CC BY
188
Александр ОРЛОВ
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КОРРУПЦИИ В РОССИИ
Противодействие коррупции является одной из важнейших задач не только всей системы правоохранительных органов, но и политических институтов власти, гражданского общества. О коррупции в наши дни много пишут и говорят. Для беспристрастного анализа сложившейся ситуации, пожалуй, даже слишком много.
Это обстоятельство порождает политические спекуляции, жонглирование цифрами и сокрытие за этой своеобразной «дымовой завесой» действительного значения этой проблемы для будущего нашей страны.
Собственно, коррупция существует, в той или иной форме, во всех странах, где существует политико-бюрократический аппарат, потому что она тесно связана с властью и управлением. В отечественной политической науке изучению политического аспекта коррупции в России уделяется серьезное внимание. Специалисты обычно говорят о «приемлемом уровне коррупции» и о механизмах борьбы с ней. Предметом нашего рассмотрения выступает противодействие коррупции в широком политическом контексте, выходящем за рамки узко ведомственных или социально-идеологических установок. При такой постановке проблемы объектом изучения становятся конкретные элементы деятельности государства и общества, направленной на минимизацию коррупционных проявлений в политической сфере.
По нашему мнению, антикоррупционная политика представляет собой деятельность органов государственной власти во взаимодействии с институтами гражданского общества, направленную на снижение уровня всех видов коррупции посредством устранения ее социально-экономических, политических и культурно-этических предпосылок. Одним из главных и сложных направлений ее реализации является противодействие коррупции в политикоуправленческой среде. Под политической коррупцией в отечественной политологической литературе понимается использование должностным лицом, общественным или политическим деятелем прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения; подкуп представителей политических элит разного уровня (как правило, государственных деятелей) в политических целях1. При этом политическую коррупцию следует отличать от бюрократической, характеризующейся отсутствием политических мотивов коррупционных действий. Она адресована бюрократии — управленческой группе, не имеющей возможности принимать самостоятельные (без участия представителей элиты) политические решения. Большинство исследователей справедливо полагает, что в основе политической и бюрократической коррупции лежит рентоориентированное поведение представителей политического класса и бюрократии, т.е. деятельность, направленная либо на использование своего монопольно-политического положения, либо на получение доступа к ресурсам государства, в отличие от ОРЛОВ стремления в рыночной экономике к извлечению прибыли в про-
Александр Рачикович, -----
политолог, Саратов 1 Политологический словарь / Под ред. В.Ф. Халипова. — М.: 1995, стр. 74—75.
цессе конкуренции1. Такое поведение наиболее ярко проявляется в ситуации конфликта интересов. Существенным фактором, обусловливающим нынешнее состояние антикоррупционной деятельности в политической сфере, является слабость институтов гражданского общества, и, в первую очередь, политических партий как связующего звена в отношениях государства и общества.
Таким образом, можно указать на, как минимум, три проблемы противодействия политической коррупции в современной России: развитое и укорененное рентоориентированное поведение значительной части представителей политического класса и бюрократии; широкие возможности множественных конфликтов интересов в политико-управленческой сфере; функциональная слабость политических партий в репрезентации антикоррупционных интересов общества.
Термин «рентоориентированное поведение» пришел в политическую науку из экономической теории. Считается, что первенство в научной разработке термина принадлежит А. Крюгер. Термин «рентоориентированное поведение» («поиск ренты») был сконструирован для характеристики поведения экономических агентов в условиях институциональной трансформации, когда индивидуальные усилия по максимизации стоимости порождают потери общества, а не выгоду для него. В рамках общей теории рентных отношений в настоящее время активно разрабатывается концепция статусно-административной (политической) квазиренты. Природа этой разновидности ренты связана с существованием и использованием политическими акторами, а также государственными и муниципальными служащими особого вида ресурса — возможности использования функций чиновников и политиков для извлечения дополнительного дохода.
Этот ресурс характеризуется следую -щими чертами:
— неразрывно связан со статусом агента и исчезает при потере этого статуса;
— является результатом монополизации властных полномочий;
— возникновение возможно при условии неопределенности законодатель-
1 Ослунд А. «Рентоориентированное поведение» в российской переходной экономике // Вопросы экономики, 1996, № 8, стр. 100.
ных норм и возможности их различных интерпретаций.
Возможность истолкования и применения норм законодательства в интересах того или иного экономического субъекта предоставляет в распоряжение чиновника особый ресурс, который отличается от остальных ресурсов как своей сущностью, так и механизмом присвоения ренты.
Рентоориентированное поведение реализуется в ситуации конфликта интересов, порожденной разделенностью экономической и политико-управленческой сфер при наличии каналов взаимной коммуникации между ними и их взаимозависимости. Государственные институты, отказавшись в 1990-е гг. в России от функций директивного управления и непосредственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов, активно влияли, прежде всего, на процесс приватизации государственной собственности. Это стало основой для сращивания государственной бюрократии с формировавшимся классом частных собственников, сопровождавшегося фантастическим всплеском коррупции, возникновением «номенклатурно-олигархических кланов», стремившихся заодно «приватизировать» и государство, т.е. решить конфликт интересов в пользу своекорыстных устремлений. Кланы как закрытые теневые группы бизнесменов, политиков, бюрократов, работников правоохранительных органов, представителей организованной преступности, объединенных общими интересами и неформальными отношениями, стали заметным социальным явлением в современной России. В этом смысле российский капитализм противоположен той системе, в которой главную роль играют независимые предприниматели, конкурирующие между собой. Отечественный капитализм способствует формированию «кланового государства», цель которого — обеспечение конвертации (в форме коррупции) ресурсов, находящихся в распоряжении наиболее влиятельных кланов2. Особенно четко черты клановой системы проявляются в некоторых регионах, что стало следствием асимметричной децентрализации государства. Попытка покончить с засильем центральных властей нередко вела к «неоцентрализму» на реги-
2 Косалс Л. Клановый капитализм // Неприкосновенный запас, 2006, № 6.
ональном уровне, разбуханию местного бюрократического аппарата, росту коррупции и введению новых налогов. Таким образом, сама цель децентрализации
— приблизить институты власти к народу
— превращается в свою противоположность. Здесь низовая — бюрократическая коррупция (часто в форме примитивного мздоимства) приобрела тотальный характер, как по ее размерам, так и в восприятии ее как «нормы» социальной жизни. Верхушечная — политическая коррупция, особенно на федеральном уровне, не столь распространена и масштабна, принимает иные формы. Многие региональные законы, регулирующие отношения в сфере бизнеса, имеют высокий потенциал коррупционного использования.
Политическая и бюрократическая коррупция в России как политическая проблема важны не столько как количественная характеристика, сколько как качественная особенность российской системы управления — неспособность решить конфликт интересов в пользу общества. Речь не идет о коррупции как отдельных, пусть и частых, проявлениях взяточничества или превышения должностных полномочий (низовая коррупция), а о складывании такого механизма или режима управления, в котором коррупционные отношения занимают место ведущей формы обеспечения управленческих взаимодействий, причем как внутренних (между уровнями власти), так и внешних (государство — бизнес, государство — гражданское общество)1. Выделяются две стратегии сращивания бизнеса и власти: рыночная и инвестиционная. Первая состоит в систематическом и устойчивом приобретении бизнесом услуг власти, оказываемых в теневом режиме (коррупция). Вторая предполагает, что бизнес покупает не услуги чиновника или законодателя, а место во власти, ставя на него своего человека. Это подразумевает и систему мер, гарантирующих управляемость «выдвиженца», тоже «теневых»2. Теневая экономика и теневая политика — не автономные, а взаимообусловленные явления, две части
1 См.: Сморгунов Л.В. «Способность государства» и системы оценки эффективности государственного управления: международный опыт и современная административная реформа в России // Демократия и управление, 2007, № 2 (4).
2 Барсукова С. Стратегии сращивания бизнеса и власти // Свободная мысль, 2006, № 3.
единого процесса построения властной иерархии.
Проблема усугубляется слабостью институтов гражданского общества, в особенности политических партий, осуществляющих в развитых демократиях постоянный антикоррупционный аудит социальной и экономической политики государства. Низкий уровень институционализации партийной политики приводит к возрастанию политического неравенства, нарушению принципов плюрализма, усилению коррупции и клиен-телизма. В России, как и в большинстве постсоветских стран, имеет место тенденция к росту партийного покровительства (в ряде случаев — сближение с мафиозными структурами) и партийно-политическая коррупция, захватившие как государственную администрацию, так и элиту бизнеса. Если указанная тенденция в России одержит верх, российское общество не только еще больше отдалится от демократии, но и станет жертвой очередного политического застоя с расцветом безответственности власти и неэффективности принимаемых решений. Чтобы переломить негативную тенденцию в отечественном партстроительстве, политическим руководством нашей страны взят курс на формирование ответственных политических партий и устойчивой партийной системы.
Особенностью российской антикоррупционной политики является тот факт, что её главной движущей силой является политическая воля Президента РФ. Не сбылась надежда первого поколения постсоветских реформаторов на то, что эффективным регулятором социально-экономических отношений в стране станет саморазвивающийся рынок. Коррупционные отношения в современном российском обществе за последние годы не только не сократились, а напротив, расширились, усложнились и превратились в фактор, который сдерживает позитивное социально-экономическое развитие страны и угрожает национальной безопасности. О нарастающем кризисе легитимности социальной модели 1990-х гг. в России свидетельствует настойчивое требование нравственной политики. Еще в 2000 г. В.В. Путин в ежегодном послании Федеральному Собранию отмечал: «Государственные функции и государственные институты ... не должны быть
куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование, лизинг. . На государственной службе единственным критерием деятельности является закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. И может наступить момент, когда оно переродится, перестанет быть демократическим»1.
На сегодняшний день для России одной из важнейших задач в борьбе с коррупцией в системе госслужбы является формирование государственной стратегии, предусматривающей следующие антикоррупционные механизмы:
— политический механизм (политическая воля руководства страны, привлечение институтов гражданского общества и т.д.);
— законодательный механизм (принятие федерального антикоррупционного закона, устранение недостатков действующего механизма правового регулирования государственной службы и т.д.);
— институциональный механизм (усиление «прозрачности» управления, проведение открытой информационной политики; создание государственно-общественных структур контроля за деятельностью госслужбы, обеспечение независимости и эффективности судебной системы, органов прокуратуры и правоохранительных органов и т.д.);
— международный механизм (подписание и ратификация международных протоколов и законов; привлечение к законодательной работе международных экспертов по борьбе с коррупцией и т.д.);
— воспитательно-образовательный механизм (возрождение такого понятия, как этика государственного служащего; повышение юридической грамотности широких слоев населения; воспитание нового поколения государственных слу-жащих)2.
Государством разрабатывается и внедряется целостная антикоррупционная политика, которая предполагает осуществление разноплановых мер политического, экономического, социального, правового, организационного, идеологического характера при условии консолидации усилий федеральных органов государст-
1 http://www.kremlin.ru/appears/2000/07/08.
2 Латыпов Д.А. Власть и реформа государствен-
ной службы в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Власть и воздействие на массовое сознание. — Пенза, 2006, стр.107—109.
венной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общества в целом. Однако в настоящее время борьба с коррупцией осуществляется преимущественно с помощью уголовно-правовых средств.
В действующем законодательстве о государственной службе введено понятие «конфликт интересов» (ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»). Предполагается, что, исходя из правовых норм и собственной совести, чиновник будет избегать коррупцио-генных ситуаций, связанных с реализацией его непосредственных полномочий. В том случае, когда конфликт интересов будет отсутствовать, государственному служащему позволительно заниматься иной (кроме государственной службы) деятельностью, приносящей доход. В ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлены антикоррупционные ограничения, связанные с государственной службой. Можно предположить, что разработчики нормативноправовых актов осознавали возможность возникновения в действиях конкретного государственного служащего конфликта интересов, однако ряд предложенных ими мер, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы, в полной мере не решает поставленных задач3.
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг. нацелена на оптимизацию функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти. Основными механизмами антикоррупционной политики определены:
— создание специальных механизмов противодействия коррупции в органах власти, имеющих полномочия, связанные с распределением значительных финансовых средств, обладающих высокой степенью свободы действий, вызванной спецификой их работы, интенсивно
3 Чукин В.В. Проблемы правового регулирования борьбы с коррупцией: несовершенство российского законодательства // Актуальные проблемы гуманитарных и социальных исследований. - Новосибирск, 2007, стр. 229.
контактирующих с гражданами и организациями;
- внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на корруп-циогенность;
- создание методических основ оценки коррупциогенности государственных функций;
- разработка пакета антикоррупционных нормативных правовых актов, ведомственных и региональных антикоррупционных программ.
В качестве основополагающих принципов антикоррупционной политики должны выступать:
- гласность, открытость и публичность в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц;
- индивидуализация ответственности;
- разработка и внедрение системы государственного и общественного контроля деятельности государственного аппарата и его должностных лиц;
- строгая регламентация процедур при осуществлении властных полномочий;
- повышение роли судов общей юрисдикции в обеспечении возможности гражданам обжаловать акты, действие или бездействие государственного аппа-рата1.
На предотвращение коррупции направлен запрет совмещать парламентскую деятельность с любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, научной и преподавательской. В проекте закона об основах законодательства об антикоррупционной политике, внесенном в Государственную Думу, введена норма, обязывающая выборных лиц и представителей исполнительной власти подавать декларацию о доходах после избрания (назначения) и прекращения срока полномочий. Другим весьма эффективным средством предотвращения политической коррупции в парламенте является внедрение законодательства о лоббизме.
Пока в отечественном властном дискурсе понятие «лоббизм» наполняется негативным содержанием, употребляется в коррупционном контексте, а российс-
1 Сыроватко В.В. Антикоррупционная политика государства и ее реализация в деятельности органов внутренних дел.: Автореф. дисс... к. ю. н. — М.: 2007, стр. 21—22.
кое законодательство о государственной службе слабо отражает ситуацию конкуренции интересов. Это мешает формированию «открытого лоббизма» как действенного механизма регулирования конфликтов интересов в процессах принятия политических решений2. Повышение роли лоббизма в политике приводит к трансформации демократии от гражданского представительства к представительству интересов. Трансформация обусловлена тем фактом, что появляются новые и весьма влиятельные агенты политического поля — группы давления, которые оказывают воздействие на власть. Лоббизм выступает не только одним из главных механизмов выработки и принятия государственных решений, но и значимой действующей силой становления плюралистической демократии за счет влияния, оказываемого на органы государственной власти.
При обмене ресурсами в лоббистской коммуникации формируются негласные правила их конвертации. Во-первых, ресурсы соответствуют друг другу в той или иной пропорции, поддаются исчислению. Во-вторых, участники стремятся получить на выходе большее количество ресурсов, чем на входе. Наконец, увеличение ресурсной базы происходит, главным образом, за счет обмена коммуникационных ресурсов на любые иные ресурсы. Исчисляемость ресурсов представляет угрозу для коррупционных практик, поскольку означает перевод отношений на понятный язык и подчинение устойчивым правилам.
Укорененное рентоориентированное поведение части российских политиков и бюрократов, особенно на региональном уровне, порождает множественные конфликты интересов. При этом, несмотря на значительные нормативно-правовые антикоррупционные ограничения, в стране сохраняется угроза формирования «кланового государства», характеризующегося пересечением низовой и верхушечной коррупции. Эта опасность возрастает при обретении системных черт теневой экономикой и теневой политикой, что чревато новым политическим застоем.
2 Киселев К.В. Лоббизм: основные модели восприятия и конфликт интересов // Политическая экспертиза, 2006, № 3.
