CC BY
158УДК349.6:061.1СС
А. П. Гетьман,
д-р юрид. наук, профессор, В. И. Лозо,
д-р юрид. наук, доцент Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ОБ
ОХРАНЕ БИОСФЕРЫ
В статье представлены основные направления развития законодательства ЕС об охране биосферы: защита фауны и флоры, сохранение биоразнообразия, охрана лесов, решение проблемы изменения климата, организация управления природными ресурсами и регламентация использования генетически модифицированных организмов (ГМО).
Ключевые слова: Европейский Союз, законодательство, биосфера, урбанизация, загрязнение экосистем, защита фауны и флоры.
Европейский Союз признал разрушение биосферы, генофонда, биологического разнообразия (БР) одной из наиболее актуальных комплексных проблем, определяющих экологическую ситуацию в XXI в. [1]. Кроме того, чистые воздух и вода, зеленый лес и естественный природный ландшафт в настоящее время становятся столь же необходимыми элементами потребления, как и материальные блага, производимые индустриальным путем. Без них невозможно восстановление физических и духовных сил, затрачиваемых в общественном производстве.
Под биологическим разнообразием понимается многообразие видов живых организмов различного происхождения, включая земные, морские и другие экосистемы и экологические комплексы, разнообразие в пределах разновидности, между разновидностями и экосистемами. Понятие биоресурсы включает генетические ресурсы, организмы популяции или любые другие биотические компоненты экосистем, доступные для фактического или потенциального их использования. Биотехнология - это применение технологий, использующих биологические системы, живые организмы или их производные для создания или изменения потребительских продуктов или процессов. В качестве экосистемы рассматривается динамический комплекс растений, животных, микроорганизмов, неорганической окружающей среды, взаимодействующих как функциональная единица. Генетический материал включает компоненты растительного, животного, микробного или иного происхождения, содержащие функциональные единицы наследственности. Под средой обитания понимается место или тип участка, откуда изначально происходит организм или популяция. Устойчивое использование формулируется как пути и объемы применения компонентов БР, которые не ведут к долгосрочному снижению вариативности и поддерживают потенциал удовлетворения потребностей и стремлений человека.
Стремительная урбанизация и расширение человеческих инфраструктур, сверхэксплуатация природных ресурсов, загрязнение во всех его формах, внедрение экзотических разновидностей в экосистемы
- все эти факторы разрушительны для биосферы. В результате - почти половина млекопитающих, птиц, пресноводных рыб и около 1000 видов растений по всей Европе находятся под угрозой исчезновения. Для охраны биосферы ЕС создал обширную сеть защищенных участков (Система №Шга 2000), а сохранение БР стала одной из основных целей Шестой экологической программы [1] и экологической политики в целом.
В данной статье представлены основные направления развития законодательства ЕС об охране биосферы: (1) защита фауны и флоры, (2) сохранение биоразнообразия, (3) охрана лесов, (4) решение проблемы изменения климата, (5) организация управления природными ресурсами и (6) регламентация использования генетически модифицированных организмов (ГМО).
1. Одним из первых направлений правовой охраны биосферы явилось создание благоприятного экологического режима для дикой фауны и флоры. Уже Первая экологическая программа (ЭП 1) 1973 г. [2] призвала к защите птиц и исчезающих видов животных. В Рекомендации Комиссии 75/66/ЕЕС о защите птиц и сред их обитания [3] основными причинами их вымирания были названы интенсивная охота и разрушение этих сред различными видами деятельности (дренаж, урбанизация, туризм), отравление кормов и загрязнение окружающей природной среды. Учитывая роль птиц в поддержании экологического баланса, качеству окружающей природной среды Европы угрожает гибель половины коренных видов, причем ситуация распространяется на территорию стран их миграции. Кроме нарушения экологического равновесия их исчезновение может быть пагубным для многих экономических секторов, особенно сельского хозяйства и туризма.
Базовым актом по защите дикой флоры и фауны стала Директива Совета 79/409/EEC о сохранении диких птиц (Birds Directive) [4], отметившая, что большинство их видов являются миграционными и составляют общее наследие, что предполагает международный характер проблемы и совместную обязанность их защиты. Для обеспечения выживания и воспроизводства этих видов требуется особая охрана сред обитания (Special Protection Areas for birds - SPAs), поэтому регулируется охрана болотистых земель международной важности. Коммерческий интерес не может диктовать уровень эксплуатации редких разновидностей. Их маркетинг запрещен, а правила охоты согласовываются с репродуктивными нормами в Сообществе в целом. Запрету подлежат различные средства и методы крупномасштабной или невыборочной ловли и охоты. Усиливается контроль за тем, чтобы внедрение новых для Европы видов птиц не наносило вреда местной флоре и фауне. Их сохранение требует научных исследований и оценки эффективности принятых мер, на основе которых происходит постоянная адаптация к научно-техническому прогрессу. По мере расширения Сообщества Приложение к Директиве Совета 79/409/EEC дополняется видами птиц, находящихся под угрозой в странах - кандидатах в ЕС.
Ряд правовых норм направлен на сохранение жизнеспособности пресной и морской водной стихии и ее обитателей. Директива Совета 78/659/EEC установила режим обеспечения качества пресных вод для поддержания жизни рыб [5]. Регламент Совета № 348/81 закрепил общие правила импорта китов и китовых продуктов [6]. В соответствии с международными обязательствами Сообщество усилило надзор за торговлей различными видами дикой фауны и флоры.
С учетом важности охраны окружающей среды и защиты целостности экосистемы морей, окружающих Антарктику, Решением Совета 81/691/EEC Сообщество присоединилось к Канберрской Конвенции 1981 г. о сохранении жизненных ресурсов Антарктики [7]. Концентрация морской фауны в антарктических водах и растущий интерес к ней как источнику белка потребовали экологического нормирования использования этих ресурсов и международного подхода к Антарктической морской экосистеме и ее компонентам на таких принципах: (а) недопущение уменьшения используемых популяций до уровня, нарушающего их естественное воспроизводство; (б) поддержание оптимального соотношения между популяциями; (в) предотвращение или минимизация риска изменений в морской экосистеме, потенциально необратимых более 2-х десятилетий. Стороны обязались воздерживаться от деятельности вопреки принципам и целям этой Конвенции. Комиссия сторон получила самостоятельный юридический статус и полномочия для достижения таких целей Конвенции, как содействие исследованиям Антарктической морской экосистемы, сбор, анализ и распространение информации о состоянии популяций и системный надзор за факторами, воздействующими на БР. Для разрешения споров между участниками учрежден арбитраж.
В соответствии с Конвенцией 1981 г. ряд Директив Совета ЕС [8] сбалансировал промысел морской фауны с обязательным воспроизводством и сохранением в некоторых регионах мира традиционного образа жизни и экономики. Коммерческий импорт указанной в приложениях к Директиве 79/40/ЕЕС продукции из морской фауны в государствах-членах запрещен.
Стратегия Сообщества по комплексному управлению прибрежной зоной закреплена Решением Совета от 6 мая 1994 г. [9] и строится на принципах устойчивой экологической практики и разделенной ответственности. Некоторые участники Сообщества к этому времени уже достигли значительного прогресса в реализации зональных элементов стратегии, включая выполнение Директив Совета: 79/409/EEC - о сохранении диких птиц, 85/337/EEC - об оценке эффектов государственных и частных проектов в сфере окружающей среды [10] и 92/43/EEC - о сохранении естественных сред обитания дикой флоры и фауны [11]. На этом основании Совет предложил Еврокомиссии в соответствии с принципом субсидиарности и с учетом проблем и потенциала различных зон разработать стратегию ЕС для интегрированного управления всей береговой линией и обеспечения структуры для ее сохранения и устойчивого использования. При этом он призвал государства-члены наращивать свои усилия для дальнейшего улучшения защиты прибрежных зон Сообщества.
Основополагающим для правовой охраны обитателей суши явились Бернская конвенция о сохранении европейской дикой природы и естественных сред обитания [12] и Боннская конвенция об охране миграционных видов диких животных [13], принятые в 1982 г. Эти два документа позволили Сообществу заключать региональные соглашения об охране диких животных, составляющих в своем многообразии незаменимую часть природной системы. Значимость диких животных непрерывно возрастает с экологической, генетической, научной, эстетической, региональной, культурной, образовательной и социально-экономической точек зрения, и каждое поколение призвано гарантировать их сохранение для будущих поколений.
Особое внимание уделяется защите мигрирующих видов - популяций диких животных, циклически пересекающих национальные границы. Статус их сохранения охватывает сумму влияний, затрагивающих долгосрочное распределение и изобилие. Эффективный контроль мигрирующих видов требует совместных действий всех государств в пределах национальных границ, где они проводят какую-либо часть цикла их жизни. Сохранение признается благоприятным, если: (а) динамика популяции устойчиво поддерживается
как жизнеспособный компонент экосистем; (б) диапазон вида не уменьшается; (в) существующая среда обитания достаточная для долгосрочного поддержания популяции; (г) распространение и изобилие разновидностей приближается к историческому объему и надлежащему уровню экосистемы, которые совместимы с рациональной организацией управления живой природой. Диапазон означает все области суши или воды, на которых обитают миграционные популяции. Средой обитания считается любой ареал в диапазоне миграции с приемлемыми условиями для жизнедеятельности вида.
Для воплощения Конвенций учреждены Конференции Сторон, Секретариат и формируемый ими Научный Совет. Конференции Сторон признают виды флоры и фауны исчезающими, а Совет своими решениями заносит их в Приложения к Конвенции [14]. Значительную роль в осуществлении Боннской конвенции играет Всемирный фонд дикой природы (WWF) как крупнейшая в мире природоохранная организация, принимающая меры по охране редких животных и активно участвующая в разработке международных соглашений и нормативов о защите лесов, морей и пресных водоёмов. Представительства Фонда работают в 27 странах мира, пожертвования поступают со всех концов света [15]. Следуя принципу «кооперация, а не конфронтация», WWF делает ставку на сотрудничество с правительствами и экономическими кругами государств, ибо партнерство позволяет добиться большего, нежели конфликты и протесты. Деятельность Фонда охватывает и украинские Карпаты - второй по величине горный регион Европы, где пока обитает большое количество видов животных и растений.
Сохранению естественных сред обитания представителей дикой природы посвящена Директива Совета 92/43/EEC (Habitats Directive), дополняющая Birds Directive 1979 г. и поддерживающая БР с учетом экономических, социальных, культурных и региональных требований для обеспечения устойчивого развития в целом. Сохранение БР в ряде случаев требует искусственных условий и активных человеческих действий. Охрана особых сред обитания (Special Areas of Conservation - SACs), видового природного наследия и угрожающие им опасности имеют трансграничный характер и требуют принятия мер на уровне Сообщества. Различная степень угроз предполагает выделение приоритетных объектов с соответствующим режимом охраны и интеграции их в Европейскую экологическую сеть.
Особый охранный режим для природных объектов устанавливается по предложению государств-членов. В таком же полномочии определять приоритетные для сохранения среды обитания и виды дикой природы нуждаются и органы Евросоюза. Соответствующей оценке подлежит любой проект, который может оказать существенное воздействие на охраняемый участок с обязательной компенсацией всех негативных эффектов. Сохранение приоритетных сред обитания и видов является обязанностью всех государств-членов. С одной стороны, это может наложить чрезмерное финансовое бремя на некоторые страны ЕС, а с другой - неравномерное распределение таких сред обитания и видов по Сообществу может ограничить применение принципа «загрязнитель платит» к особым случаям охраны дикой природы. Поэтому финансирование этих затрат дополняется из фондов ЕС. Планирование землепользования и политика его развития содействуют сохранению пейзажей, жизненно важных для дикой фауны и флоры. С этой целью создана система наблюдения за состоянием охраны природных сред обитания и населяющих их видов. Учитывая необходимость адаптации правовых норм к научно-техническому прогрессу, Совет поддерживает необходимые исследования и корректировку Приложений к правовым актам.
Термин «сохранение» в данном акте означает поддержание или восстановление природных сред обитания и популяций дикой фауны и флоры в благоприятном состоянии. Естественные среды обитания понимаются как земные или водные, природные или полуискусственные ареалы, обладающие ценными географическими, биотическими и абиотическими качествами. Их природные типы, имеющие значимость в рамках Сообщества в целом, включают территории: (а) с исчезающим естественным диапазоном, (б) имеющие малый диапазон в силу их регресса или ослабления свойств, (в) представляющие типичные характеристики 5-ти биогеографических регионов (Альпийский, Атлантический, Континентальный, Макронезия и Средиземноморье). Режим охраны природной среды обитания охватывает комплекс влияний, который может затрагивать ее устойчивость, структуру и функции, а также долгосрочное поддержание ее типового разнообразия. Виды дикой природы подразделяются на подверженные опасности, уязвимые, редкие и местные, каждый из которых требует особого внимания в силу характера среды обитания или потенциального воздействия их эксплуатации на последнюю и статус ее сохранения. Особо охраняемая область означает участок коммунитарной значимости, определяемый государствами-членами посредством закона, административного или договорного акта, в которых осуществляются необходимые меры сохранения, поддержания или восстановления естественных ареалов и популяций, для сохранения которых выделен данный участок.
Европейская экологическая Система особо охраняемых областей - Natura 2000 - создана на базе Birds Directive 1979 г. (SPAs) и Habitats Directive 1992 г. (SACs) и формируется из включенных в Приложения к директивам участков с благоприятными природными факторами и средами обитания. Каждая страна ЕС вносит вклад в создание Natura 2000 сообразно наличию на ее территории таких областей. Для животных эти ареалы соответствуют диапазону их обитания как физической или биологической основы жизнедеятельности и воспроизводства. Для водных видов дикой природы участки определяются там, где существует четко опознаваемая область их неотъемлемых жизненных факторов. Государства-члены делают
предложения по адаптации этих списков в свете результатов проводимых ими наблюдений. Иерархическая классификация сфер обитания производится с помощью программы Corine biotopes project. В перечень охраняемых природных видов флоры входят дубовые, каштановые, лавровые и хвойные леса, пальмовые рощи, альпийские луга и другие объекты.
С целью охраны разновидностей дикой фауны и флоры посредством регулирования торговли ими Регламент Совета № 338/97 [16] установил более строгий контроль на внешних границах Сообщества и закрепил общие требования к документам, регулирующим импорт, экспорт или реэкспорт редких видов, а также условия их транзита через ЕС. Ряд биологических и экологических аспектов выполнения этого Регламента потребовали создания Группы научного наблюдения для содействия Комиссии ЕС и Комитету по торговле дикой фауной и флорой. Разрешение на ввоз принимается на основании норм ЕС органами власти страны предназначения с участием страны-поставщика и Группы научного наблюдения. Для эффективного контроля введено специальное обучение таможенного персонала, ответственного за выполнение проверок, предписанных Регламентом Совета № 2913/92 о Таможенном кодексе Сообщества [17]. Выполнению установленных требований сопутствует осведомление общественности о правилах транспортировки исчезающих видов флоры и фауны, а также обмен информацией между государствами-членами о реализации этого Регламента. Постоянно учитывается воздействие уровней торговли на статус сохранения разновидностей. Государства-члены налагают санкции, соответствующие характеру и серьезности правонарушений. Закреплена процедура маркировки некоторых экземпляров для их идентификации и учета информации о биологическом и торговом статусе вида, его использовании и методах управления торговлей [18]. Введено понятие «управляемая окружающая среда», т.е. искусственный ареал для выведения особых видов животных и растений при недопущении их выхода за пределы установленных границ. Указывается, что предметы коммерции не могут рассматриваться как личное имущество индивидуума со всеми проистекающими отсюда последствиями.
2. Краеугольным актом Евросоюза по сохранению биологического разнообразия явилось Решение Совета 93/626/EEC о присоединении к Рио-конвенции 1992 г. о биоразнообразии [19], тем более что на своей территории он уже осуществил ряд мер по сохранению БР и, учитывая глобальный характер проблемы, продолжает содействовать его защите во всем мире. Эта Конвенция стала основополагающим правовым актом, на основании которого принят ряд развивающих ее положений. Цель этого документа состоит в создании условий для сохранения БР, устойчивой эксплуатации его компонентов и равноправного распределения выгод от использования генетических ресурсов, включая доступ к ним и передачу соответствующих технологий.
Обладая превалирующим правом пользоваться ресурсами в соответствии со своей экологической политикой, государства - участники Рио-конвенции обязаны гарантировать, что деятельность в пределах их юрисдикции не наносит ущерб окружающей среде других государств. На Участников возлагаются такие задачи, как (а) идентификация компонентов БР, (б) мониторинг их состояния, (в) система защиты и восстановления экосистем, (г) обмен необходимой информацией и др. На основании взаимодействия посредством сессионных Конференций и постоянного Секретариата Стороны корректируют свои программы и финансируют национальные меры по достижению целей Конвенции.
В Приложениях к Конвенции регламентируются идентификация и контроль за экосистемами и средами обитания, содержащими высокое разнообразие, меры по сохранению видов, являющихся уникальными или связанными с ключевыми эволюционными биологическими процессами. Указываются правовые инструменты экологической политики Сообщества, главными из которых выступают Регламенты Совета (а) № 3626/82 - о выполнении Соглашения о международной торговле подвергнутыми опасности разновидностями дикой фауны и флоры [20], (б) № 2078/92 - о сельскохозяйственных методах производства, совместимых с требованиями защиты окружающей среды и обслуживания сельской местности [21], (в) № 3760/92 - об аквакультурной системе Сообщества [22], (г) № 1973/92 - о финансовом инструменте для охраны окружающей среды (LIFE) [23], а также Решения Совета 82/72/EEC - о Соглашении по сохранению живой природы и естественных сред обитания Европы [24] и 89/625/EEC - о Европейской программе развития науки и техники для защиты окружающей среды (STEP) [25]. Евросоюз поддерживает обмен технологиями и стимулирует инвестиции для обеспечения биоразнообразия.
Решение Комиссии 97/266/EC о формате информационного сайта Системы Natura 2000 [26] детализирует данные, которые государства-члены представляют Комиссии для включения природных участков в эту программу. Каждое такое предложение обеспечивается стандартным форматом данных о подлежащих особой охране объектах коммунитарного значения (SCI), включая (а) идентификацию участка, (б) его местоположение и описание, (в) экологическую информацию с указанием критериев отбора участка, (г) статус защиты и место в иерархии биотопов Corine, а также (д) степень воздействия на участок извне.
Согласно типовому кадастру Natura 2000 и программе классификации Corine Совет ЕС включил в природные сферы обитания: (1) прибрежные и галофитические среды обитания; (2) прибрежные и внутренние дюны; (3) пресноводные ареалы проживания; (4) умеренные пустоши и кустарники; (5) склерофилические кустарники; (6) природные и полуискусственные поля; (7) трясины и болота; (8)
скалистые среды обитания и пещеры; (9) высокие леса с типичным подлеском и редкими разновидностями флоры и фауны.
Чтобы предотвратить сокращение БР в пределах Евросоюза и в мире в целом, в 2006 г. Еврокомиссия в целевом Плане действий поставила задачу безотлагательно остановить повреждение экосистем для сохранения природного мира как из-за его внутренней ценности (рекреационной и культурной значимости), так и в силу его базовой роли в обеспечении конкурентоспособности, экономического роста, занятости населения и улучшения условий существования во всем мире [27].
План действий предусматривает охрану самых важных сред обитания и биологических видов, входящих в ЕС. Достижение этой цели предполагает усиление Системы Natura 2000 (обозначение и организация управления защищаемыми областями, последовательность и сопряженность сети) посредством восстановления большинства вымирающих видов и охранительных мер в наиболее уязвимых областях. Для этого предусматривается:
- оптимизация использования инструментов Единой аграрной политики ЕС (CAP), особенно по сохранению высокой природной ценности сельхозугодий и лесов;
- законодательное поддержание функций экосистем в масштабах целостной морской среды ЕС, включая восстановление рыбных ресурсов, уменьшение воздействий на нецелевые разновидности и морские среды обитания, особенно под эгидой Единой рыболовной политики;
- укрепление совместимости регионального и территориального развития с защитой биоразнообразия путем оценки воздействия на окружающую среду и планирования охранительных мер;
- существенное снижение воздействия на биоразнообразие ЕС со стороны агрессивных инородных видов и чуждых генотипов посредством всесторонней стратегии и системы раннего предупреждения.
Для повышения эффективности международного регулирования защиты БР и функций экосистем Евросоюз нацеливает свою деятельность на (а) выполнение Конвенции о БР и связанных с ней соглашений, (б) внешнюю помощь, включая финансирование секторных и географических программ, (в) уменьшение воздействия международной торговли на глобальное биоразнообразие, в частности, (г) снижение уровня сведения тропических лесов.
Комплексность законодательства ЕС об охране биосферы проявляется в том, что улучшение положения в одном секторе способствует решению смежных вопросов. Так, охрана БР повышает потенциал ограничения негативного воздействия изменения климата путем поглощения углеродов живой природой. Для совершенствования законодательства требуется качественное повышение базы научных знаний, расширение пространства и инфраструктуры исследований, накопление независимых научных данных, направляющих экологическую политику.
Для достижения поставленных целей важно законодательно: (1) обеспечивать адекватное финансирование, (2) совершенствовать процесс принятия решений в ЕС посредством координации европейского, национального и регионального уровней, (З) поддерживать сотрудничество между правительством и экономическими и гражданскими партнерами, (4) повышать уровень экологической осведомленности общества и роль последнего в принятии политических решений и нормативных актов, балансирующих развитие экономики, социальное развитие и охрану окружающей природной среды.
Правовая охрана БР жизненно необходима в силу как его внутренней значимости (основы творческой, рекреационной, туристической и культурной деятельности), так и базового обеспечения нормальной жизнедеятельности человека: природа дает нам все основные элементы для жизни и благосостояния (пищу, лекарство, воду, воздух и т.д.). Предел, до которого человеческая технология и творческий потенциал могут заменить эту естественную систему поддержания жизни.
В то же время нынешний индустриальный век угрожает биоразнообразию (а) изменениями в землепользовании, ведущими к деградации и уничтожению ареалов обитания и вызванными ростом населения и увеличением потребления на душу населения; (б) изменением климата, которое нарушает фундаментальные жизненные циклы; (в) сверхэксплуатацией биологических ресурсов, (г) распространеним агрессивных инородных видов, (д) загрязнением окружающей среды, (е) глобализацией и (ж) ошибками в управлении (отказом признать экономические ценности природного капитала и базовых жизненных функций экосистем).
З. Комплекс правовых мер Сообщества направлен на охрану лесов. Леса - важная сфера для Евросоюза: они охватывают З8 % европейской территории и обеспечивают условия проживания для 4 млн человек, занятых в лесоводстве и основанной на лесных ресурсах промышленности. Многофункциональность лесов проявляется на нескольких уровнях. С экономической точки зрения сектор лесоводства составляет весьма значительный источник дохода для Европы. Экологически леса необходимы для сохранения БР и борьбы с изменением климата. Наконец, леса важны социально и культурно: они привлекательны для городских обитателей, предоставляют большие возможности для их рекреационной и оздоровительной активности и являются значительным культурным наследием. Кроме того, ЕС - второй
после США производитель индустриальной круглой древесины в мире. В контексте изменения климата леса также играют важную роль - не только как поглотители углерода, но и учитывая производимую ими биомассу и их потенциал как ресурсов возобновимых форм энергии.
Еврокомиссия установила 4 главные цели, необходимые для оптимизации устойчивого управления и значительной функциональности лесов ЕС: (а) обеспечение долгосрочной конкурентоспособности, (б) улучшение и охрана окружающей среды, (в) вклад в повышение качества жизни и (г) содействие сотрудничеству на различных уровнях.
Регламент Совета № 2158/92 об охране лесов от пожаров [28] учитывает их роль в поддержании равновесия почв, водных ресурсов, климата, фауны и флоры, а также вклад в охрану сельской местности и развитие сельского хозяйства, состояние которых определяется наличием ухоженных лесов. Их защитная роль, особенно в южной части Сообщества, находится под угрозой пожаров, которые каждый год повреждают обширные площади, покрытые растительностью. Для уменьшения числа и степени возгораний и сожженных областей следует устранять причины пожаров и предотвращать их посредством надзора за лесами, особенно в местах постоянной или циклической угрозы. С этой целью территория Сообщества классифицирована по степени риска с соответствующим противопожарным режимом, включая такие инструменты, как интегрированные планы защиты лесов, банки данных о положении дел в ЕС и Постоянный комитет лесного хозяйства (далее - л/х), действующий на основе пятилетних программ.
Для поддержания и контроля лесных экосистем и сохранения их функций, необходимых для развития сельских районов, учреждена Схема защиты лесов Сообщества, которая включает определение причин убыли лесов и причин лесных пожаров, меры по их устранению и предотвращению, в том числе создание защитных инфраструктур типа лесных дорожек, пунктов водообеспечения, профилактических мер лесоводства в рамках Стратегии защиты покрытых лесами земель от пожаров. Население информируется о противопожарных мерах, квалифицированный персонал проводит аналитические исследования, внедряет новые методы и технологии, повышающие эффективность Схемы.
Регламент Комиссии № 804/94 [29] детализировал систему данных о лесных пожарах, обеспечивающую обмен сведениями и развитие противопожарных стратегий с акцентом на устранении причин. Периодические доклады государств-членов об эффективности принятых мер на уровне Сообщества сводятся в комплекс сопоставимых данных, представляющих собой минимальное ядро информации, которое подлежит развитию на основе сотрудничества между государствами-членами и Комиссией в пределах Постоянного комитета л/х.
Учитывая фундаментальную роль сельских сообществ в сохранении лесных угодий и фермерских хозяйств Европы, Регламентом Совета № 308/97 [30] предписывается их привлечение к составлению региональных планов л/х. Процесс сохранения лесных экосистем, выполняя экономические и экологические функции, поддерживает социальную среду для работников сельского хозяйства. Половина европейских лесов (60 млн га) классифицируется как зона пожарного риска, что ограничивает устойчивое развитие не только лесного и сельского хозяйства, но и сельских регионов в целом. Поэтому зоны риска и профилактика возгораний нуждаются в коммунитарной поддержке. Согласно Регламенту № 1727/1999 [31] Комиссия контролирует финансирование лесоохранных мер и обеспечивает возврат в союзный бюджет сумм, необоснованно потраченных государствами-членами.
Существенным аспектом законодательства ЕС об охране биосферы является Стратегия л/х, закрепленная в рамках Повестки дня 2000 Решением Совета 1999/С 56/01 [32]. Учитывая широкую функциональность лесов, организация устойчивого управления ими строится на основании комплекса функций окружающей среды, особенно в развитии сельских районов, чтобы л/х сопутствовало иным направлениям политики Сообщества. Неотъемлемым элементом Стратегии стали обязательства, принятые ЕС на Рио-конференции 1992 г., Панъевропейских министерских конференциях по защите лесов Европы в Страсбурге (1990 г.), в Хельсинки (1993 г.) и на Межправительственном лесном форуме ООН.
Важные элементы Стратегии л/х: (1) надлежащее управление лесами исходя из их
многофункциональной роли как общего принципа деятельности в этой сфере; (2) принцип субсидиарности и концепция разделяемой ответственности с учетом того, что учредительные акты ЕС не предписывают меры общей лесной политики, а ответственность за ее проведение лежит на государствах-членах; (3) Сообщество стабилизирует Стратегию л/х и поддерживает устойчивое управление лесами для защиты лесного генофонда, развития сельских регионов, обеспечения БР, поддержания жизненной среды животных и растений, смягчения изменения климата, использования древесины как возобновимого источника энергии; (4) выполнение международных обязательств и принципов посредством национальных и региональных программ или инструментов; (5) улучшение координации и сотрудничества в связанных с л/х областях политики; (6) содействие использованию лесоматериалов как экологичных изделий из устойчиво управляемых лесных хозяйств; (7) влияние лесоводства и лесной промышленности на доходы, занятость и другие элементы качества жизни, конкурентоспособности и экономической устойчивости; (8) интеграция л/х в общую систему отраслевой политики (аграрной, экологической и др.) для комплексной организации устойчивого управления лесами; (9) прозрачный подход к широкому разнообразию режимов собственности
с привлечением к лесной политике Сообщества всех владельцев лесов; (10) дифференцированные подходы к различным типам лесов с учетом широкого диапазона их природной, социальной, экономической и культурной значимости; (11) признание стратегии динамичным процессом с коррекцией действий по указанным направлениям.
Важную роль в координации деятельности, влияющей на леса, играет Постоянный комитет л/х и Консультативный комитет лесной промышленности, учрежденные Решениями Совета 89/367/EEC [33], 97/837/EC [34] и 98/235/EC [35] для обоснования и экспертизы всех лесохозяйственных действий в рамках аграрной, экологической и других направлений политики Сообщества. Обеспечение БР в лесах требует интеграции мер л/х в соответствии с Панъевропейскими программами сохранения БР и пейзажей лесных экосистем. Дополнительную значимость в сохранении генетических ресурсов сельского хозяйства лесоводство приобрело согласно Регламенту № 1467/94 о критериях и индикаторах устойчивого управления лесами [36]. Защита лесных экосистем в рамках программы Natura 2000 способствует созданию экологической сети особо охраняемых объектов биосферы. Учитывая роль лесов как поглотителей углерода, устойчивое л/х в русле Киотского протокола способствует смягчению изменения климата.
Термин «лес» в законодательстве ЕС [37] подразумевает естественные и полуискусственные лесные экосистемы, первичные или вторичные, закрытые или открытые леса, в сухих, полузасушливых и влажных местностях. Понятие «сохранение лесов» включает все действия по охране и реабилитации лесных массивов, предназначенные защищать или восстанавливать БР и экологические функции этих экосистем, при обеспечении по мере возможности текущих и будущих запросов человечества, особенно потребностей людей, зависящих от лесов. Конструкция «устойчивое управление лесами» означает управление и использование лесных массивов в пределах нормы поддержания их БР, производительности, способности регенерации, живого потенциала для нынешнего и перспективного выполнения экологических, экономических и социальных функций на местном, национальном и глобальном уровнях без причинения какого-либо вреда иным экосистемам. Под «устойчивым развитием» понимается повышение уровня жизни и благосостояния популяций в пределах способности экосистем поддерживать природные активы и их БР для пользы нынешних и будущих поколений. В понятие «люди, зависящие от лесов» входят местные народы, населяющие лесные массивы или нуждающиеся в них как в среде проживания.
Регламент № 2494/2000 поставил целью: а) подъем статуса лесов и интеграцию политики л/х в планы развития; б) внедрение производства и использование лесоматериалов, получаемых из устойчиво управляемых ресурсов; в) помощь в адекватной оценке лесных ресурсов и функций; г) обеспечение активного участия людей, зависящих от лесов, и местных сообществ в развитии национальной политики л/х и планировании ее развития; д) улучшение координации и потоков информации между Комиссией и государствами-членами для проектирования последовательных действий в этой сфере.
Действия, предписанные указанным Регламентом, направлены на (1) развитие национальных и международных рамок политики л/х, основанных на реалистической оценке лесов, включающей планирование использования земли, торговлю произведенными лесоматериалами, юридические и финансовые меры, саморазвитие зависимых от леса людей для формирования их собственного социального, экономического и культурного развития с учетом деятельности иных секторов политики; (2) сохранение и восстановление экологически ценных лесов для защиты БР, гидрографических бассейнов, предотвращения эрозии почвы или изменения климата; (3) устойчивое управление и использование лесов для обеспечения экономических, социальных и экологических интересов (включая лесные свидетельства) с учетом особенностей лесных массивов, экологических параметров лесопользования и возможностей регенерации леса; 4) экономическая стабильность управления лесами посредством совершенствования л/х и надлежащего использования древесины; (5) информационное обеспечение лесных функций и продукции для научного обоснования вышеперечисленных действий.
К последним актам ЕС по охране лесов относится Лесной центр (Forest Focus) - проект Сообщества, проведенный в 2003 -2007 гг. для согласованного, всеобъемлющего, всестороннего и долгосрочного контроля (мониторинга) европейских лесных экосистем [38] с дополняющим его Регламентом Комиссии № 1737/2006 от 7 ноября 2006 г. о детализированных правилах его выполнения [39], а также Сообщение Комиссии Совету ЕС и Европарламенту от 15 июня 2006 г. о Лесном плане действий ЕС[40], который определяет лесоохранную политику ЕС в настоящее время. Опыт принятия и реализации этих актов важен для Украины и других соседей ЕС. Так, 90% деревьев в Восточной Европе больны [41], причиной чему является: а) катастрофическое состояние л/х; б) плохая экологическая ситуация (устаревшее промышленное оборудование и транспорт, загрязняющие почву и воздух); в) неэффективные методы лесопользования; г) низкая лесная монокультура; д) сплошные вырубки лесных массивов, от которых страдает качество почвы ибо вымываются вещества, жизненно важные для следующих поколений деревьев, и окисляется земля. Чтобы спасти лес, необходимо изменить методы л/х, запретить сплошную вырубку лесов, восстановить нормальное функционирование лесных экосистем, прекратить вывоз из лесов старых деревьев, обеспечивающих ценные питательные вещества для почвы. Экологи и правоведы считают, что экологическое законодательство должно закреплять целесообразные и выполнимые требования, вносить прогрессивные инновации и обеспечивать неукоснительное претворение в жизнь действующих правил.
4. Решение проблемы изменения климата - очередная задача законодательства об охране биосферы. Изменение климата является одним из серьезнейших вызовов, с которым столкнулось человечество в наши дни. Возрастающая температура, таяние ледников, все более частые засухи и наводнения - свидетельства изменения климата. Риски для планеты и будущих поколений колоссальны и требуют срочных решительных действий.
На протяжении ряда лет Европейский Союз принимает как внутренние, так и международные меры по разрешению проблемы изменения климата, рассматривая ее как один из главных пунктов в повестке дня ЕС. Законодательство ЕС направлено на ограничение выбросов парниковых газов во всех сферах деятельности для достижения следующих целей: (а) эффективное потребление менее загрязняющей энергии; (б) создание более чистых и сбалансированных вариантов транспорта; (в) побуждение компаний к большей экологической ответственности без угрозы их конкурентоспособности; (г) обеспечение благоприятного для окружающей природной среды планирования землепользования и сельского хозяйства; (д) создание условий, способствующих исследованиям и инновациям.
С решением проблемы климата тесно связаны акты о сохранении БР и защите лесов. Некоторые Регламенты Совета ЕС о действиях по развитию тропических лесов [42], выходя за рамки Еврошюза, предписывают меры поддержания лесных массивов в развивающихся странах и закрепляют рамки оказания Сообществом помощи в этой области для смягчения парникового эффекта. Стратегия развития л/х ЕС [43] в соответствии Повесткой дня XXI содействует сохранению и устойчивому управлению лесами во всем мире для удовлетворения экономических, социальных и экологических потребностей на местном, национальном и глобальном уровнях.
Из фондов ЕС финансируются экспериментальные проекты, инновационные программы, исследования в сфере л/х Сообщества и стран-партнеров. Особое внимание законодатели уделяют экологической оптимизации и социальной ответственности предпринимательства в л/х, адаптации административных процедур к специфике местного управления развивающихся государств, информированию и обеспечению участия местного населения в принятии таких проектов и программ. Приоритеты определяются в соответствии с потребностями регионального и национального развития и экологической политики в лесном хозяйстве каждой страны. Партнерами, претендующими на помощь Сообщества, могут быть государства и регионы, неправительственные организации и частные лица. При осуществлении финансирования такой помощи Еврокомиссии помогают географически локализованные специальные комитеты.
Решение Совета 98/216/EC о подписании от имени Евросоюза Парижской конвенции ООН 1994 г. о борьбе с опустыниванием [44] поставило задачу предотвращения деградации земли в засушливых районах в силу климатических изменений и действий человека. Проблема вызвана сложным взаимодействием биологических, политических, социальных, культурных и экономических факторов. Засушливые местности составляют существенную площадь Земли и среду проживания значительной доли населения, особенно в развивающихся странах. Но опустынивание и засуха, как проблемы глобального измерения, затрагивают все уголки планеты, и борьба с ними требует объединения усилий международного сообщества. Эта Конвенция призвана создать условия борьбы с опустыниванием земель и смягчить эффекты засухи для достижения устойчивого развития таких ареалов посредством эффективной деятельности на всех уровнях в рамках интегрированного подхода, предписанного Повесткой дня XXI. Решение этой задачи невозможно без долгосрочной комплексной стратегии, охватывающей повышение урожайности земель, восстановление и устойчивое использование водных ресурсов, улучшение условий жизни обитателей планеты. Существенную роль в разрешении проблемы изменения климата в этой отрасли права играет принятая Решением Европарламента и Совета 1639/2006/EC Структурная программа по конкурентоспособности и инновациям (Competitiveness and Innovation Framework Programme - CIP) (2007 - 2013) [45].
Далее вкратце остановимся еще на таких 2-х направлениях развития законодательства об охране биосферы, как (а) организация управления природными ресурсами и (б) регламентация использования генетически модифицированных организмов (ГМО).
5. Организации управления природными ресурсами посвящено Сообщение Комиссии от 21 декабря 2005 - Тематическая стратегия по устойчивому использованию природных ресурсов. Она на 25 лет вперед формулирует ориентиры для законодательства ЕС по обеспечению более эффективного и устойчивого использования природных ресурсов на протяжении всего их жизненного цикла. Цель этой Стратегии -уменьшить отрицательное воздействие на окружающую среду при использовании природных богатств (их истощение и загрязнение) в процессе достижения целей экономического роста и повышения занятости населения, поставленных Лиссабонским саммитом Европейского Совета. Все секторы потребления ресурсов приняты во внимание в целях повышения их доходности, уменьшения воздействия на окружающую среду при их использовании и замены чрезмерно загрязняющих ресурсов альтернативными. Стратегия направлена на уменьшение давления на окружающую среду на каждой стадии жизненного цикла этих ресурсов, который охватывает их извлечение или сбор урожая, их использование и окончательное распоряжение ими.
Этот документ призван интегрировать «концепцию жизненного цикла и воздействия ресурсов» в соответствующие политики.
6. Регламентация использования генетически модифицированных организмов - одно из новейших направлений развития законодательства об охране биосферы. В качестве пищи для людей и кормов для животных ГМО перечислены согласно европейскому законодательству, которое согласовало процедуру их разрешения, маркировки и отслеживаемости посредством уникального кода для каждого ГМО. С 2003 г. все продукты питания, являющиеся генетически модифицированными организмами, содержащие их или полученные из них, включая корма для животных, должны быть маркированы ГМО, что дает потребителям право выбора при их покупке. Органом, ответственным за одобрение ГМО и размещение их на рынке, является Европейская администрация по безопасности пищевых продуктов (European Food Safety Authority). Одобренные ГМО прошли определенные тесты, доказывающие, что они не влияют на здоровье людей или животных. При их лабораторном использовании тщательно соблюдаются установленные меры безопасности. Действуют жесткие меры, регламентирующие выпуск ГМО и растений в окружающую природную среду, а также их транспортировку внутри ЕС и за его пределы [47].
Таким образом, Евросоюз взял на себя роль лидера, координатора и донора в международных усилиях по охране биосферы. По его инициативе формируется глобальный комплекс национальных программ с определенными механизмами их финансирования, реализации и обновления. Система властных и консультативных органов реализует акты Сообщества и предписания международных конвенций применительно к особенностям регионов в самом ЕС и за его пределами. Помимо Генерального директората по окружающей среде Комиссии ЕС, осуществляющего общее руководство охраной биосферы, к ним относятся такие органы, как Европейский форум, Европейский агрокультурный фонд сельского развития (EAFRD) [48], международные экспертные группы и иные подразделения. Действуют такие программы исследования и технологического развития в области биосферы, как STEP и Эпоха.
Список законодательньх актов: 1. OJ L 242 10.09.2002, р. 1-15. 2. OJ C 112, 20.12.1973, p. 1. 3. OJ L 021 28.01.1975, p.24-25. 4. OJ L 103 25.04.1979, p.1-18 с изм.: OJ L 319 07.11.1981, p.3; OJ L 115 08.05.1991, p.41; OJ L 164 30.06.1994, p.9; OJ L 223 13.08.1997, p.9. 5. OJ L 222 14.08.1978, p.1 с изм. OJ L 377 31.12.1991, p.48. 6. OJ L 039 12.02.1981, p.1-3. 7. OJ L 252 05.09.1981, p.26-35. 8. 83/129/EEC OJ // L 091 09.04.1983, p.30-31 с изм. OJ L 163 14.06.1989, p. 37; 85/444/EEC // OJ L 259, 1. 10. 1985, p. 70 и 89/370/EEC // OJ L 163 14.06.1989, p.37. 9. OJ C 135 18.05.1994, p.2; OJ C 59, 6. 3. 1992, p. 1; OJ C 138, 17.5.1993, p. 1. 10. OJ L 175, 5.7.1985, p. 40. 11. OJ L 206, 22.7.1992, p. 7. 12. Решение Совета 82/72/EEC OJ No L 38, 10. 2. 1982, p. 1. 13. Решение Совета 82/461/EEC от 24 июня 1982 г. о заключении Боннской конвенции // OJ L 210, 19.7.1982, p. 10-22. 14. Решение Совета 98/145/EC OJ L 046 17.02.1998, p.6-7. 15. Всемирный фонд дикой природы WWF отметил свое 40-летие // DW 17.09.2001. 16. OJ L 061 03.03.1997, p.1-69 с изм.: OJ L 140 30.05.1997, p.9; OJ L 325 27.11.1997, p.1; OJ L 279 16.10.1998, p.3; OJ L 171 07.07.1999, p.5. 17. OJ L 302, 19. 10. 1992, p. 1. 18. 2307/97 OJ L 325 27.11.1997, p.1-52; 939/97 OJ L 140 30.05.1997, p.9-50 с изм.: OJ L 109 08.04.1998, p.7-10; 1006/98 OJ L 145 15.05.1998, p.3; 2214/98 OJ L 279 16.10.1998, p.3; 1476/1999 / OJ L 171 07.07.1999, p.5. 19. OJ L 309 13.12.1993, p.1-20. 20. OJ L 384, 31.12.1982, p. 1. 21. OJ L 215, 30.7.1992, p. 85. 22. OJ L 389, 31.12.1992, p. 1. 23.OJ L 206, 22.7.1992, p. 1. 24OJ L 38, 10.2.1982, p. 1. 25. OJ L 359, 8.12.1989, p. 9. 26. OJ L 107 24.04.1997, p.1-156. 27. COM(2006) 216 final. 28. OJ L 217 31.07.1992, p.3-7 с изм.: OJ L 093 12.04.1994, p.11; OJ L 051 21.02.1997, p.11; OJ L 203 03.08.1999, p.41. 29. OJ L 093 12.04.1994, p.11-15. 30. OJ L 051 21.02.1997, p.11-12. 31. OJ L 203 03.08.1999, p.41-52. 32. OJ C 056 26.02.1999, p.1-4. 33. OJ L 165, 15.6.1989, p. 14. 34. OJ L 346, 17.12.1997, p. 95. 35. OJ L 88, 24.3.1998, p. 59. 36. OJ L 159, 28.6.1994, p. 1. 37. Регламент № 2494/2000 OJ L 288 15.11.2000, p.6. 38. Regulation (EC) No 2152/2003 of the European Parliament and of the Council of 17 November 2003 concerning monitoring of forests and environmental interactions in the Community (Forest Focus) // OJ L 324 of 11.12.2003. 39. OJ L 334 of 30.11.2006. 40. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament of 15 June 2006 on an EU Forest Action Plan // COM(2006) 302 final. 41. Состояние лесного хозяйства в Восточной Европе // DW 14.04.2005. 42. № 3062/95 OJ L 327, 30.12.1995, p. 9; № 2494/2000 OJ L 288 15.11.2000, p.6; OJ C 279, 1.10.1999, p. 184; OJ C 64, 6.3.2000, p. 55; № 2494/2000 OJ C 172, 18.6.1999, p. 1; 1999/468/EC OJ L 184, 17.7.1999, p. 23. 43. OJ C 55, 24.2.1997, p. 22. 44. OJ L 083 19.03.1998, p.1-35. 45. Decision 1639/2006/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 2006 establishing a Competitiveness and Innovation Framework Programme (2007-2013) // OJ L 310, 9.11.2006, p. 15-40. 46. COM(2005) 670. 47. Directive 2009/41/EC of the European Parliament and of the Council of 6 May 2009 on the contained use of genetically modified micro-organisms OJ L 125, 21.5.2009, p. 75-97; Directive 2001/18/EC of the European Parliament and of the Council of 12 March 2001 on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms and repealing Council Directive 90/220/EEC - Commission Declaration // OJ L 106, 17.4.2001, p. 1-39; Regulation (EC) No 1946/2003 of the European Parliament and of the Council of 15 July 2003 on transboundary movements of genetically modified organisms // OJ L 287/1 5.11.2003; Regulation (EC) No 1829/2003 of the European Parliament and of the Council of 22 September 2003 on genetically modified food and feed // OJ L 268 of 18.10.2003; Regulation (EC) No 1830/2003 of the European Parliament and of the Council of 22 September 2003 concerning the traceability and labelling of genetically modified organisms and the traceability of food and feed products produced from genetically modified organisms and amending Directive 2001/18/EC // OJ L 268, 18/10/2003, p. 24 - 28. 48. Council Regulation (EC) No 1698/2005 of 20 September 2005 on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) // OJ L 277, 21.10.2005, p. 1-40; OJ L 286M , 4.11.2010, p. 26-65.
ОСНОВНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ ЗАКОНОДАВСТВА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
ПРО ОХОРОНУ БІОСФЕРИ
Гетьман А. П., Лозо В. І.
В статті подані основні напрямки розвитку законодавства ЄС про охорону біосфери: захист фауни й флори, збереження біорізноманіття, охорона лісів, вирішення проблеми зміни клімату, організація управління природними ресурсами и регламентація використання генетично модифікованих організмів (ГМО).
Ключові слова: Європейський Союз, законодавство, біосфера, урбанізація, забруднення екосистем, біорізноманіття, захист фауни й флори.
THE MAIN DIRECTIONS OF EUROPEAN UNION’S LEGISLATION ABOUT BIOSPHERE PROTECTION
Getman A. P., Lozo V. I.
The protection of biosphere and biodiversity is one of the most actual problem of XXI century. Urbanisation, human infrastructure increasing, overexploitation of nature recourses are destructive for biosphere. The system Natura 2000 was established to conserve the nature protected areas. Six directions of environmental legislation in this field have been overlooked in the article.
Key words: European Union, legislation, biosphere, biodiversity, urbanisation, Natura 2000, nature protected areas.
Поступила вредакцию 19.05.2011 г.
