образования;
• список координат характерных точек границы муниципального образования с указанием метода и погрешности определения координат в системе координат, установленной для ведения ГКН;
2) реквизиты закона субъекта Российской Федерации об установлении или изменении границы муниципального образования либо о преобразовании муниципального образования
3. В случае установления или изменения границ муниципального образования орган государственной власти субъекта Российской Федерации направляет в орган кадастрового учета документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации об установлении или изменении границ муниципальных образований либо о преобразовании муниципальных образований
го н £
Z
>.
С
О Z Z
Q)
с;
Q) О ГО Z
а-
5 Z
го Q.
Статья 9.
В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов:
5) описание местоположения границ населенных пунктов;
6) реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ населенных пунктов
13. Запись о границах населенных пунктов в Реестре имеет следующую структуру:
1) описание местоположения границы населенного пункта:
• текстовое описание местоположения границы населенного пункта;
• список координат характерных точек границы населенного пункта с указанием метода и погрешности определения координат в системе координат, установленной для ведения ГКН;
2) реквизиты следующих правовых актов:
• утвержденный генеральный план (для населенных пунктов, находящихся на межселенной территории, - схемы территориального планирования муниципального района);
• изданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации документы, подтверждающие установление или изменение границ населенных пунктов или их упразднение;
3) дата внесения, изменения либо аннулирования кадастровых сведений
5(1). В случае утверждения генерального плана либо внесения в него изменений орган местного самоуправления (орган государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) направляет в орган кадастрового учета документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утвержден или изменен генеральный план, включая сведения об установлении или изменении границ населенных пунктов
о.
0 н 5 Q. Q. Q) Н К 5
1 (0 ш о
СО
л с; о с
о
Е о; s ш о с;
о >.
5 Е
vo о о о
0
1
о
со
Статья 10.
В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, территориях объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации:
1) индивидуальные обозначения (вид, тип, номер, индекс и тому подобное) таких зон или территорий;
2) описание местоположения границ таких зон или территорий;
3) наименования органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решения об установлении или изменении таких зон или границ территорий;
4) реквизиты решений органов государственной власти или органов местного самоуправления об установлении или изменении таких зон или границ территорий, а также источники официального опубликования этих решений;
5) содержание ограничений использования объектов недвижимости в границах соответствующих территорий либо в пределах таких зон, если такими зонами являются зоны с особыми условиями использования территорий
14. Запись о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий в Реестре имеет следующую структуру:
1) индивидуальное обозначение (вид, тип, номер, индекс и тому подобное) территориальной зоны или зоны с особыми условиями использования территорий;
2) описание местоположения границы территориальной зоны или зоны с особыми условиями использования территорий в виде списка координат характерных точек границы территориальной зоны или зоны с особыми условиями использования территорий с указанием метода и погрешности определения координат в системе координат, установленной для ведения ГКН;
3) реквизиты акта органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территорий и источники официального опубликования этого акта, за исключением случая, когда необходимость принятия специального акта органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении соответствующей зоны не предусмотрена порядком установления такой зоны;
4) содержание ограничений использования объектов недвижимости в пределах зоны с особыми условиями использования территорий;
6) дата внесения, изменения либо аннулирования кадастровых сведений;
7) учетный номер и дата внесения учетного номера в Реестр
4. В случае установления или изменения границ зон с особыми условиями использования территорий федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления, принявший решение об установлении или изменении границ зон с особыми условиями использования территорий, направляет в орган кадастрового учета документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в решении об установлении или изменении границ таких зон, включая их наименование и содержание ограничений использования объектов недвижимости в их границах
ю
Zl о ь
5
OV
о
CD го тз
CD
Окончание таблицы
со
(Л
00 Ы
со
-vl 00 CD
.0 Z
О
СО
Q)
z л с; «з s Q. О н s Q. Q. <1>
Статья 10.
В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, территориях объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации:
1) индивидуальные обозначения (вид, тип, номер, индекс и тому подобное) таких зон или территорий;
2) описание местоположения границ таких зон или территорий;
3) наименования органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решения об установлении или изменении таких зон или границ территорий;
4) реквизиты решений органов государственной власти или органов местного самоуправления об установлении или изменении таких зон или границ территорий, а также источники официального опубликования этих решений
14. Запись о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий в Реестре имеет следующую структуру:
1) индивидуальное обозначение (вид, тип, номер, индекс и тому подобное) территориальной зоны или зоны с особыми условиями использования территорий;
2)описание местоположения границы территориальной зоны или зоны с особыми условиями использования территорий в виде списка координат характерных точек границы территориальной зоны или зоны с особыми условиями использования территорий с указанием метода и погрешности определения координат в системе координат, установленной для ведения ГКН;
3) реквизиты акта органа местного самоуправления об утверждении правил землепользования и застройки, содержащих градостроительный регламент, и источники официального опубликования этого акта;
5) виды разрешенного использования объектов недвижимости, а также предельные максимальные и минимальные размеры земельных участков, входящих в состав территориальной зоны;
6) дата внесения, изменения либо аннулирования кадастровых сведений;
7) учетный номер и дата внесения учетного номера в Реестр
5. В случае утверждения правил землепользования и застройки либо внесения в них изменений орган местного самоуправления (орган государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) направляет в орган кадастрового учета документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утверждены или изменены правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, их количестве, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны
исходить из того, что такая информация предполагается в составе сведений о территориальных зонах). Кроме того, подпунктом 5 пункта 14 Порядка № 42 установлено, что запись о территориальных зонах включает в свою структуру в том числе сведения о видах разрешенного использования объектов недвижимости, то есть как земельных участков, так и зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, в то время как пунктом 5 Постановления № 71 предусматривается включение в документ, воспроизводящий сведения, информации только о перечне видов разрешенного использования земельных участков;
• пункт 4 Постановления № 71, которым не предусматривается включение в документ, воспроизводящий сведения, информации об источниках официального опубликования правового акта об установлении зоны с особыми условиями использования территорий.
Предваряя дальнейшее изложение, отмечу, что в настоящее время размещенные на официальном сайте Росреестра XML-схемы, необходимые для формирования XML-документов, воспроизводящих сведения, учитывают состав сведений, определенный как Законом о кадастре, так и Правилами № 42.
3.6. О карте (плане)
Сведения ГКН об объектах землеустройства содержат информацию об описании местоположения их границ. Ранее мы установили, что в соответствии с пунктами 2-5.1 Постановления № 71 такая информация не подлежит включению в документ, воспроизводящий сведения.
В части 5 статьи 15 Закона о кадастре установлена обязательность приложения к документам, направляемым в орган кадастрового учета, в соответствии с пунктами 2, 3 и 5 части 1 статьи 15 Закона о кадастре карты (плана) объекта землеустройства,
подготовленной в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве».
Форма карты (плана) объекта землеустройства и требования к ее составлению установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 года № 621. Карта (план) объекта землеустройства (далее - карта (план) включает в том числе следующие сведения:
• о согласовании карты (плана) объекта землеустройства;
• о передаче карты (плана) в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства;
• о местоположении границ объекта землеустройства (в том числе координаты характерных точек).
Таким образом, информация о местоположении границ объекта землеустройства содержится в представляемой в орган кадастрового учета карте (плане) объекта землеустройства. Карта (план), представляемая в орган кадастрового учета, также оформляется в виде XML-документа, схема создания которого размещена на сайте Росреестра.
Необходимо отметить, что в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», с 1 января 2016 года из числа объектов землеустройства исключены зоны с особыми условиями использования территорий. В связи с принятием указанного Федерального закона:
• в законодательстве перестало существовать правовое основание, обязывающее осуществлять подготовку карт (планов) в отношении зон с особыми условиями использования территорий;
• описание местоположения границ зон с особыми условиями использования
территорий (список координат характерных точек такой зоны) подлежит указанию в сведениях о границах такой зоны, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости;
• требования к системе координат, точности определения координат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, должны устанавливаться Министерством экономического развития Российской Федерации 10.
3.7. О форме и заполнении межевого
плана
В целях обоснования вывода, который будет сделан в конце этого раздела, авторы предлагает рассмотреть подготовку межевого плана, создаваемого в соответствии со статьей 38 Закона о кадастре.
С 1 октября 2013 года в целях осуществления кадастрового учета межевой план представляется в орган кадастрового учета исключительно в электронном виде (часть 1.1 статьи 21 Закона о кадастре). Таким образом, для оказания органом кадастрового учета государственной услуги по кадастровому учету объектов недвижимости юридическое значение имеет межевой план, подготовленный именно в электронном виде 11.
В то же время следует отметить, что межевой план может быть создан в форме документа на бумажном носителе, если это предусмотрено договором подряда на выполнение кадастровых работ (часть 11 статьи 38 Закона о кадастре).
Таким образом, межевой план, подготовленный в виде XML-документа, имеет аналог в бумажном виде.
До 1 июля 2012 года межевой план, подлежащий представлению в орган кадастрового учета, готовился в форме бумажного документа.
Межевой план состоит из набора разделов (включаемых в зависимости от вида кадастровых работ), представляющих собой таблицы, в которых выделяются реквизиты. Проще говоря, требования к подготовке указанных документов описывают порядок заполнения граф таблиц (какие графы подлежат заполнению в конкретных случаях, состав сведений, также зависящий от конкретной ситуации).
Нормативные правовые акты (Требования к подготовке межевого плана, утвержденные приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 ноября 2008 года № 412 (далее - Требования № 412) 12 и последующие изменения Требований № 412) изначально (и по настоящее время) устанавливают правила заполнения бумажного документа, то есть, повторюсь, по сути - порядок заполнения граф таблиц. Проиллюстрируем приведенное утверждение следующими положениями Требований № 412:
«28. Виды выполненных кадастровых работ указываются в реквизите «1» раздела
На федеральном портале проектов нормативных правовых актов regulation.gov.ru размещен проект
№ 02/08/11-15/00042224 «Об утверждении требований к системе координат, точности определения коорди-
нат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территорий, формату электронного документа, содержащего сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории». В случае представления в орган кадастрового учета межевого или технического плана, акта обследования, созданных в форме документа на бумажном носителе, орган кадастрового учета на основании пункта 5 части 2 статьи 25 Закона о кадастре примет решение о приостановлении осуществления кадастрового учета в связи с несоответствием формы представленного документа установленным требованиям. Как представляется, бумажный документ может иметь юридическое значение в отношениях заказчика кадастровых работ и их исполнителя при возникновении споров. За исключением пункта 19.
«Общие сведения о кадастровых работах...
31. В реквизите «3» раздела «Общие сведения о кадастровых работах» межевого плана приводятся сведения о кадастровых работ...
33. В реквизит «1» раздела «Исходные данные» включаются сведения о документах, на основании которых подготовлен межевой план, а также о документах, использованных при подготовке межевого плана (наименование и реквизиты таких документов) (курсивным шрифтом выделено нами - Авт.)».
В действующей редакции пункта 19 Требований № 412 предусмотрено следующее:
• межевой план подготавливается в форме электронного документа, в виде XML-документа, заверенного усиленной квалифицированной электронной подписью кадастрового инженера, и оформляется в виде файлов в формате XML (далее - XML-документ), созданных с использованием XML-схем и обеспечивающих считывание и контроль представленных данных;
• XML-схемы, используемые для формирования XML-документов, считаются введенными в действие по истечении двух месяцев со дня их размещения на официальном сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: www.rosreestr.ru (далее - официальный сайт).
Рассмотрим XML-схему межевого плана, применяемую с 11 сентября 2015 года, а именно файл «Описание_структуры_MP_ v05» (далее - Описание MP_v05).
XML-схемы межевого плана претерпевают изменения в том числе в связи с изменением законодательства. В связи с этим в настоящее время действует пятая по счету версия XML-схемы межевого плана (что отражено в том числе в наименовании файла - «MP_v05»). Согласно Описанию MP_v05 структура логической модели
XML-файла состоит из строк и представлена элементами и атрибутами XML (тегами), а также их значениями. Структура XML-схемы файла обмена приводится в табличной форме, в которой есть графы «Код элемента», «Содержание элемента», «Тип», «Формат», «Наименование» и «Дополнительная информация». В отличие от предыдущих версий XML-схемы межевого плана в рассматриваемой (пятой) версии в графе «Дополнительная информация» перечислены пункты Требований № 412. В Описании MP_v05 отсутствует прямое указание на то, что указанные в графе «Дополнительная информация» пункты Требований № 412 регулируют состав сведений, подлежащих внесению в соответствующие элементы или атрибуты.
Следует отметить, что в соответствии с абзацем 6 пункта 19 Требований № 412 состав сведений межевого плана в форме электронного документа должен соответствовать составу сведений, содержащихся в утвержденной форме межевого плана, с учетом Требований № 412.
Учитывая изложенное, полагаем, что наличие элементов и атрибутов XML-документа межевого плана должно определяться, а их заполнение должно осуществляться исходя из правил, установленных пунктами Требований № 412, указанными в графе «Дополнительная информация».
Рассмотрим для примера элемент «ObjectRealty», в отношении которого в графе «Наименование» указано: «Сведения о наличии зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства на земельном участке», а в графе «Дополнительная информация» указано: «Тип tObjectRealty. См. описание типа ниже в данной таблице (п. 37 Требований)».
Согласно пункту 37 Требований № 412 в соответствующих реквизитах (строках реквизитов) указываются кадастровые номера зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, располагающихся на исходном, образуемом, уточняемом или измененном земельном участке.
Подчеркнем, что перечень номеров пунктов Требований № 412 содержится только в последней, пятой, версии XML-схемы межевого плана, ранее действовавшие версии XML-схемы межевого плана таких перечней не содержали, что, по нашему мнению, обуславливало определение подлежащей внесению в элемент или атрибут информации, интуитивно, то есть исходя из смысла текста, приведенного в графах «<Наименование» и «Дополнительная информация». При этом очевидно, что краткие пояснения, содержащиеся в графе «Дополнительная информация», недостаточны для однозначного установления содержания элемента или атрибута XML-документа.
Таким образом, с вступлением в действие XML-схемы межевого плана пятой версии вопрос о подлежащей внесению в определенные элементы или атрибуты XML-документа межевого плана информации решен в той минимально необходимой мере, которая позволяет, опираясь на положения нормативного правового акта (Требования № 412), а не на предположения, сделать вывод о надлежащем или ненадлежащем составе сведений XML-документа межевого плана 13.
XML-схема межевого плана предполагает внесение в XML-документ тех или иных сведений только в определенных форматах (текстовом, кодовом, числовом и т. п.), например в виде заранее назначенного кода. Такой подход используется при включении в XML-документ межевого плана сведений о категории земель. XML-схемой межевого плана предусматривается присвоение каждой из семи категорий земель, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, своего кода из двенадцати знаков (коды приведены в файле «dCategories_v01 .xsd» XML пятой версии схемы межевого плана). Например, землям сельскохозяйственного назначения присвоен код 003001000000, а землям населенных
пунктов - 003002000000. Очевидно, что при подготовке XML-документа можно неправильно выбрать код, но возможность внести произвольный текст (например «земли поселений») отсутствует.
В то же время в ряде случаев формат элемента или атрибута XML-документа межевого плана предусматривает использование произвольного текста. Например, указание разрешенного использования земельного участка приводится в элементе «Utilization», формат которого предусматривает внесение текста размером до 4 000 символов.
Подведем итог сказанному:
1) имеется установленная уполномоченным органом форма межевого плана и порядок ее заполнения - Требования № 412;
2) согласно абзацу 6 пункта 19 Требований № 412 состав сведений межевого плана в форме электронного документа должен соответствовать составу сведений, содержащихся в утвержденной форме межевого плана, с учетом Требований № 412;
3) наличие в описании структуры межевого плана ссылок на пункты Требований № 412 позволяет однозначно понимать вопрос о составе информации, подлежащей включению в XML-документ межевого плана.
3.8. Об XML-документах,
воспроизводящих сведения
Рассмотрим для примера документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в решении об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий.
Согласно пункту 4 Постановления № 71 документ, воспроизводящий сведения, должен содержать сведения, содержащиеся в решении об установлении или изменении границ зон с особыми условиями использования территорий, включая их наименование и содержание ограничений
13 Следует отметить, что в ранее действовавших версиях XML-схем межевого плана в графе «Дополнительная информация» пункты Требований № 412 не приводились.
использования объектов недвижимости в их границах.
Для подготовки указанного документа применяется XML-схема, используемая для формирования XML-документов при осуществлении информационного взаимодействия (при ведении государственного кадастра недвижимости) с органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления в части сведений об установлении, изменении, прекращении существования зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон 14.
Рассмотрим файл «ZoneToGKN_v03_ Описание_структуры» (далее - Описание структуры Зоны).
Согласно Описанию структуры Зоны файл обмена состоит из строк, содержащих элементы и атрибуты XML, а также их значения. Описание информационных объектов приводится в табличной форме, в которой есть графы «Код элемента», «Содержание элемента», «Тип», «Формат», «Наименование» и «Дополнительная информация».
Интерес представляет прежде всего содержание элементов и атрибутов, которым является текст (число, дата, код и т. д.) между начальным и конечным тэгами.
По сути, содержание элементов и атрибутов и является содержанием документов, воспроизводящих сведения. То есть именно в них содержатся сведения, которые подлежат внесению в ГКН.
Каким образом подлежат заполнению элементы и атрибуты XML-документа, воспроизводящего сведения, содержащиеся в решении об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий?
Опираясь на вывод, изложенный в пункте 3.4 настоящей статьи, об отсутствии утвержденной формы документа, воспроизводящего сведения, и о порядке ее за-
полнения, можно сделать заключение о том, что в отличие от XML-документа межевого плана для XML-документа, воспроизводящего сведения, отсутствуют правила, по которым можно установить, какая информация подлежит включению в его элементы и атрибуты.
В то же время, как уже указывалось, содержание документов, воспроизводящих сведения, является предметом регулирования Правилами № 71. Таким образом, содержание XML-документов, воспроизводящих сведения, может быть установлено непосредственно исходя из положений названного нормативного правового акта, для чего в рассматриваемой ситуации необходимо обратиться к пункту 4 Постановления № 71.
В Описании структуры Зоны не использован подход, примененный в Описании структуры межевого плана (см. пункт 3.7 настоящей статьи) - в графе «Дополнительная информация» при Описании структуры Зоны не содержатся указания на структурную часть нормативного правового акта, которой предусматриваются состав необходимой информации и случаи ее включения. Кроме того, ссылка на пункт 4 Постановления № 71 не обладает необходимой детализацией.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что в настоящее время заполнение XML-документа, воспроизводящего сведения, осуществляется интуитивно, то есть исходя из структуры построения XML-схемы и содержащейся в графах «<Наименование» и «Дополнительная информация» информации, несмотря на то, что, как указывалось в пункте 3.2 настоящей статьи, XML-схемы не являются нормативными правовыми актами, то есть включение в XML-документ требуемой и полной информации в полной мере не обеспечивается.
Рассмотрим для примера элемент «ContentRestrictions», в отношении которо-
14 Рассматриваемая XML-схема доступна для скачивания по ссылке, указанной в тексте в строке 9.15 таблицы, размещенной в разделе «XML-схемы» официального сайта Росреестра.
го в Описании структуры Зоны предусмотрено следующее:
• заполнение осуществляется в виде текста, доступно 4 000 знаков;
• в графе «Наименование» указано: «Содержание ограничений», графа «Дополнительная информация» не заполнена;
• элемент «ContentRestrictions» является обязательным, то есть должен быть включен в XML-документ в любом случае.
Очевидно, что при отсутствии правил заполнения XML-документа элемент «ContentRestrictions» может быть заполнен практически любым способом, в том числе посредством указания только реквизитов правового акта об установлении зоны. Отметим, что сведения о содержании ограничений использования объектов недвижимости в пределах зоны с особыми условиями использования территории подлежат представлению в виде кадастровой выписки 15 и имеют значение для лиц, являющихся правообладателями объектов недвижимости, располагающихся в границах такой зоны.
Изложенные в настоящей статье выводы авторов могут быть парированы тем, что в настоящее время проблемы, связанные с пониманием органами публичных образований порядка заполнения XML-документов, не возникают. Этот вывод можно сделать из-за отсутствия (или крайне малого количества) обращений заинтересованных лиц в Росреестр или Министерство экономического развития Российской Федерации по вопросам заполнения XML-документов.
Как представляется, практическое применение положений законодательства складывается таким образом, что при отсутствии в нормативном акте однозначного
руководства к действию правоприменители выбирают вариант, который в большей степени отвечает их пониманию вопроса, сложившейся ранее практике и другим условиям (например взаимоотношениям с органами власти). Выбранный правоприменителем вариант может быть и неверным (спорным), однако ввиду отсутствия разъяснений или при наличии таковых, но имеющих внутренние противоречия или противоречия нормам права, такие разъяснения не принимаются во внимание. Впоследствии многократное использование такого решения с увеличением числа его повторений порождает иллюзию решения вопроса, что не является решением вопросов по существу.
Описанная ситуация, по мнению авторов настоящей статьи, может быть разрешена следующим образом:
• посредством придания XML-документу статуса формы документа с установлением нормативным правовым актом порядка его заполнения (если пойти по этому пути, то описанные вопросы будут решены в полном объеме);
• посредством включения в графу «Дополнительная информация» при Описании структуры Зоны ссылки на пункт 4 Правил № 71 и одновременного описания того, какая информация подлежит включению в тот или иной элемент или атрибут XML-документа (этот путь является менее предпочтительным).
3.9. XML-документ, воспроизводящий
сведения
Завершая раздел, рассмотрим следующие вопросы:
• какова цель установления в законодательстве необходимости представ-
15 Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 июня 2015 года № 363 «Об утверждении форм кадастровых выписок о территориальной зоне, зоне с особыми условиями использования территории, территории объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, и о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований и границах населенных пунктов».
ления в орган кадастрового учета не копии (на бумажном носителе или в электронном виде) акта (решения), в связи с принятием которого требуется включение в ГКН тех или иных сведений, а другого документа, который при этом, как определенно указано, лишь только воспроизводит сведения такого акта (решения)?
• чем обусловлен такой подход?
Во-первых, при подготовке решений органы власти и органы местного самоуправления используют различные техники их составления. Во-вторых, в ряде случаев в правовых актах об установлении границ и зон могут быть просто неправильные формулировки. В обоих случаях текст решения может содержать противоречия и неоднозначные положения, которые затрудняют вычленение из его состава сведений, которые подлежат внесению в ГКН. Так, текст решения об установлении зоны с особыми условиями использования территорий может содержать положения, имеющие отношение к содержанию ограничений, например, в преамбуле решения и в нескольких его пунктах содержательной части. Предположим, что такое решение в виде бумажного документа направляется в орган кадастрового учета, который по своему усмотрению вносит сведения о содержании ограничений использования объектов недвижимости в пределах зоны с особыми условиями использования территорий, например, только из одного пункта решения. Причинами такого выбора могут являться:
1) мнение уполномоченного лица о том, что содержание ограничений одного пункта поглощает такие ограничения, содержащиеся в другом, и это, по его мнению, свидетельствует об отсутствии необходимости их включения в ГКН;
2) мнение уполномоченного лица о том, что содержание пункта решения не является ограничением использования.
Как уже указывалось, при придании XML-документу статуса формы документа с установленным нормативным правовым
актом порядком его заполнения или иным образом формализованным порядком включения информации в XML-документ, воспроизводящий сведения, его использование будет очень эффективным. В таком случае орган, принимающий правовой акт об установлении границы или зоны, самостоятельно решает, какую именно информацию из текста правового акта необходимо включить в документ, воспроизводящий сведения, и как именно должна квалифицироваться такая информация.
4. О проверке XML-документов, воспроизводящих сведения
Мы приступаем к последнему этапу рассмотрения процесса включения в ГКН сведений об объектах землеустройства.
Как мы уже говорили, статьи 26 и 27 Закона о кадастре не подлежат применению при рассмотрении документов, воспроизводящих сведения.
В правилах № 71 предусмотрена возможность негативной реакции со стороны органа кадастрового учета на некачественные документы только в одном случае, предусмотренном в пункте 20 (приводится полностью):
«20. Сведения, содержащиеся в документах, полученных органом кадастрового учета, подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости. При невозможности внесения в ГКН содержащихся в документах сведений из-за несоответствия их формата и (или) содержания требованиям, предусмотренным настоящими Правилами, орган кадастрового учета в течение 5 рабочих дней формирует запрос об уточнении представленных данных и направляет его органу государственной власти или органу местного самоуправления, представившему указанные документы (курсивным шрифтом выделено нами - Авт.)».
Представляется, что формулировка «невозможность внесения в ГКН содержащихся в документах сведений из-за несоответствия их формата и (или) содержания
требованиям» не очень удачна. В первую очередь необходимо установить, ее смысл, что подразумевает словосочетание «невозможность внесения в ГКН сведений».
Статьей 13 Закона о кадастре установлено, что ГКН состоит из трех разделов:
• кадастровые дела;
• кадастровые карты;
• реестр объектов недвижимости.
При этом реестр объектов недвижимости представляет собой систематизированный свод записей об объектах недвижимости (часть 2 статьи 13 Закона о кадастре). В связи с этим можно сделать вывод о том, что в реестр объектов недвижимости сведения об объектах землеустройства не включаются. В то же время согласно пункту 1 Порядка № 42 ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется с использованием автоматизированной информационной системы ГКН (далее - АИС ГКН).
Таким образом, не углубляясь в вопрос о том, в какой раздел ГКН подлежат включению сведения об объектах землеустройства в контексте рассматриваемой нормы пункта 20 Правил № 71, а также исходя из того, что а) документы, воспроизводящие сведения, а также карта (план) представляются в орган кадастрового учета в электронном виде, б) государственный кадастр недвижимости ведется с использованием автоматизированной информационной системы ГКН, полагаем, что указанная невозможность внесения сведений означает невозможность их внесения в АИС ГКН.
Важно понимать, что предусмотренные пунктом 20 Правил № 71 последствия в виде направления запроса об уточнении представленных данных возникают при наступлении одновременно двух условий:
1) несоответствие формата и (или) содержания подлежащих внесению в ГКН сведений требованиям, предусмотренным Правилами № 71;
2) невозможность внесения таких сведений в ГКН.
В связи с этим, если считать, что пра-
вильным пониманием словосочетания «невозможность внесения в ГКН сведений» является отсутствие возможности загрузки сведений в АИС ГКН, то при отсутствии отрицательного результата загрузки таких сведений направление запроса об уточнении представленных данных недопустимо, даже если сведения не соответствуют установленным требованиям по содержанию. Примем этот вывод как предварительный.
Рассмотрим по отдельности две причины невозможности внесения в ГКН сведений.
Первая причина - несоответствие формата сведений установленным требованиям, назовем ее технической. Полагаем, что в этом случае подразумевается несоответствие структуры данных, определяемых форматом XML:
• нарушение заранее определенной логики данных;
• невключение тех или иных элементов или атрибутов;
• неправильный формат данных элемента (например, согласно Описанию структуры Зоны элемент «CodeZone» должен быть описан в виде кода, а в него внесен текст);
• представление сведений в файле другого формата (например CSV).
Следует отметить, что о формате представляемых сведений в Правилах № 71 упоминается единожды, во всех остальных пунктах упоминается только формат документов.
Вторая причина - несоответствие содержания представленных сведений требованиям, предусмотренным Правилами № 71. Не вникая в детали, отметим, что основание, связанное с несоответствием установленным Правилами № 71 содержанием документа и фактическим составом сведений представленного документа, содержащего сведения, понятно - необходимо сопоставить информацию документа, содержащего сведения, и соответствующего пункта Правил № 71.
По мнению авторов, сама по себе порочность (недостаточность) информации
XML-документа, воспроизводящего сведения, не препятствует ее внесению в АИС ГКН. Проиллюстрируем это утверждение. Статья 10 Закона о кадастре предусматривает включение в ГКН сведений об источниках официального опубликования решений об установлении зоны с особыми условиями использования территорий, в то время как пункт 4 Правил № 71 не предусматривает включение в документ, воспроизводящий сведения, такой информации в обязательном порядке 16. Таким образом, отсутствие в XML-документе, воспроизводящем сведения, указанной информации является недостатком с позиции Закона о кадастре и нормальным с позиции Правил № 71.
И все же авторы настоящей статьи полагают, что органу кадастрового учета следует проводить хотя бы минимальную проверку содержания документов, воспроизводящих сведения, на соответствие существующему законодательству.
Разберем уже рассматривавшийся XML-документ, воспроизводящий сведения о зоне с особыми условиями использования территорий.
Как указывалось, элемент «Content Restrictions» может быть заполнен текстом, то есть в том числе возможно указать символы «-», «0» (ноль), что не соответствует установленным требованиям к содержанию, но такое заполнение допустимо XML-схемой, иначе говоря, формат сведений соблюден. Полагаем, что чаще встречается упомянутое нами включение в этот раздел только сведений о правовом акте, например «Постановление № 1117-49 от 26.12.2014». Если в анализируемом элементе указаны сведения только о реквизитах правового акта и такой акт не подлежит публикации, то получение информации о существующих ограничениях использования объектов недвижимости, располагающихся в границах зоны с особыми условиями использования
территории, потребует дополнительных затрат времени и труда.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О землеустройстве : Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ.
2. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ.
3. Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 февраля 2010 года № 42.
4. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 5 октября 1 993 года № 1 633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
5. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета объектов недвижимости : Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 250-ФЗ.
7. Об утверждении Правил направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также требований к формату таких документов в электронной форме : постановление Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2014 года № 71.
16 Следует отметить, что Описание структуры Зоны предусматривает включение такой информации в необязательный элемент «SourcePublication».
8. О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти : Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763.
9. Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению : постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 года № 621.
10. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ.
11. Об утверждении требований к системе координат, точности определения координат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территорий, формату электронного документа, содержащего сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории : проект № 02/08/11-15/00042224. URL: regulation.gov.ru
12. Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, при-
мерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 ноября 2008 года № 412.
13. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии [официальный сайт]. URL: www.rosreestr.ru
14. Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. URL: regulation.gov.ru
15. Об утверждении форм кадастровых выписок о территориальной зоне, зоне с особыми условиями использования территории, территории объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, и о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований и границах населенных пунктов : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 июня 2015 года № 363.
^ А
INTEGRATION
Investors club
ЭВОЛЮЦИЯ ИЛИ РЕВОЛЮЦИЯ? ДЕПУТАТЫ СКОРО ДОЛЖНЫ ВЫБРАТЬ, КУДА КАЧНЕТСЯ МАЯТНИК *
Цель пресс-конференции «Государственная кадастровая оценка -новости законодательства», прошедшей 30 мая 2016 года в агентстве «Интерфакс», - информирование граждан о новом порядке налогообложения их имущества.
«Налог на имущество - важный налоговый сбор во всех странах, так как именно он помогает наполнять местные бюджеты, из которых финансируется развитие социальной инфраструктуры города. Но любые резкие колебания в величине налогообложения болезненны для населения и могут привести к росту социальной напряженности», - такими словами начала пресс-конференцию вице-президент Международной академии ипотеки и недвижимости Ирина Радченко.
Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Госдума) Иван Гоачев обратил внимание прессы на то, что в последнее время расходы граждан растут быстрее их доходов. Отчисления на капитальный ремонт домов, которые он назвал «обязательным грабежом», по сути, являются налогом, который граждане
Окончание на с. 93
Информация предоставлена пиар-службой Международного клуба инвесторов «ИНТЕГРАЦИЯ» 52 Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
* * *
