CC BY
91
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНСтРУМЕНтЫ УпРАВЛЕНИЯ
УДК 33
Основные направления повышения эффективности реализации государственной закупочной политики
В статье рассматриваются показатели эффективности государственной закупочной политики. Изложена методика оценки, разработанная на основе анализа принципов про-кьюремента. Обоснована необходимость рассмотрения показателей в динамике в целях определения тенденций развития государственной закупочной политики.
Ключевые слова: государственная закупочная политика, эффективность, прокьюремент, конкуренция, транспарент-
А.И. Морозова ность
Одним из принципов государственной закупочной политики является принцип повышения эффективности, согласно которому закупки должны проводиться с максимальной общей эффективностью, учитывающей не только затраты заказчика, но и экономическую выгоду от приобретенной продукции. В основе оценки эффективности лежат, прежде всего, такие показатели, как эффективность расходов на государственные закупки (ценовой показатель), качество приобретаемой продукции, а также показатель общественной полезности и степени удовлетворения потребностей субъектов. В случае оптимального соотношения перечисленных показателей степень эффективности будет наиболее высокой.
Выработка методов, позволяющих максимально эффективно удовлетворять потребности заказчика в продукции, является целью прокьюремента. Международные принципы прокьюремента — залог успешной реализации государственной закупочной политики, поэтому представляется целесообразным сгруппировать направления повышения эффективности на основе данных принципов (таблица 1).
Рассматривая опыт передовых стран мира, можно выделить несколько тенденций для эффективного развития государственной закупочной политики.
© Морозова А.И., 2013
38
Основные направления повышения эффективности...
Таблица 1
Показатели эффективности государственной закупочной политики
Экономическая целесообразность транспарентность Конкурентность
• абсолютная экономия бюджетных средств; • относительная экономия бюджетных средств; • длительность эксплуатации объекта; • степень отклонения начальной (максимальной) цены контракта от цены заключенного контракта • степень открытости и доступности законодательной и нормативной базы; • наличие четких правил проведения процедур закупок и разработки документации; • регламентация методики обоснования Н(М)ЦК; • степень доступности информации о проводимых закупках и результатах рассмотрения жалоб; • транспарентность конкурсной документации; • своевременность размещения плана-графика • количество участников (участников размещения заказов) в различных способах размещения заказов; • количество УРЗ, зарегистрированных на электронных торговых площадках; • количество субъектов малого предпринимательства; • доля конкурентных процедур в общем объеме закупок; • наличие законодательного регулирования противодействия коррупции; • количество сговоров на торгах
Организационные показатели подотчетность показатели справедливости
• количество обученных членов комиссии; • наличие необходимой материально-технической базы; • количество штатных единиц, занимающихся только размещением заказов; • наличие уполномоченных органов • наличие законодательной базы, регулирующей процесс госзаказа; • наличие системы сбора и мониторинга информации о закупках; • количество нарушений, касающихся сведений, вносимых в реестр контрактов; • степень удовлетворения общественных потребностей; • оценка исполнения госконтрактов (сроки, объемы) • количество участников процесса закупок; • количество обоснованных жалоб; • обязательность исполнения решений по жалобам; • количество нарушений в сфере госзаказа
Составлено автором по результатам исследования.
1. Государственные закупки направлены на эффективное удовлетворение потребностей в товарах, работах, услугах. Государство, как и коммерческие организации, во главу угла ставит параметр эффективности. Эффективность государственной закупочной политики должна оцениваться по степени удовлетворения потребностей всех субъектов: заказчик (государство) — участник (бизнес-структуры) — общество (получатели товаров, работ, услуг). У каждого звена различная заинтересованность.
39
Основные направления повышения эффективности...
Определим, что является эффективностью для каждого субъекта рынка государственного заказа:
• для заказчика — наиболее низкая цена закупки требуемых товаров, работ, услуг в запланированный временной промежуток;
• для участника — наиболее высокая цена поставки имеющихся товаров, работ, услуг при минимальных сопутствующих издержках [1];
• для общества — максимальное, своевременное удовлетворение потребностей в товарах, работах, услугах.
2. Поскольку значительная часть закупок в публичном секторе осуществляется государством в виде безотзывной оферты, в основе которой лежит постоянство требований со стороны заказчика, неотъемлемым условием эффективных закупок является принцип состязательности. Поэтому конкуренция признана неотъемлемой частью торгов. Развитие конкуренции возможно при участии в торгах максимального количества потенциальных поставщиков. Основой добросовестной конкуренции является транспарентность и широкая доступность информации о закупках, а также развитое информационное обеспечение.
3. Государство посредством закупок должно оказывать поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства. В этих целях информация об их проведении в России в обязательном порядке публикуется на официальном сайте. В 2012 году 2,9% контрактов были заключены по результатам торгов и запросов котировок для субъектов малого предпринимательства.
В связи с наличием ряда способов размещения заказов, регламентированных законодательством, представляется целесообразным использовать различные методики оценки эффективности определенных способов размещения заказов, а также государственной закупочной политики в целом. В настоящее время специалисты большое внимание уделяют экономической эффективности, то есть соотношению полученного результата с понесенными затратами.
Одной из ведущих групп показателей эффективности государственной закупочной политики является размер экономии бюджетных средств, полученный в ходе размещения заказов. Данная группа определяющая, поскольку она отражает одну из приоритетных задач государственной закупочной политики — сокращение расходов бюджетных средств. Экономическую эффективность можно оценить только с помощью комплекса показателей, например:
• экономии бюджетных средств;
• приобретения товаров, работ и услуг более высокого качества за те же деньги;
• приобретения товаров, работ и услуг на более выгодных условиях, чем для обычного покупателя (сокращение сроков поставки, оплата без аванса, рассрочка платежа, более длительный срок гарантийного обслуживания, дополнительные сервисные услуги и т. д.);
40
Основные направления повышения эффективности...
• приобретения товаров, работ и услуг с более низкой стоимостью владения (эксплуатации, использования);
• сопутствующих эффектов (снижение уровня коррупции, повышение степени открытости рынков, улучшение деловой репутации и инвестиционной привлекательности и др.).
Экономию бюджетных средств необходимо рассматривать в абсолютном и относительном выражении.
В 2006—2011 годах наблюдалась тенденция максимизации экономии бюджетных средств при размещении заказов. В 2006 году размер экономии составил 131 млрд рублей, в 2007 году — 208, в 2008 году — 251, в 2009 году — 219, в 2010 — 323, в 2011 году — 318 (коммент. 1). Однако значительное снижение начальной (максимальной) цены в ходе проведения торгов не всегда является положительным. Речь идет о показателе демпинга. Согласно опубликованным данным, на торговых площадках «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан», «Единая электронная торговая площадка», «Сбербанк — Автоматизированная система торгов» из 32 220 процедур состоявшихся аукционов насчитывалось 8055 (25%), а несостоявшихся — 23 165 (71,8%). Выявлено 618 завершенных электронных аукционов, на которых достигалось демпинговое снижение цены свыше 50%. Данный показатель составляет 2% от завершенных аукционов.
Демпинг в некоторых случаях является предпосылкой неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком своих обязательств. Однако иногда фирмы, особенно молодые, в целях формирования положительной истории работы на рынке госзаказа готовы выполнять заказ даже на условиях получения небольшой прибыли или по цене ниже точки безубыточности.
Проблемными являются расторгнутые контракты по согласию сторон, которых выявлено 4%, а также контракты, исполненные с нарушением сроков, — 15,8%. Совокупно они составляют 20% от демпинговых контрактов (коммент. 1). Это небольшая часть контактов (менее трех), хотя представляет довольно большую проблему для заказчиков.
Важным является исследование экономии бюджетных средств с учетом различных способов размещения заказов. Здесь можно выделить ряд показателей.
Показатель, характеризующий частоту применения процедур размещения заказов. Данный показатель должен рассчитываться из определения относительной доли каждого способа размещения заказов в общей структуре торгов, а также определять долю общей стоимости заключенных государственных контрактов [2].
В 2012 году в рамках размещения государственного (муниципального) заказа было заключено 11 853 114 контрактов и договоров. Из них наибольшее количество (54,99%) заключены по результатам аук-
41
Основные направления повышения эффективности...
ционов в электронной форме, по итогам проведения конкурса — 19,34, у единственного поставщика — 22,71, посредством запроса котировок — 2,89% (коммент. 2).
Общая стоимость заключенных контрактов по результатам проведения торгов в 2012 году составила 4384 млрд рублей. По сравнению с 2011 годом суммы закупок малого объема снизились на 18% и составили 2784 млрд рублей. Число контрактов, заключенных по итогам аукционов в электронной форме, возросло на 5,48%, а контрактов, заключенных без проведения торгов, снизилось на 8,01% (коммент. 2).
Рост числа проведенных процедур на размещение заказов путем аукциона в электронной форме способствует обеспечению равного доступа к участию в таком размещении лиц, претендующих на заключение государственного или муниципального контракта. Кроме того, это увеличивает количество лиц, которые хотят стать участниками размещения заказа по месту своего нахождения, что способствует эффективному расходованию бюджетных средств и развитию конкуренции на соответствующем товарном рынке.
Актуальность использования показателя темпа прироста каждого способа размещения заказа определяется возможностью, на основе полученных данных, формирования государством необходимой структуры заказов с преобладающей долей торгов. Именно торги признаны наиболее эффективным способом размещения заказа, обеспечивающим повышение конкуренции и прозрачность государственной закупочной политики.
Важным показателем эффективности государственной закупочной политики является степень ее транспарентности. Согласно международным принципам прокьюремента, прозрачность является неотъемлемым условием организации закупочной деятельности. Доступная информация для поставщиков является основой стабильной деятельности бизнеса, ресурсного планирования, определения условий взаимодействия с контрагентами. Также участник рынка госзаказа имеет возможность получать информацию об уже состоявшихся процедурах закупки для оценки сегментов рынка и возможности версификации бизнеса.
В России одним из инструментов повышения транспарентности государственной закупочной политики является Официальный сайт Российской Федерации www.zakupki.gov.ru (далее — ООС).
Анализ количества просмотров ООС в день наилучшим способом отражает такой показатель, как степень открытости и доступности законодательной и нормативной базы, поскольку большая часть данной информации находится именно на официальном сайте. За период с 1 января по 15 февраля 2012 года количество просмотров страниц ООС в день выросло с 0 до 2 500 000 ( коммент. 3).
Реализация принципа прозрачности обеспечивается прежде всего за счет внедрения открытого аукциона в электронной форме как перспектив-
42
Основные направления повышения эффективности...
ного способа размещения заказа. Данный способ размещения заказа признан инструментом, посредством которого процедура закупки становится более эффективной и за счет синергетического эффекта приносит пользу всей экономике государства. Широкое распространение электронных аукционов направлено на формирование в стране единого экономического пространства. Доля открытых аукционов в электронной форме в общем объеме закупок 2012 года составляет более 50%.
Использование электронных цифровых подписей дает возможность контрагентам проводить процедуры и заключать контракты в режиме удаленного доступа, существенно экономя на бумажном документообороте, командировках и переговорах. Федеральные электронные торговые площадки (далее — ЭТП) являются по своей природе коммерческими организациями, соответственно, их доход зависит от количества вовлеченных в процесс участников. Поэтому площадкам выгодна работа большого числа поставщиков, что также способствует формированию конкурентной среды. Показателем эффективности служит уровень конкуренции на электронных торговых площадках. Наиболее распространенной среди поставщиков является ЭТП «Сбербанк-АСТ», где в настоящее время зарегистрировано 198 130 участников, на Единой электронной торговой площадке — 156 292 участника, на РТС-тендер — 112 720 участников, на общероссийской системе электронной торговли ZakazRF — 89 044 участника, на ЭТП ММВБ — 83 656 участников (коммент. 3).
Реализация принципа конкуренции и прозрачности на торгах достигается посредством публикации заказчиками планов-графиков, извещений о проведении закупки продукции. При этом повышается ответственность заказчика, снижая тем самым возможность развития коррупционных схем.
Конкуренция является основой поступательного развития страны, главным движущим фактором эволюционного развития общества, способствует динамичному внедрению инновационных технологий в экономику, порождает разнообразие, эффективное распределение ресурсов и справедливое распределение результатов функционирования экономики.
Показатель, отражающий среднее число участников, позволяет сделать выводы о готовности рынка отвечать на определенные потребности заказчиков и конечных потребителей, о степени конкуренции на определенном сегменте рынка. Если проанализировать динамику числа участников размещения заказа, то можно сделать вывод о привлекательности рынка государственного заказа, а также готовности участников сотрудничать с государственными органами на предлагаемых условиях. В том случае, если динамика отрицательная, это свидетельствует о низкой привлекательности рынка и нежелании предпринимательских структур выходить в госзаказ.
43
Основные направления повышения эффективности...
Для проведения анализа конкурентной среды важно использование показателей доли отечественных поставщиков и стоимости заключенных с ними контрактов, доли зарубежных поставщиков и заключенных с ними контрактов. Кроме того, конкурентная среда должна оцениваться с учетом доли участников, не допущенных к участию в размещении заказов по следующим причинам:
• несоответствие требованиям законодательства;
• несоответствие предложений требованиям заказчика;
• непредставление средств в качестве обеспечения на участие в торгах [3].
Число ограничивающих конкуренцию соглашений и согласованных действий в рамках торгов отражает также уровень справедливой конкуренции. Количество сговоров между заказчиками и поставщиками в 2012 году по сравнению с 2010 годом снизилось на 42,5% (коммент. 4). После того как электронная форма размещения крупных государственных заказов на аукционах с января 2011 года стала обязательной, возможность сговоров на торгах на право поставить товары (оказать услуги) для государственных нужд значительно сократилась.
Показателем, отражающим качество проводимых процедур закупок, является уровень подготовки членов комиссии заказчика. Значительная часть нарушений связана не столько с коррупционным поведением чиновников, сколько с отсутствием необходимого уровня квалификации, достаточного для грамотной подготовки документации, оценки поступивших заявок, публикации документации. В связи с этим необходимо проанализировать количество членов комиссии, прошедших повышение квалификации или переподготовку в сфере госзаказа.
Например, в США только в сфере закупок Пентагона занято около 153 тысяч человек, 50% из них прошли специальное обучение. Согласно результатам проверок Счетной палаты, детерминантой снижения нарушений в сфере закупок является обучение специалистов, занятых размещением заказов. Несмотря на то что расходы на обучение требуют затрат бюджета, отсутствие сертифицированных представителей заказчика может нанести больший ущерб.
В результате анализа данных, опубликованных ФАС России, можно сделать следующие выводы. Доля жалоб, признанных ФАС России обоснованными, практически не изменилась: в 2011 году этот показатель составил 42%, а в 2012-м — 41%. Вместе с тем участники размещения заказа стали чаще прибегать к административной процедуре обжалования: в 2012 году количество жалоб, поступивших в ФАС России, увеличилось на 29% по сравнению с 2011 годом, на 30% увеличилось количество жалоб, рассмотренных по существу.
Таким образом, понятие «эффективность закупок» должно включать в себя, во-первых, результативность как соответствие общественных расхо-
44
Основные направления повышения эффективности...
дов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, во-вторых, экономичность как эффективность закупочной деятельности на разных стадиях процесса размещения и реализации государственных заказов, и, в-третьих, «внешнюю» эффективность системы как влияние на социально-экономическое развитие страны [4].
На наш взгляд, эффективность государственной закупочной политики должна оцениваться на основе анализа совокупности показателей, отражающих стоимость размещенных заказов, и иных экономических показателей, качества приобретенной продукции, степени удовлетворения социальных нужд государства и, в конечном итоге, общества. Для всестороннего анализа эффективности следует сгруппировать показатели по принципам прокьюремента. Необходимым условием повышения эффективности государственной закупочной политики является оценка динамики и развития системы в целом. Таким образом, анализ и сопоставление показателей динамики развития системы госзакупок являются одним из существенных государственных инструментов, на основе которого формируются условия для модернизации государственной закупочной политики.
Комментарии
1. Данные сборника «Финансы 2012», Федеральной антимонопольной службы, Министерства экономического развития Российской Федерации.
2. По данным Официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.zakupki.gov.ru).
3. Рассчитано автором на основе данных ООС.
4. По материалам доклада о состоянии конкуренции в Российской Федерации, опубликованного Федеральной антимонопольной службой.
Литература
1. Ковалев А.М. Рынок государственных закупок как действенный инструмент государственного регулирования экономики страны // Финансы и кредит. 2012. № 20 (500). С. 71.
2. Серединцев ДС. Развитие системы управления государственными закупками: диссертация... кандидата экономических наук : 08.00.05 / Серединцев Дмитрий Сергеевич; [Место защиты: Рос. эконом, акад. им. Г.В. Плеханова]. Москва, 2009. 155 с., ил. М., 2009. С. 76.
3. Кузнецова И.В., Анисимова Е.Б, Болдырева Н.О, Гладкова Е.Г., Крюкова Е.Н. Конкуренция и экономия средств при проведении закупок в 2011 году // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2012. № 29. С. 34.
4. Смотрицкая И., Черных С. От государственного заказа к общественным закупкам // Общество и экономика. 2012. № 9. С. 58.
45
Основные направления повышения эффективности...
References
1. Kovalev A.M. Market of government procurements as effective instrument of state regulation of national economy//Finance and credit. 2012. No. 20 (500). P. 71.
2. Seredintsev D.S. Development of a control system by government procurements: thesis... Candidate of Economic Sciences: 08.00.05 / Seredintsev Dmitry Sergeyevich; [Protection place: I grew, house-keeper. Akkad, of G. V. Ple-khanov]. Moscow, 2009. Number of pages: 155 pages silt. Moscow, 2009. P. 76.
3. Kuznetsova I.V, Anisimova E.B., Boldyreva N. O, Gladkova E.G., Kryukova E.N. The competition and economy of means when carrying out purchases in 2011//the State order: management, placement, providing. 2012. No. 29. P. 34.
4. Smotritskaya I., Tschernyh S. Ot of the state order to public purchases//Society and economy. 2012. No. 9. P. 58.
46
