CC BY
114
И.Н. Сенякин, В.Н. Барсукова
Сенякин Иван Николаевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права;
Барсукова Вероника Николаевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса Саратовской государственной академии права
Основные направления совершенствования структуры кодифицированного законодательства Российской Федерации
Существенные изменения в социально-экономической, политической и духовной жизни российского общества вызывают объективную необходимость приведения законодательства в соответствие с условиями развития рыночных отношений, международными стандартами защиты прав и законных интересов личности.
Проводимые реформы, не имея достаточной правовой базы и опыта осуществления, привели к разбалансированности государственной системы, социальному напряжению в обществе. Все это подталкивает законодателя к более активному регламентированию современных общественных процессов, принятию новых нормативно-правовых актов, отвечающих реалиям сегодняшнего дня, среди которых особую роль играют кодифицированные акты. Именно они заметно влияют на уровень системности законодательства и его доступности в процессе реализации, охватывают правовым регулированием интенсивно развивающиеся социальные отношения с учетом их перспективности, усиливают эффективность правового воздействия на субъектов правоотношений.
В литературе нет единства относительно понятия кодифицированного акта1. На наш взгляд, под кодифицированным актом следует понимать нормативный правовой акт, являющийся одновременно результатом правотворчества и систематизации законодательства, регулирующий обширную область общественных отношений, призванный оформить систему отраслей и институтов права, принимаемый в специфической форме (основы законодательства, кодекс, устав и т. д.) и особом порядке, направленный на преодоление несогласованности и дублирования разрозненных норм.
Выбор формы и вида кодифицированного акта предопределяет его структурные особенности. Структура — одна из важнейших характеристик юридико-технического оформления нормативного акта. Только при наличии сбалансированной структуры кодифицированный акт будет обладать такими характеристиками, как точное соответствие системе кодифицируемой отрасли (подотрасли, института) права, единство, системность, целостность, согласованность, логическая завершенность, стабильность, доступность для правоприменителей.
В данной статье нами предпринята попытка сформулировать некоторые рекомендации для субъектов правотворчества по вопросу формирования качественной структуры кодифицированного акта.
Кодифицированный акт обычно отличают большой объем и сложная структура. С точки зрения внутренней организации нормативного материала кодифицированный акт характеризуется не только единством, высокой степенью взаимообусловленности включенных в него норм, но и четкой системой их распределения. В кодифицированном акте сосредоточивается вся либо основная масса нормативного материала данной отрасли (подотрасли) законодательства, что требует тщательной выработки структуры акта с тем, чтобы она была хорошо продумана, логически выстроена, обеспечивала последовательное развитие темы правового регулирования и удобство пользования нормативным материалом. Как верно отмечается в литературе, правильная конструкция структуры кодифицированного нормативного акта облегчает толкование его норм и их применение судами и другими органами2.
Указанные факторы обусловливают необходимость анализа таких категорий, как технология структурирования и структура.
1 См.: Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. — М., 2005. — С. 38; Краснослободцева Н.К. Роль основ российского законодательства в правотворчестве субъектов Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — Саратов, 2002. — С. 60; ЧухвичевД.В. Кодификационные акты, их специфика и значение в системе права // Государство и право. — 2009. — № 8. — С. 6.
2 См.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Само-щенко. — М., 1962. — С. 199; Фархтдинов Я.Ф. Источники гражданского процессуального права. — Казань, 1986. — С. 88.
Под технологией структурирования кодифицированного акта, по нашему мнению, следует понимать осуществляемую в установленном порядке системную, целенаправленную деятельность компетентного субъекта по формированию качественной структуры кодифицированного акта с помощью научно обоснованного комплекса правотворческих действий, принципов, средств, приемов и правил.
Признаки технологии структурирования кодифицированных актов в основном совпадают с признаками юридической технологии в целом. Представляется, что к их числу относятся следующие: 1) это осознанная деятельность субъекта нормотворчества; 2) эта деятельность носит системный и целенаправленный характер; 3) ее результатом является оптимальная структура кодифицированного акта; 4) указанная технология, как и любой иной вид технологии, имеет сложный полиструктурный состав; 5) представляет собой систему этапов (стадий), режимов и процессуальных производств; 6) является залогом качества правового результата в виде кодифицированного акта; 7) отражает специфику конкретно-исторических условий своего существования и связана с уровнем общей и правовой культуры; 8) составляет важнейшую часть нормотворческой практики.
Принципы технологии структурирования кодифицированных актов представляют собой фундаментальные идеи (идеалы) и исходные руководящие начала (общеобязательные требования), обеспечивающие высокое качество подготовки структуры кодифицированных актов. К их числу, на наш взгляд, следует относить принципы, присущие законодательной технологии как таковой1: законность, научность, объективность, профессионализм, стабильность, непрерывность совершенствования, целесообразность и оперативность в нормотворческой деятельности.
В содержание технологии структурирования кодифицированных актов в первом варианте ее понимания, по нашему мнению, входят: а) совокупность правил юридической техники, применяемых при формировании структуры нормативного акта; б) тактика формирования структуры кодифицированных актов; в) стратегия структурирования кодифицированных актов; г) объект; д) предмет; е) субъекты; ж) участники; з) процессуальные формы деятельности по формированию структуры кодифицированного акта (разнообразные юридические стадии, производства и режимы, закрепленные в соответствующих нормативных актах, регулирующих деятельность нормотворческих органов); и) сами действия и операции по разработке структуры кодифицированного акта; к) показатели, характеризующие качество структуры кодифицированного акта.
Одним из основных элементов содержания технологии структурирования кодифицированных актов является юридическая техника. По справедливому замечанию Н.А. Власенко, Т.Я. Хабриевой, юридическая технология и юридическая техника соотносятся как целое и часть. Последняя является неотъемлемой частью юридической, в том числе и нормотворческой, технологии, условием ее функционирования. Если юридическая технология отвечает на вопрос: как делать, в какой последовательности осуществлять те или иные юридические операции, то юридическая техника отвечает на вопрос: с помощью каких приемов, каких средств должны осуществляться те или иные технологические операции, действия2. То есть законодательная техника является не чем иным, как «инструментальной частью» законодательной деятельности. Очевидно, технология структурирования кодифицированных актов, будучи разновидностью юридической технологии, соотносится с юридической техникой аналогичным образом. Особенностью является лишь то, что некоторые правила юридической техники не применяются при структурировании указанных актов и, следовательно, не включаются в саму технологию.
Не меньшее значение для успешного функционирования технологии структурирования кодифицированного акта имеет юридическая тактика. По мнению В.Н. Карташова, данная категория в самом широком смысле представляет искусство умело управлять участниками юридической практики, оптимально планировать и организовывать их юридические действия, рациональными способами и методами использовать общесоциальные, технические и специально-юридические средства для вынесения эффективных и качественных решений, достижения поставленных целей и задач (ближайших и частных, промежуточных и второстепенных и т. п.)3. Представляется, что указанное определение юридической тактики может использоваться и применительно к технологии структурирования кодифицированных актов.
Стратегия, как элемент технологии структурирования кодифицированного акта, должна, на наш взгляд, рассматриваться как перспективное планирование и прогнозирование, концептуальные и долгосрочные проблемы развития практики структурирования кодифицированных актов, связанные с достижением перспективных, главных, относительно конечных задач и целей.
1 См.: Бахвалов С.В. Законодательная технология (некоторые проблемы теории и методологии): Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2006. — С. 12.
2 См.: Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. — М., 2009. — С. 26.
3 См.: Карташов В.Н. Юридическая техника, тактика, стратегия (к вопросу о соотношении) // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2000. — С. 22.
Объектом технологии структурирования кодифицированного акта являются общественные отношения, связанные с подготовкой, оформлением и совершенствованием структуры указанных актов. Ее предмет — структура проектов или уже принятых кодифицированных актов, на которые непосредственно направлены действия и операции субъекта нормотворчества.
Субъекты технологии структурирования кодифицированных актов — это лица, наделенные соответствующей компетенцией на выполнение деятельности, связанной с созданием и изменением структуры кодифицированного акта (как правило, это государственные органы и должностные лица, осуществляющие нормотворчество, но в отдельных случаях в качестве таких субъектов могут выступать и юридические лица, не наделенные статусом государственного органа, например, при разработке ведомственных уставов). Участниками указанной технологии являются отдельные лица, их объединения и организации, которые так или иначе содействуют ее субъектам.
Представляется, что технология структурирования кодифицированных актов включает ряд этапов или стадий:
1. Сбор нормативной предпроектной правовой информации является важнейшим этапом данного вида юридической технологии.
2. Подготовка непосредственно структуры кодифицированного акта.
3. Доработка и корректировка структуры кодифицированного акта в ходе кодификационного процесса.
Составным элементом каждой стадии (этапа) является операция, под которой понимается система взаимосвязанных между собой действий, объединенных локальной целью, направленной на решение обособленной локальной задачи.
Так, например, первая стадия технологии структурирования кодифицированного акта включает следующие операции: а) изучение разработчиком сущности такого правового явления, как кодифицированный акт; б) изучение системы отрасли (подотрасли, института) права, подлежащей кодификации; в) принятие решения относительно выбора вида и формы кодифицированного акта; г) изучение правил юридической техники, связанных со структурированием кодифицированных актов; д) анализ процессов систематизации законодательства соответствующей отрасли права; е) изучение требований международного права и судебной практики.
Вторая стадия включает в себя такие операции: а) непосредственно создание структуры кодифицированного акта; б) отражение ее в концепции проекта кодифицированного акта; в) трансформация ее в проект кодифицированного акта.
Третья стадия состоит из следующих операций: а) изучение изменений, произошедших в системе отрасли (подотрасли, института) права, которую регулирует соответствующий акт; б) анализ недостатков структуры кодифицированного акта; в) изучение правил юридической техники, связанных с изменением структуры кодифицированных актов; г) учет требований международного права и судебной практики; д) внесение изменений в структуру кодифицированного акта.
Целью технологии структурирования кодифицированных актов является создание оптимальной, сбалансированной структуры, в максимальной степени отражающей систему кодифицируемой отрасли (подотрасли, института) права, отвечающей требованиям единства, системности, целостности, согласованности, логической завершенности, стабильности, доступности для всех групп правоприменителей.
Любая структура характеризуется следующими основными параметрами: 1) системная организация определенного множества заданных элементов; 2) определенная закономерность связей в отношении системно организованных элементов; 3) относительная устойчивость, стабильность системно организованных элементов, их связей и отношений; 4) целостное системное единство организованного множества элементов; 5) способность организованного множества элементов к системному и межсистемному функционированию1. Разумеется, указанные параметры присущи и структуре нормативного правового акта, в том числе кодифицированного.
Представляется, что структуру нормативного правового акта, в том числе и кодифицированного, можно определить как систему объективно существующих элементов текста данного акта, объединенных устойчивыми связями, обеспечивающими его целостность и тождественность самому себе, то есть сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях.
Что касается показателей качества структуры кодифицированного акта, то под ними следует понимать количественную характеристику свойств структуры кодифицированного акта, составляющих ее качество, рассматриваемую применительно к определенным условиям ее создания и использования. Такого рода показателями являются: а) максимальное соответствие структуры акта системе кодифицируемой отрасли (подотрасли, института); б) единство, системность, целостность, согласованность, логическая завершенность; в) достижение оптимального уровня интеграции и дифференциации правовых предписаний; г) стабильность; д) доступность для всех групп правоприменителей.
1 См.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 2000. — С. 104. Сенякин И.Н., Барсукова В.Н. Основные направления совершенствования структуры... 46/
Структура любого нормативного акта, в том числе и кодифицированного, состоит из элементов, которые группируются в зависимости от их юридического характера и назначения: одни относятся к внешним формальным атрибутам или реквизитам, свидетельствующим об официальном характере и юридической силе правового акта, другие представляют собой элементы содержательной части текста.
Реквизиты не содержат регулятивных положений (предписаний), однако значение их велико. Без них немыслим ни один правовой акт, поскольку невозможно определить его юридическую природу. Реквизиты отражают важнейшие юридические свойства правового акта, прежде всего, связанные с его статусом и принятием (изданием). Например, благодаря такому реквизиту, как обозначение вида правового акта, можно судить о юридической силе правового акта, а дата принятия позволяет установить приоритет между двумя правовыми актами одного вида. Кроме того, правовые акты идентифицируются посредством реквизитов.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что под реквизитом правового акта понимается элемент правового акта, который предназначен для отражения юридических свойств (официального характера и юридической силы) и (или) идентификации (обозначения) правового акта и не содержит регулятивных положений (предписаний).
Что касается кодифицированных актов, то им, на наш взгляд, присущи следующие реквизиты: изображение герба РФ, субъекта РФ, муниципального образования; обозначение вида правового акта; заголовок (наименование) правового акта; подпись (подписи) уполномоченного лица (лиц); дата принятия; номер; гриф принятия закона законодательным органом. В некоторых случаях возможны и иные реквизиты (дата регистрации в Минюсте, регистрационный номер, гриф утверждения документа, гриф согласования документа, резолюция, визы согласования документа, оттиск печати и др.). По мнению В.М. Баранова, существующие реквизиты законов и постановлений Правительства России должны быть дополнены еще одним элементом — графой с фамилией и инициалами авторов предложения и концепции принятого юридического акта1.
Представляется, что состав реквизитов для каждого вида кодифицированного правового акта желательно установить нормативно.
Полагаем необходимым более подробно рассмотреть отдельные спорные вопросы, касающиеся реквизитов кодифицированных актов.
Что касается обозначения вида кодифицированного правового акта, то оно должно состоять из согласованных между собой наименований вида (формы) правового акта и органа, издавшего этот акт. Д.А. Керимов отмечает, что название органа, принявшего нормативный акт, определяет действенность нормативного акта и характеризует его юридическую силу. Любой акт, который утверждается без указания органа, его принявшего, считается недействительным2.
Так, например, кодексы, основы законодательства, основные принципы, по сути, являются не чем иным, как законами, принятыми Федеральным Собранием РФ, поэтому вид данного правового акта обозначается как «Федеральный закон». Если кодифицированный акт принимается Правительством РФ, то, соответственно, он обозначается как «постановление Правительства Российской Федерации». Кодифицированные акты, принимаемые законодательными органами субъектов РФ, включают слово «закон» и наименование субъекта Федерации (например, закон Саратовской области).
Заголовок кодифицированного правового акта формулирует тему (предмет регулирования) правового акта. Он должен быть точным и по возможности кратким. С.С. Алексеев справедливо полагает, что слишком длинные, громоздкие заголовки создают известные трудности при применении актов и их систематизации, а также при их толковании3. При этом краткость заголовка не должна достигаться за счет его точности. В тех случаях, когда длинного наименования акта нельзя избежать, рекомендуется делать короткие подзаголовки либо давать параллельно общему заголовку краткое наименование этого акта, которое и следует употреблять при его систематизации. Подобное сокращение наименований нормативных актов практикуется давно (Уголовный кодекс РФ — УК РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ — КоАП РФ и т. д.).
Дата (принятия) кодифицированного правового акта в качестве его реквизита может оформляться различными способами. Вместе с тем, наиболее предпочтителен словесно-цифровой способ оформления даты правового акта, поскольку он более точен и однозначен, более защищен от случайной ошибки (например, при воспроизведении), не допускает разночтений при озвучивании и в целом больше соответствует значимости нормативного правового акта как документа. Во всяком случае даты кодифицированного акта, по нашему мнению, следует оформлять только словесно-цифровым способом.
1 См.: Баранов В.М. Концепция законопроекта: Учебное пособие. — Н. Новгород, 2003. — С. 141.
2 См.: Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. — М., 1962. — С. 35.
3Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. — М., 1981. — Т. 2. — С. 277.
Номер кодифицированного правового акта может быть простым (состоящим из одного порядкового номера) и сложным (состоящим из разделенных дефисом порядкового номера и буквенного индекса, обозначающего вид правового акта). Последний способ оформления номера применяется при нумерации федеральных законов и законов субъектов Федерации, в том числе и кодифицированных. Так, в частности, Уголовный кодекс РФ1 (далее — УК РФ) имеет номер 63-Ф3, Кодекс об административных правонарушениях РФ2 (далее — КоАП РФ) — 195-ФЗ. Указанный способ оформления номера предпочтительнее, так как он позволяет уже по номеру судить о характере нормативного правового акта.
В принципе возможны и другие способы отражения в номере нормативного правового акта его юридических характеристик. В Канаде, например, правовые акты получают номера уже на стадии законопроектной работы. Акты, вносимые членами правительства, нумеруются от С-1 до С-200, а акты депутатов — от С-201 до С-10003.
Нумерация кодифицированных правовых актов должна вестись отдельно для каждого вида в пределах данного года, то есть с началом нового года нумерация возобновляется. Кроме того, думается, что в отношении кодифицированных актов целесообразно ввести особую нумерацию, например, для федеральных законов — «№»-КФ3 (Кодифицированный федеральный закон), для постановлений Правительства РФ — «№»-КПП и т. д.
Реквизиты как элементы правового акта противопоставляются другому укрупненному элементу — его содержательной части, которая включает регулятивные (нормативные или ненормативные) положения (предписания) правового акта, а в отдельных случаях также положения, не имеющие регулятивного значения.
К настоящему моменту в России фактически сложилась методика структурирования содержания кодифицированных нормативно-правовых актов, определена система их структурных составляющих. При создании указанных актов применяются следующие структурные единицы: преамбула, часть, раздел, подраздел, глава, параграф, статья, пункт, подпункт, часть статьи, абзац. Также не часто, но все же используются такие структурные элементы, как примечание, приложение, сноска. Приведенный перечень включает практически все используемые в настоящее время структурные элементы. Однако он все же не является исчерпывающим.
Иерархия (соотношение) структурных элементов кодифицированного правового акта должна быть следующей. Статьи (пункты) правового акта могут объединяться в главы. Главы в необходимых случаях могут включать параграфы, состоящие из статей (пунктов). Главы могут объединяться в разделы. Разделы в необходимых случаях могут включать подразделы, состоящие из глав. Разделы значительного по объему кодифицированного правового акта могут объединяться в части. Части, разделы, подразделы, главы, параграфы правового акта должны включать в себя не менее двух структурных элементов текста следующего за ними уровня. К сожалению, в настоящее время данное требование выполняется не всегда. Примером может послужить структура Трудового кодекса РФ; части I, II, IV—VI указанного кодифицированного акта состоят из одного раздела. Лишь часть III включает большее количество разделов. Представляется, что в таких случаях целесообразно части I, II, IV—VI сразу делить на главы. Такой прием вполне допустим. Аналогичная ситуация наблюдается в ГК РФ.
Правильному пониманию принимаемых государством правовых мер служит изложение мотивов и задач принятия нормативного акта. В ряде случаев законодатель может формулировать их непосредственно в статьях акта. Однако целесообразнее формулировать цели и мотивы издания акта в его преамбуле (введении).
Преамбула правового акта (от лат. ргаеатЬиІив — идущий вперед, предшествующий) — это вступительная часть, содержащая информацию о причинах, условиях и целях его принятия, предмете и методе его правового регулирования, а в необходимых случаях — юридическое обоснование издания акта с указанием соответствующих правовых актов (мотивацию).
Высказывается точка зрения, что преамбула не должна содержать нормативных предписаний, делиться на статьи, содержать ссылки на другие законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием законодательного акта, содержать легальные дефиниции, формулировать предмет регулирования законопроекта, нумероваться4. По мнению В.М. Баранова и Л.В. Хачатуровой, такого рода требования носят излишне императивный характер, и авторы последовательно доказывают возможность обратного5.
1 См.: Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 года № 63-Ф3 // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 25. — Ст. 2954.
2 См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-Ф3 // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1. — Ч. 1. — Ст. 1.
3 См.: Prais of Procedure for the House of Commons. — 4th ed. — Ottawa, 1991. — P. 73—74.
4 См.: Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов. — М., 2005.
5 См.: Баранов В.М. Преамбула как предмет методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов / В.М. Баранов, Л.В. Хачатурова // Вестник СГАП. — 2006. — № 2 (47). — С. 26—34.
На наш взгляд, преамбула все же не должна включать нормативных предписаний, вместе с тем она имеет правовое (юридическое) значение для правильного (единообразного) понимания и применения норм, содержащихся в статьях данного закона1, и должна быть неотъемлемой частью нормативного акта, тесно и органически связанной с другими его частями.
Поскольку преамбула не должна содержать нормативных положений, то ее следует излагать отдельно от нормативных предписаний. Это требование не всегда соблюдается на практике. Встречаются примеры, когда во вступительной части указывается, в отмену (или изменение) каких актов издается данный нормативный акт, а такого рода положение, по сути, является нормой об отмене или изменении старых нормативных актов. Ярким примером нарушения указанного правила является Закон РФ от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей»2. Так, в преамбуле данного Закона содержатся нормы, определяющие основные понятия, используемые в законодательном акте.
Очевидно, такого рода нормативные положения лучше всего формулировать в специальной статье акта или даже в законе, которым кодифицированный акт вводится в действие.
Что касается того, нужна ли преамбула кодифицированным актам всех видов, то в данном случае следует согласиться с позицией Ю.А. Тихомирова, в соответствии с которой в качестве принципа должно быть закреплено требование обязательного обеспечения преамбулой крупных, особо значимых законодательных актов, а также всех нормативно-правовых новаций, связанных с правовым статусом гражданина, любыми изменениями или дополнениями действующей Конституции, других конституционных законов.
При этом автор предлагает нормативно очертить структуру преамбулы закона, главными логическими составляющими которой должны быть: а) перечень регулируемых вопросов, б) целевое направление закона и в) общая мотивация закона, его нормативного содержания3.
На наш взгляд, нормативно также следует закрепить и технические приемы изложения преамбулы. Например, необходимо указать, что преамбула не должна иметь заголовка и обозначения в виде слова «преамбула». Она может состоять из абзацев. Кроме того, если речь идет о подзаконных кодифицированных актах, то в первичных правовых актах преамбула должна завершаться постановляющей фразой. М.В. Зеленов называет такие фразы формулярами или формулами4. В постановляющей фразе слово «постановляет» следует выделять разрядкой и завершать двоеточием.
Часть правового акта — наиболее крупный структурный элемент, использующийся только в больших по объему систематизированных нормативных правовых актах типа кодекса. Как правило, кодексы имеют две части (Общую и Особенную), а иногда и третью (Заключительную). Части подразделяются на разделы.
Общая часть кодифицированного нормативного правового акта закладывает правовую основу использования (применения) норм Особенной части и включает нормативные положения, определяющие предмет регулирования, состав законодательства по предмету регулирования закона, наиболее общие его положения, в частности, принципы правового регулирования и субъектный состав соответствующих отношений, классификации, специализированные нормативные положения (например, презумпции, преюдиции в процессуальных кодифицированных актах). Выделение в кодификационных актах Общей части облегчает пользование нормативным материалом, поскольку делает его более компактным, свободным от повторений, а также свидетельствует об известной «развитости» той или иной отрасли законодательства, о возможности выделения наряду со специальными правилами — общих начал правового регулирования. В этом, в конечном счете, проявляется тенденция к интеграции правового регулирования.
Особенная часть в большинстве случаев занимает несколько глав или разделов кодифицированного акта и включает нормативные положения, определяющие компетенцию органов государственной власти по вопросам, относящимся к предмету регулирования нормативного акта; правовые режимы, права и обязанности, порядок осуществления деятельности в сфере отношений, регулируемых нормативным актом; меры ответственности, иные последствия нарушения положений нормативного акта.
Следует отметить непоследовательность законодателя при создании структуры кодифицированных актов. В литературе указывается, что в кодексах применяются, к сожалению, неодинаковые приемы подразделения материала5. Так, например, УК РФ содержит Общую и Особенную части, состоя-
1 См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. — М., 1967. — С. 150; Шебанов А.Ф. Теория государства и права. — М., 1968. — С. 449.
2 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1992. — № 15. — Ст. 766.
3 См.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 2000. — С. 128—129.
4 См.: Зеленов М.В. Аппарат ЦК РКП(б) — ВКП(б), цензура и историческая наука в 1920-е годы. — Н. Новгород, 2000. — С. 448.
5 См.: Перетерский И.П. Техника оформления кодексов // Проблемы социалистического права. — 1939. — № 1. — С. 107—108.
щие из разделов, а те, в свою очередь, — из глав. При этом какие-либо иные обобщающие структурные элементы отсутствуют: на уровне разделов и глав, в отличие, например, от структуры Особенной части ГПК РФ. Кроме того, в отличие от КоАП РФ в УК РФ нет иных частей, кроме Общей и Особенной. На наш взгляд, структура такого рода наиболее удачна. Что повлияло на ее выбор? Представляется, что имели место как объективные, так и субъективные факторы. К факторам объективного характера следует отнести то, что законодатель четко следовал как общеправовым, так и отраслевым (специальным) принципам кодификации. При построении Общей части законодатель руководствовался принципами соответствия ее системы направлениям уголовной политики как проявлением общего принципа соответствия системы уголовного законодательства системе уголовного права, а также дефинитивного характера уголовно-правовых норм. При построении Особенной части он исходил из таких специальных принципов кодификации уголовно-правовых норм Особенной части, как: принцип соответствия Особенной части уголовного законодательства системе общественных отношений, регулируемых уголовным правом, как проявлению общего принципа соответствия системы уголовного законодательства системе уголовного права; принцип построения всех звеньев системы Особенной части уголовного законодательства с соблюдением их иерархии (в зависимости от важности правоохраняемого объекта); принцип единства квалифицирующих обстоятельств, существующих в Общей части уголовного законодательства1.
Имеются и иные варианты структурирования кодифицированных актов, нашедшие воплощение в Лесном кодексе РФ2, Водном кодексе РФ, ЖК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, Уголовно-процессуальном кодексе РФ3 (далее — УПК РФ), ЗК РФ, БК РФ и многих других. Данные кодифицированные акты не делятся на Общую и Особенную части. При этом во всех указанных нормативных актах имеется такой структурный элемент, как «Общие положения» (часть, раздел, глава), который противопоставляется нескольким равным по иерархической значимости элементам. Так, БК РФ состоит из пяти частей («Общие положения», «Бюджетная система в Российской Федерации», «Бюджетный процесс в Российской Федерации», «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации», «Заключительные положения»). В УПК РФ «Общие положения», содержащиеся в структурном элементе «часть», противопоставляются частям 2—6. В ГПК РФ имеет место аналогичная ситуация, но вместо частей используется такой структурный элемент, как раздел.
Еще одним вариантом структурирования кодексов является Кодекс РФ об административных правонарушениях. Он содержит Общую и Особенную части, помещенные в разделах I и II, а также еще три раздела, два из которых касаются административного процесса, а последний — исполнения решений.
Таким образом, можно сказать, что у законодателя отсутствует какое-либо четкое мнение о том, какие структурные элементы должна содержать Особенная часть кодекса.
На наш взгляд, такое построение кодексов, когда некая «Общая часть», «Общие положения» противопоставляются равнозначным структурным элементам, не объединенным в Особенную часть, является неправильным. Также неверным представляется наличие Общей и Особенной частей, противопоставленных еще нескольким структурным единицам одного уровня. В кодексе должны содержаться только Общая и Особенная части, все остальные структурные элементы следует располагать внутри этих частей. В противном случае структура кодекса порождает различные толкования того, насколько для всех разделов «Общие положения» являются общими, как Особенная часть соотносится с другими частями (КоАП РФ).
Следует отметить, что на доктринальном уровне практически любая отрасль права всегда условно делится на Общую и Особенную части. И, на наш взгляд, было бы логично делить и на законодательном уровне крупные кодифицированные акты, такие как кодексы, основы законодательства, на указанные части. Деление кодифицированного акта на данные структурные элементы, безусловно, должно осуществляться не в произвольном порядке, а на основе научно обоснованных критериев. Членение системного объекта (как физическое, так и мысленное) производится не произвольным образом, а в строгом соответствии с присущими ему закономерностями образования, с его составом, структурой и функциями, учетом внутрисистемных связей, связей компонентов системы в ее естественно существующем нерасчлененном виде4. Как утверждал А.В. Мицкевич, «обособить в законодательстве можно только то, что обособлено в действительности»5.
1 См.: Лопашенко Н.А. Принципы кодификации уголовно-правовых норм / Под ред. Н.С. Шостака. — М., 1989. — С. 35—36.
2 Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 50. — Ст. 5278.
3 См.: Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 52. — Ч. 1. — Ст. 4921.
4 См.: Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. — М., 1963. — С. 178—179.
5 Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. — М., 1967. — Вып. II. — С. 22.
В тексте кодифицированных актов следует избегать злоупотребления такими структурными элементами, как примечания к статьям, приложения, сноски. Приложения допустимы в подзаконных актах, в том числе актах ведомственного характера. Применение примечаний возможно при необходимости изменения объема действия юридической нормы. Возможно оформление через примечания исключений из правил, ограничительных и расширительных законодательных оговорок. Сноска является нежелательным структурным элементом.
Понятийный аппарат в случае небольшого объема кодифицированного акта следует располагать в специальной статье-глоссарии; при наличии большого объема определение понятий (терминов) необходимо осуществлять при первом их упоминании в тексте нормативного акта.
В структуре кодифицированного акта, который заменяет устаревшие малоэффективные нормативные предписания новыми, более существенными, должна иметь место специальная статья с указанием реквизитов законов и их структурных частей, признанных утратившими силу.
Положения о сроке и порядке вступления в действие кодифицированного акта либо о придании ему обратной силы, а также о приведении иных актов в соответствие с ним должны найти отражение в содержании и структуре данного акта. Нормативные предписания указанного содержания следует включать в структуру специального акта о введении в действие кодифицированного акта, если это касается крупных кодифицированных актов (кодексов, основ законодательства). Если кодифицированный акт имеет сложносоставную структуру, то положения указанного рода целесообразно включать в тот акт, которым утвержден кодифицированный акт.
Если же речь идет об узконаправленных кодифицированных актах, принимаемых в форме подзаконных актов и имеющих унитарную структуру, то указанные положения следует включать в отдельный структурный элемент данных актов (пункт, статью).
Таким образом, количество видов структурных элементов (как элементов содержательной части, так и реквизитов) должно быть оптимальным и соответствовать конкретным виду и форме кодифицированного акта, а также отражать структурные элементы системы кодифицируемой отрасли (подотрасли, института) права.
Структурирование кодифицированных актов должно осуществляться на основе предмета и метода правового регулирования, исходя из принципов кодификации.
К общеправовым принципам кодификации в литературе1 относят следующие: 1) принцип исторической необходимости кодификации; 2) принцип ее преемственности; 3) принцип научной обоснованности; 4) принцип стабильности кодифицированного акта; 5) принцип ясности и доступности кодифицированных актов; 6) принцип соответствия системы законодательства системе права; 7) принцип соответствия российского законодательства и законодательства субъектов РФ; 8) принцип иерархической соподчиненности кодифицированных актов и единства их системы.
Построение (структурирование) кодифицированных актов должно отражать объективные связи внутри системы права. Структура соответствующего кодифицированного акта в идеале должна совпадать с системой отрасли (подотрасли, института) права.
Исследование системы конкретной отрасли права и ее соотношения со структурой соответствующего ей кодифицированного акта предполагает определение места ее элементов в структуре данного кодифицированного акта с точки зрения выполняемых ими функций и предмета регулирования. Элемент — компонент, единица системы, способная к относительно самостоятельному функционированию. В качестве таких элементов системы права выступают правовая норма, субинститут, институт, подотрасль, отрасль. Все указанные элементы системы права должны находить свое отражение в структуре кодифицированного акта.
Так, в литературе выделяют три варианта соотношения нормы права и статьи нормативного акта.
1. Норма права и статья (пункт) нормативного акта совпадают. В этом случае в статье наличествуют все три элемента, составляющие выраженную в ней правовую норму. Достаточно большое количество норм, совпадающих со статьями кодифицированного акта, содержится в УК РФ.
2. Норма права изложена в двух или нескольких статьях (пунктах) одного и того же нормативного акта или даже другого нормативного акта. Например, пункты 3, 4 части 2 статьи 71 ТК РФ устанавливают обязанность работника соблюдать правила внутреннего трудового распорядка и трудовую дисциплину. При этом санкция за нарушение этого правила содержится в иных статьях ТК РФ. Так, например, за невыполнение указанных обязанностей, выразившихся в форме прогула, санкция содер-
1 См.: Лопашенко Н.А. Принципы кодификации уголовно-правовых норм / Под ред. Н.С. Шостака. — М., 1989. — С. 35; Давыдов В.И. Проблемы кодификации гражданского законодательства. — Кишинев, 1973. — С. 42; Евте-ев М.П. Основные черты кодификации советского уголовно-процессуального законодательства: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 1967. — С. 4—5; ШестерюкА.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. — Л., 1984. — С. 48; Рахманина Т.Н. Основные этапы кодификации общесоюзного законодательства // Проблемы совершенствования советского законодательства. — 1982. — № 23. — С. 47—49.
жится в подпункте «а» пункта 6 части 1 статьи 81 ТК РФ и выражается в расторжении трудового договора по инициативе работодателя.
3. В одной статье (пункте) нормативного акта содержатся две или несколько юридических норм. Например, статья 45 ГПК РФ, регулирующая участие прокурора в гражданском судопроизводстве, содержит три нормы.
Правовой институт, так же как и подотрасль, находит свое отражение в структуре кодифицированного акта, как правило, в виде крупного элемента (раздела, главы). Вместе с тем нередко имеет место ситуация, когда институту или подотрасли посвящен самостоятельный кодифицированный акт. Так, например, гражданское право как отрасль права имеет подотрасль обязательственного права, которая нашла свое выражение в третьем и четвертом разделах ГК РФ. При этом раздел 3 ГК РФ «Общая часть обязательственного права» содержится в части первой данного Кодекса, а раздел 4 ГК РФ «Отдельные виды обязательств» занимает всю его вторую часть. Также гражданское право включает в себя такую подотрасль, как жилищное право, которая находит свое отражение как в структуре ГК РФ (гл. 18 разд. II ч. 1 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения»), так и в самостоятельном кодифицированном акте — ЖК РФ, а также в ряде иных кодифицированных и некодифицированных источниках.
Следует отметить, что появление новых институтов права вызывает необходимость внесения изменений в структуру и содержание действующих кодифицированных актов либо разработки и принятия новых кодифицированных актов. Так, например, появление в условиях рыночной экономики такого института, как поставка товаров для государственных и муниципальных нужд, обусловило включение в главу 30 раздела 4 части 2 ГК РФ § 4 «Поставка товаров для государственных и муниципальных нужд». А усложнение и конкретизация данных правоотношений привели к принятию самостоятельного кодифицированного Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Структура некоторых институтов сложна и органически делится на более крупные единицы, чем правовые нормы. При таком положении эти крупные объединения именуются суперинститутами, а входящие в их состав — субинститутами1. Соотношение суперинститутов и субинститутов в структуре кодифицированного акта выражается в виде крупных структурных элементов данного акта, включающих несколько более мелких.
Примером суперинститута является институт лиц в гражданском праве, который нашел свое структурное отражение в подразделе 2 раздела 1 части первой ГК РФ. Данный институт очень сложен, включает в себя три субинститута (граждане, юридические лица, публичные образования), нашедшие отражение в главах 3—5 подраздела 2 раздела 1 части первой ГК РФ. При этом следует иметь в виду, что институт юридических лиц по своей природе также является поли структурным и включает ряд элементов в зависимости от организационно-правовых форм юридических лиц. Изменения в указанных субинститутах влекут изменения структуры и содержания кодифицированного акта. Так, появление такой организационно-правовой формы, как автономное учреждение, привело к изменению структуры и содержания статьи 120 ГК РФ, а также принятию самостоятельного кодифицированного акта — Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»2. Еще более существенно на структуру ГК РФ в этом плане повлияло принятие Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»3.
Структура кодифицированного акта призвана отражать систему отрасли права в целом. Совпадение отрасли права с отраслью законодательства представляет собой идеальный вариант (гражданское, уголовное, трудовое, административное право и т. д.). Такой вариант наиболее желателен, так как сближение двух систем, их гармоничное развитие повышают эффективность функционирования всего правового механизма.
Достаточно часто нормы какой-либо из отраслей права располагаются, помимо отраслевого кодифицированного акта, в других источниках материального и процессуального права. При этом связи между основным кодифицированным источником, регулирующим конкретную отрасль права, и иными источниками в одних случаях проявляются в виде нормативной правовой базы для дополнения основного кодифицированного акта новыми предписаниями, а в других — в виде специальных предписаний, содержащихся в тексте иного источника права, не относящегося к рассматриваемой отрасли права.
Так, например, среди положений, служащих предпосылками для образования процессуальных норм, в ГК РФ в первую очередь следует отметить статьи 11 «Судебная защита гражданских прав», 12
1 См.: ФархтдиновЯ.Ф. Источники гражданского процессуального права. — Казань, 1986. — С. 32.
2 См.: Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 45. — Ст. 4626.
3 См.: Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 19. — Ст. 2291.
«Способы защиты гражданских прав», 27 «Эмансипация», 29 «Признание гражданина недееспособным», 30 «Ограничение недееспособности гражданина», 42 «Признание гражданина безвестно отсутствующим», 44 «Отмена решения о признании гражданина безвестно отсутствующим», 45 «Признание гражданина умершим», 46 «Последствия явки гражданина, объявленного умершим», 148 «Восстановление ценной бумаги», 151 «Компенсация морального вреда», 152 «Защита чести, достоинства и деловой репутации». К такого же рода нормам можно отнести статью 13 ГК РФ о признании судом недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.
Исключительно важную роль играют положения статьи 9 ГК РФ, согласно которой граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им права. В этой статье заложено новое содержание одного из важнейших принципов гражданского процесса — принципа дис-позитивности. Для реализации правил статьи 27 ГК РФ в ГПК РФ имеется новая категория дел и, соответственно, новое структурное подразделение (гл. 32) — объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация). Это объясняется тем, что при отсутствии согласия родителей и других управомоченных лиц на эмансипацию данное решение становится прерогативой суда.
Установление Семейным кодексом РФ судебного порядка усыновления ребенка потребовало введения в ГПК РФ главы, предусматривающей судебный механизм усыновления (гл. 29).
С другой стороны, как уже было сказано, в нормах источников материального права нередко содержатся процессуальные нормы. Немало норм гражданского процессуального права содержится в Семейном кодексе РФ (п. 1 ст. 7, ст. 8, п. 3 ст. 11, ст. 28, 49, п. 1 ст. 52, пп. 1, 2 ст. 70, ст. 72, 73, 76, 78, 79, 106, 108, 125 и др.), Трудовом кодексе РФ (ст. 382, 383, 390—394, 397 и др.), а также в иных федеральных законах.
В частности, из 15 статей главы 17 Семейного кодекса РФ (ст. 106—120), регулирующей порядок уплаты и взыскания алиментов, только в одной статье (ст. 110) не упоминается суд или документ, выдача которого производится по правилам гражданского судопроизводства.
Трудовой кодекс РФ содержит в своей пятой части раздел XIII «Защита трудовых прав работников. Разрешение трудовых споров. Ответственность за нарушение трудового законодательства», многие нормы которого носят гражданский процессуальный характер, устанавливая подведомственность индивидуальных трудовых споров суду (ст. 391), сроки обращения в суд (ст. 392), судебные расходы (ст. 393), правила вынесения и исполнения судебных решений по делам об увольнении и переводе на другую работу (ст. 394, 396), исключения из общих правил поворота исполнения по таким делам (ст. 397) и т. д.
Ряд процессуальных норм по делам, возникающим из налоговых правоотношений, и делам о защите прав потребителей включены в Налоговый кодекс и Закон РФ «О защите прав потребителей».
Данная ситуация приводит некоторых ученых к выводу о том, что одна и та же норма является частью различных отраслей. Например, С.В. Поленина указывает, что процессуальные нормы, содержащиеся в непроцессуальных нормативных актах, по своей отраслевой принадлежности являются составной частью не только той отрасли материального права, куда они включены, но и гражданского процессуального права1. Указанная позиция не бесспорна, так как в идеале содержание и структура кодифицированного источника права и система отрасли права должны совпадать. Нахождение норм права в иных источниках свидетельствует о незавершенности процесса кодификации, необходимости дальнейшего совершенствования структуры кодифицированного акта путем переноса в него отраслевых норм с выделением соответствующих разделов, подразделов и глав. Так, в приведенном примере находящиеся в источниках материального права процессуальные нормы должны быть исключены из них и перенесены в параграфы главы «Процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий исковых дел», которая, на наш взгляд, должна найти место в подразделе II ГПК РФ.
Бывает и наоборот: в результате систематики права, не учитывающей реальную систему права, в кодифицированном акте находятся нормы, которые относятся к иным отраслям.
Возможна ситуация, когда отрасль права не имеет своего единого кодифицированного источника и нормы права разбросаны по различным нормативным актам (например, финансовое, хозяйственное право).
Изложенное позволяет сделать вывод о целесообразности закрепления правил технологии структурирования каждого вида кодифицированного акта на законодательном уровне. Это обеспечило бы единообразие в нормотворчестве.
1 См.: Поленина С.В. Субсидиарное применение норм гражданского законодательства к отношениям смежных отраслей // Советское государство и право. — 1967. — № 4. — С. 24.
