CC BY
165
ИНОСТРАННАЯ ПОМОЩЬ И РАЗВИТИЕ
Основные подходы к оказанию содействия международному развитию
Д.А. Дегтерев
Данная статья посвящена анализу проблем оказания содействия международному развитию. На основе анализа понятия эффективности помощи, выделения различных категорий доноров, оценки механизмов их координации сделана попытка привести к «общему знаменателю» существующее множество теоретических концепций оказания международной помощи. В статье также предложены практические рекомендации по механизмам распределения российской помощи международному развитию .
Содействие международному развитию
- чрезвычайно многоплановое явление, основными субъектами которого являются национальные агентства и министерства сотрудничества стран доноров, многосторонние структуры по оказанию помощи в рамках международных организаций, министерства финансов и экономики в странах-реципиентах помощи. Каждый из акторов преследует свои интересы, интересы различных акторов вза-имопересекаются, что обуславливает множественность подходов к оказанию содействия международному развитию. На основе анализа понятия эффективности помощи, выделения различных категорий доноров, оценки механизмов их координации сделана попытка привести к «общему знаменателю» существующее множество концепций. В статье также предложены рекомендации по механизмам распределения российской помощи международному развитию.
Понятие эффективности помощи. В современном мире ключевым показателем при оказании международной помощи является ее эффективность. С одной стороны, помощь развитию - это одно из глобальных общественных благ, ответственность за создание которого несут все члены мирового сообщества1. С другой стороны, помощь позволяет продвигать национальные торгово-экономические интересы и укреплять влияние страны-донора в мире. Вторую цель, как правило, страны открыто не
афишируют, стараясь свести критерии ее достижения к критериям достижения первой цели, т.е. обосновать национальные особенности выбора стран-реципиентов стремлением повысить эффективность помощи развитию как глобального общественного блага.
Наибольшее распространение в мире на данном этапе получила оценка эффективности помощи развитию в зависимости от качества проводимой страной-донором экономической политики. При этом показателем эффективности выступает темп прироста ВВП, а общая формула расчета эффективности помощи имеет следующий вид:
g = f (X, А, Р, А*Р, А2...),
где g - темп роста подушевого ВВП; X - набор переменных, характеризующих начальные условия в стране-реципиенте (подушевой ВВП, уровень развития образования и здравоохранения, финансовой системы и пр.); А - объем помощи по отношению к ВВП; Р - синтетический показатель, характеризующий качество проводимой политики и институтов страны-реципиента2.
На основе данных о темпах роста подушевого ВВП в странах-реципиентах на протяжении последних 30 лет и этой формулы проводились многочисленные эконометрические исследования, в частности оценивалась значимость самой функциональной зависимости в целом и по отдельным переменным. Был сделан вывод о валидности гипотезы о существовании
Дегтерев Денис Андреевич - к.э.н., доцент кафедры мировой экономики МГИМО(У) МИД России. E-mail: [email protected]
данной зависимости. Корреляционный анализ показал, что наибольшая положительная корреляция с объясняемой переменной имеет место для фактора А*Р В то же время наибольшая отрицательная корреляция с g характерна для переменной А2.
Наконец для объясняющей переменной А был сделан вывод о статистически малозначимой корреляции с объясняемой переменной g.
Можно сделать вывод о том, что эффективность помощи - функция качества проводимой экономической политики, однако по мере роста объемов помощи предельная зависимость сокращается и даже становится отрицательной (происходит это при уровнях, значительно превышающих обычно наблюдаемое отношение помощи к ВВП). На основе данной формулы была создана эконометрическая модель оптимального географического распределения помощи развитию на период до 2015 г., позволяющая максимально сократить численность бедного населения Земли. На основе модели основным донорам было рекомендовано скорректировать географическое распределение их помощи.
В этой связи рядом исследователей предприняты попытки выявить и доказать наличие других факторов (помимо качества экономической политики), существенно влияющих на эффективность помощи развитию. В частности, речь идет о факторе подверженности экономики внешнему воздействию (динамике цен на основные продукты экспорта, колебаниям валютного курса), политической нестабильности, качестве инфраструктуры и образования. По мнению данной группы экспертов, предельная эффективность помощи в целом выше в странах с неблагоприятными исходными условиями.
По сути, наблюдается противопоставление доминирующей гипотезы зависимости эффективности помощи от качества экономической политики, выдвигаемой преимущественно американскими исследователями и экспертами институтов Бреттон-Вудса, и гипотезы зависимости эффективности помощи от начальных неблагоприятных условий, выдвигаемой французскими исследователями. Появление данных гипотез обусловлено попытками продвижения национальных торгово-экономических и геополитических интересов посредством реализации программ содействия международному развитию.
Основные категории доноров. В современном мире существует несколько подходов к реализации национальной политики оказания международной помощи:
— подход глобального лидера, ведущей мировой державы. Такому подходу в настоящее время следует США, КНР, в свое время его придерживался СССР. Основные характеристики данного подхода - преобладание двусторонней связанной помощи, нежелание считаться с другими донорами и
организациями (США предоставляет статистику по помощи в ОЭСР в ограниченном формате). В рамках данного подхода предоставляется огромная по масштабам помощь, сравнимая по объемам с помощью многосторонних организаций и групп доноров. Например, государственные банки КНР в 2009-2010 гг. выдали на нужды правительств и компаний развивающихся стран (в первую очередь - стран Африки) кредитов на сумму 110 млрд. долл. США, в то время как Всемирный банк выдал займов на 100 млрд. долл. США. Большие масштабы помощи позволяют США и КНР эффективно продвигать национальные политические и торгово-экономические цели даже при отсутствии (в ряде случаев) координации усилий с другими донорами. подход региональной экономической державы, в прошлом - глобального лидера. Данный подход на практике реализуют Франция, Германия, Япония, Великобритания, Испания, Португалия. Как правило, эти страны имеют богатое колониальное прошлое и тесные культурно-исторические связи, торгово-экономические связи с определенной группой стран. Например, Великобритания, Франция поддерживают особые партнерские отношения со своими бывшими колониями в Африке и Азии; Испания - в Латинской Америке; Португалия
- в Африке; Япония - в Азии. Как правило, в данных странах доля двусторонней помощи несколько больше многосторонней (но меньше, чем в первой группе стран), помощь сконцентрирована преимущественно на бывших колониях, имеется особый подход к отраслевым и страновым приоритетам. Многие из этих стран, по причине значительных взносов в многосторонние организации всячески стараются лоббировать там свои позиции (Великобритания, Франция), как напрямую, так и продвигая в руководящие органы представителей своих бывших колоний. Ввиду ограниченности ресурсов, данные страны вынуждены кооперироваться между собой, совместно реализуя ряд проектов и конкурируя по другим проектам.
подход региональной экономической державы, не имевшей колониального прошлого, в прошлом - одна из жертв колониализма. К данной группе относятся в первую очередь Индия и Бразилия, позиция которых в целом совпадает с позицией предыдущей группы стран. Однако приоритетом при оказании помощи для данных стран является сотрудничество по линии «Юг-Юг», связанное с нежеланием ассоциировать себя с бывшими метрополиями и их колониальной политикой. Как правило, данные страны лучше понимают нужды развивающегося мира. Их помощь носит
менее масштабный характер, чем у развитых стран, но, как правило, она более эффективна. Например, данные страны передают другим развивающимся странам свои технологии и ноу-хау (например, обработки почв, производства биотоплива), которые изначально адаптированы под нужды развивающихся стран.
— подход небольшой развитой страны, ответственного члена международного сообщества. В первую очередь, к данной категории относятся страны Северной Европы (Швеция, Финляндия, Норвегия, Дания, Нидерланды). При том, что доля средств, выделяемых на помощь, по отношению к ВВП наибольшая в мире (единственные страны, кто соблюдает ориентир в 0,7% ВВП на помощь), абсолютные размеры помощи невелики. Незначительность абсолютных размеров помощи делает слабодостижимой задачу продвижения собственных национальных интересов, поэтому приоритет при выделении помощи в данной группе стран - через многосторонние организации (более 2/3 всей помощи). Как правило, данные страны позиционируют себя, как наиболее альтруистичные доноры. Фактически, они следуют в фарватере политики оказания помощи других стран, например, Великобритании.
Как представляется, Россия уже не может проводить ту масштабную политику СМР, которую проводил СССР. Она вынуждена кооперироваться с другими игроками, например, с Германией (из 2-й группы), как со страной, не имевшей богатой колониальной истории; и странами БРИК (3 группа), вплоть до формирования альтернативной Комитету содействия развития ОЭСР международной площадки. Например, в рамках Форума по сотрудничеству в области развития (ФСР), заседания которого проходят в рамках сегмента высокого уровня основной сессии Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС). Как представляется, важным элементом политики оказания помощи должно быть определенное дистанцирование от политики бывших колонизаторов в развивающемся мире. СССР на деле способствовал разрушению колониальной системы, Россия (как его правопреемница) уже имеет определенный «антиколониальный имидж», который необходимо и дальше укреплять.
Координация интересов доноров. За последние 30 лет количество международных доноров увеличивалось, опережая рост объемов выделяемой помощи. Фрагментарность потоков помощи при этом постоянно росла3. Основные проблемы координации действий доноров связаны с тем, что в случае разделения обязанностей и реализации взаимодополняемых проектов, необходима полная информация о проектах, реализуемых другими донорами, для принятия решения о софинансировании.
При совместной реализации проектов возможен провал проекта по вине другого донора. В случае успеха каждый из доноров вынужден разделить его с другими, что снижает мотивацию к софинансированию4. Участие нескольких доноров в оказании содействия одному реципиенту приводит к классической «трагедии ресурсов общего пользования» (tragedy of commons) по терминологии Г. Хардина5.
В частности, возникает возрастающая конкуренция за привлечение наиболее талантливых национальных администраторов программ международной помощи6. Кроме того, в борьбе за статус наиболее крупного донора они могут построить такое количество инфраструктурных объектов, что принимающая сторона будет просто не в состоянии поддерживать их в надлежащем виде после реализации проектов7.
Привлечение высококвалифицированных и, как правило, занимающих высокие посты национальных администраторов приводит к отвлечению их от основной деятельности в рамках государственных структур, зачастую непосредственно связанной с борьбой с бедностью8, а также к разбуханию бюджетов проектов, представляющих узкоиндивидуальный интерес для данных администраторов. На локальном уровне доноры часто сталкиваются со схожими проблемами, когда проекты реализуются не в интересах населения, а локальных лидеров. Выход здесь один - координация действий доноров и создание аналога бюро кредитных историй по реализации проектов развития в определенных коммунах9.
Несогласованность программ помощи развитию ведет к увеличению транзакционных издержек при реализации проектов на всех этапах
- от подготовки до оценки10. Данная проблема беспокоит международных доноров уже не одно десятилетие11. Показательно в этой связи, что в среднем в каждой африканской стране-реципиенте работают, как правило, около 20 агентств по оказанию двусторонней и многосторонней помощи со своими правилами работы, национальными языками и отчетными периодами12.
Длительное время считалось, что координация действий доноров - задача страны-реципиента. Как правило, данные функции выполняет Министерство финансов (реже - Центральный банк) принимающей стороны. Другие министерства и ведомства ревностно относятся к лидирующей роли Министерства в процессе взаимодействия с международными донорами13. Функции координатора в донорском сообществе на местах играет зачастую представительство ПРООН или Всемирного банка.
С 1980-х гг. в качестве ограниченного механизма координации интересов доноров выступают отраслевые соглашения, так называемые SWAPs (sector wide approach), в рамках которых доноры согласованно финансируют реализацию программ в каком-либо из секторов, например, в здравоохранении. Данные программы - это
шаг в сторону бюджетного финансирования, однако величина транзакционных издержек при согласовании параметров данного финансирования достаточно велика, и переговоры среди доноров зачастую затягиваются14.
Безусловно, в 1960-1990-х гг. предпринимались определенные попытки скоординировать программы доноров, в том числе в рамках ПРООН15. Однако в практическую плоскость вопрос о координации действий доноров перешел лишь в 2000-е гг. с принятием Декларации тысячелетия ООН (2000 г.)16, достижением в 2002 г. глобального консенсуса на Конференции по вопросам финансирования в целях развития в Монтеррее17, а также подписанием в 2005 г. Парижской декларации об эффективности по-мощи18. В рамках этих соглашений международные доноры взяли на себя обязательства о системной поддержке стратегических программ развития реципиентов в интересах достижения целей развития; увеличении использования национальных администраций (в странах-реципиентах), а также о более скоординированных и предсказуемых действиях самих доноров. Для решения данной задачи, помимо прочего был согласован перечень отслеживаемых целевых показателей, характеризующих изменения в поведении донора, реципиента и характере их взаимодействия19.
Можно выделить следующие типы координации действий доноров:
— координация политики. Предполагается подписание соглашений об общих принципах, выработка совместных рекомендаций и обмен практическим опытом. Наиболее важной координационной площадкой такого рода является КСР ОЭСР, страны-члены которого вырабатывают общие рекомендации, в т.ч. об оценке, технической помощи, экологическим и гендерным аспектам помощи, эффективному управлению, предотвращению конфликтов, сокращению бедности. КСР отслеживает применение данных принципов на практике путем проведения взаимных обзоров. В рамках ЕС Советом министров ЕС также принято множество рекомендаций по политике сотрудничества ЕС и стран-членов ЕС;
— координация оперативной деятельности. Предполагается координация действий в ходе реализации проектов и программ, в т.ч. путем софинансирования, совместных обзоров и оценок;
— гармонизация технических процедур20. Предполагает выработку общих подходов к процедурам технического характера.
В зависимости от механизмов достижения согласия между донорами также можно выделить следующие типы координации:
— формальная координация (в рамках институционализированного форума или обязательных совместных действий):
а) глобальные аспекты содействия разви-
тию: ООН, ежегодные встречи МВФ и Всемирного банка, Группы Восьми, КСР ОЭСР, Совет министров ЕС;
б) содействие развитию отдельных регионов: Стратегическое партнерство с Африкой, Клуб Сахель;
в) содействие развитию отдельных стран: встречи консультативной группы, круглые столы, Парижский клуб кредиторов;
г) тематические форумы: Консультативная группа помощи беднейшим странам (CGAP, Consultative Group to Assist the Poorest, тема -микрофинансирование), Комитет донорских агентств по развитию малых предприятий;
д) секторальные форумы, нацеленные на поддержку отдельных секторальных программ;
— полуформальная координация (частично институционализированная). Предполагает регулярные встречи доноров в стране-реципиенте под председательством основного донора или на ротационной основе. Также возможны встречи доноров на министерском уровне, например, в рамках Утстейновской группы (Utstein) министров сотрудничества в целях развития развития ФРГ, Канады, Нидерландов, Норвегии, Швеции и Великобритании;
— неформальная координация (часто ad hoc). Решения носят менее важный характер. Включает контакты, обмен информацией и соглашения на рабочем уровне между министерствами сотрудничества в целях развития, донорскими агентствами и их представительствами в странах-реципиентах. Существует определенная конкуренция на
национальном уровне между приоритетностью реализации Целей развития тысячелетия (инициатива ООН) и задач Стратегии сокращения бедности (Всемирный Банк). В тоже время между институтами Бреттон-Вудса обозначилось определенное разделение компетенций - МВФ занимается преимущественно вопросами макроэкономической обусловленности помощи (привязки выделения помощи к достижению определенных макроэкономических показателей), в то время как Всемирный банк обуславливает помощь выполнением условий в отраслевом и микроэкономическом разрезе.
Приоритеты РФ по оказанию международной помощи. Ведущие промышленно развитые страны мира имеют прозрачные и четкие механизмы распределения помощи, формирования отраслевых и страновых приоритетов. Российская Федерация такого механизма пока не имеет. Имеются лишь рамочные цели и задачи, представленные в Концепции участия Российской Федерации в содействии международному развитию21. Представляется, что в модель оптимального распределения ОПР для эффективного продвижения торгово-экономических и политических интересов России могли бы быть включены следующие параметры (факторы):
— объем, структура и динамика торгово-экономических отношений России со страной-реципиентом. Страны, которые уже имеют значительный объем торгово-экономических отношений с Россией, благодаря реализации программ помощи развитию могли бы существенно нарастить его. С другой стороны, учитывая взаимную заинтересованность в поставках продукции, Российская Федерация могла бы на деле способствовать экономическому развитию данных стран. Оптимальный объем торгово-экономического сотрудничества целесообразно определять с использованием гравитационных моделей;
— количество выпускников российских (советских) вузов в стране-реципиенте. Это тот человеческий капитал, в развитие которого СССР (и Россия) вложила значительные средства и в отличие от объектов инфраструктуры, построенных при содействии СССР (многие из которых уже пришли в негодность), он обладает исторической памятью, представляя благоприятную почву для реализации программ помощи развитию. Эффективность помощи существенно увеличивается, если она направляется в страны, где уже имеется сформированный при участии России человеческий капитал;
— процент русскоязычного населения и населения, владеющего русским языком. Данный критерий необходим при формировании российского глобального подхода содействия развитию, он позволяет объективно обосновать значительные объемы помощи странам СНГ. Опираясь на русскоязычное население, Россия может значительно повысить потенциал своего международного влияния. С другой стороны, по аналогии с подходом Франции, население стран, обладающих схожим с Россией менталитетом, культурой и языком, сможет более эффективно участвовать в реализации программ помощи развитию;
— доля ТЭК в отраслевой структуре экономики (доля страны-реципиента в мировых запасах (производстве, экспорте) энергоносителей). С одной стороны, Россия обладает технологиями и ноу-хау по производству и переработке энергоносителей, которые она может передать странам-реципиентам. С другой стороны, в контексте формирования Российской Федерации как энергетической державы большую роль играет выстраивание сотрудничества с независимыми производителями энергоносителей
----------- Ключевые слова -----------------
содействие международному развитию, официальная помощь развитию, международные доноры, эффективность международной помощи.
из числа развивающихся стран мира, в т.ч. с низким уровнем дохода на душу населения;
— голосование в международных организациях по вопросам, имеющим принципиальное значение для продвижения российских национальных интересов (в первую очередь ООН и специализированные институты ООН). Основными критериями в данной модели
выступают цели, которые преследует политика Российской Федерации в области содействия международному развитию (в соответствии с Концепцией участия Российской Федерации в содействии международному развитию), в том числе:
— формирование справедливого миропорядка, основанного на принципах международного права;
— содействие процессам демократизации;
— укрепления авторитета РФ в мире;
— ликвидация бедности и обеспечения устойчивого экономического развития;
— преодоление последствий катастроф;
— развитие всесторонних связей и торговоэкономического сотрудничества с государствами партнерами;
— стимулирование процессов интеграции рынков стран-партнеров и РФ;
— формирование пояса добрососедства вокруг РФ.
По мере проведения исследования перечень факторов и критериев выбора может быть уточнен. Также встает вопрос о весовой доли каждого из 5 параметров - должна ли она являться одинаковой, или, например, весовое значение 4-го параметра может быть больше 20%.
Показатели эффективности помощи развитию в данной модели предполагается оценивать на основе синтетических показателей (в т.ч. Индекса человеческого развития ООН), позволяющих наиболее полно оценить социально-экономическое положение в стране, достижение ею Целей Развития Тысячелетия.
Degterev D.A. Basic Aapproaches to the International Development Assistance.
Summary: This article analyzes current problems in the area of international development assistance. It attempts to integrate various theoretical concepts of international assistance into the framework of the aid efficiency concept, to identify main categories of aid donors and to evaluate the established donors’ coordination mechanisms. The paper also offers practical recommendations on building-up mechanisms of distribution and delivery of Russian development assistance.
------------- Keywords -------------
international development assistance, official development aid, international donors, international aid efficiency.
Примечания
1. Медведев С., Томашов И. Концепция глобальных общественных благ: возможности и ограничения// Мировая экономика и международные отношения, 2010. - №12. - С.38-47.
2. La France et I'aide publique au developpement. Rapport du Conseil d'Analyse Economique. - La Documentation fran^aise, 2006. - Paris.
3. Acharya, A.; de Lima, A.T.F.; Moore, M. (2006), Proliferation and fragmentation: Transactions costs and the value of aid// Journal of Development Studies 42 (1) : 1-21.
4. Hallonen-Akatwijuka M. (2004), Coordination Failure in Foreign Aid. Department of Economics, University of Bristol, mimeo.
5. Гаррет Джеймс Хардин (1915-2003) - американский исследователь-эколог, профессор Калифорнийского университета в г.Санта-Барбара. Поднял проблему использования ресурсов, потребление которых открыто для всех людей. Ставшая классической, «трагедия ресурсов общего пользования» применяется для анализа процессов в экологии, эволюционной биологии, в экономике (при анализе распределения общественных ресурсов). На пастбище каждый пастух старается загнать как можно больше овец. Поскольку весь доход от выпаса овец идет пастуху, полезность выпаса каждой дополнительной овцы почти достигает + 1. Однако это порождает и дополнительную нагрузку на землю от выпаса еще одного животного. Однако, поскольку последствия истощения земли в равной мере затрагивают всех пастухов, негативный компонент для каждого пастуха, принимающего соответствующее решение, составляет лишь небольшую долю от -1. Сопоставив компоненты полезности, рационально мыслящий пастух приходит к выводу: единственный разумный способ действия для него — это увеличить стадо еще на одно животное. Потом еще на одно, и еще... Но к точно такому же выводу приходят все рационально мыслящие пастухи, пользующиеся общим пастбищем. Более того, наличие множества пастухов делает запретительно высокими расходы на возможную координацию действий между ними. Отсюда и возникает трагедия. Все они вовлечены в систему, побуждающую их к неограниченному увеличению численности своего стада — и это в условиях ограниченности ресурсов. В обществе, где свободная эксплуатация ресурсов общего пользования считается аксиомой, все его члены, действуя в собственных интересах, каждым шагом приближают разруху. Подробнее см. 1) Hardin, Garrett. "The Tragedy of the Commons." Science 162 (1968): 1243-1248; 2) Hardin, Garrett. Living Within Limits: Ecology, Economics, and Population Taboos. Oxford University Press, 1993.
6. Knack, A., Rahman, A. (2004), Donor Fragmentation and Bureaucratic Quality in Aid Recipients, Background Paper to World Development Report 2004, Washington DC.
7. Brautigam, D.A. (2000), Aid Dependence and Governance, Almqvist & Wicksell, Stockholm.
8. Arndt, C. (2000), Technical Cooperation, in Tarp, F. (Ed.), Foreign Aid and Development: Lessons Learnt and Directions for the Future, Routledge, London.
9. Platteau, J-P. (2004), Monitoring Elite Capture in Community Driven Development// Development and Change 35 (2) : 223-46.
10. Brown, A., Naschold, F., Conway, T., Fozzard, A. (2000), Aid Transaction Costs in Vietnam, Centre for Aid and Public Expenditure, Overseas Development Institute, London.
11. Bauer, P.T. (1971), Dissent on Development: Studies and Debates in Development Economics, Weidenfeld and Nicholson, London.
12. Kanbur, R. (2003), The Economics of International Aid, paper prepared for the Handbook on «The Economics of Giving, Reciprocity, and Altruism», edited by Serge Christophe-Kolm and Jean Mercier-Ythier, North-Holland.
13. Bigsten, A. (2005), Donor coordination and the uses of aid. Goteborg University, Deoartment of Economics. Sweden.
14. OECD (2003) Harmonizing Donor Practices for Effective Aid Delivery, Paris.
15. Disch, A. (1999), Aid Coordination and Aid Effectiveness, Evaluation Report 8.99, Norwergian Ministry of Foreign Affairs, Oslo.
16. Декларация тысячелетия Организации объединенных наций. Утверждена резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи ООН от 8 сентября 2000 г.
17. Монтеррейский консенсус Международной конференции по финансированию развития. Принят Международной конференцией по финансированию развития 18-22 марта 2002 г.
18. Парижская Декларация по повышению эффективности внешней помощи. Принята на 2-м Форуме высокого уровня 2 марта 2005 г.
19. Rogerson A. (2005) Aid Harmonisation and Alignment: Bridging the Gaps between Reality and the Paris Reform Agenda// Development Policy Review 23 (5): 531-552.
20. Ashoff G. (2004) Donor Coordination: a Basic Requirement for More Efficient and Effective Development Cooperation// Briefing Paper 7/2004, German Development Institute, Bonn.
21. Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию. Утверждена Президентом Российской Федерации 14 июня 2007 г.
