CC BY
25ГРИШКИНА Оксана Владимировна, родилась в 1981 г., окончила Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева (2004), соискатель кафедры гражданского права и процесса Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева. Автор 1 работы.
УДК 37:342
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Е.Л. Леванова
Общественные отношения в сфере образования в последние два десятилетия вызвали необходимость модернизации конституционно-правового регулирования. Приведен анализ отдельных законодательных актов в области образования. Назрела необходимость разработки нового закона «Об образовании».
Ключевые слова: законодательство, правовое регулирование, образование, образовательный процесс, модернизация, Российская Федерация, разработка закона.
В настоящее время общественные отношения в сфере образования на федеральном уровне регулируются нормами Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также нормами других законодательных актов, затрагивающими отдельные вопросы образовательной деятельности.
Кроме того, отношения в сфере образования регламентируются Указами Президента Российской Федерации, большим количеством нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, принятие которых прямо или косвенно предусмотрено Законом Российской Федерации «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», и ведомственными нормативными правовыми актами различных министерств и другими. В части, не противоречащей российскому законодательству, в сфере образования до сих пор применяются отдельные нормативные правовые акты СССР.
Принятие Закона Российской Федерации «Об образовании» (1992 год), а также Конституции Российской Федерации имело огромное позитивное значение для развития отечественной системы образования в переходный период. Они заложили правовые основы обновления отношений в этой сфере, а также выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования в период кризисного развития страны. Однако на их основе не в полной
мере удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систему законодательства в области образования, обеспечивающую последовательное и системное регулирование отношений в рассматриваемой сфере. Рамочный характер Закона Российской Федерации «Об образовании» как системообразующего акта в сфере законодательства об образовании подразумевал принятие на его основе специализированных законодательных актов, призванных урегулировать правоотношения в отдельных подсистемах образования, а также установить дополнительные гарантии прав граждан на получение образования соответствующего уровня. Однако изначальный замысел законодателя по подготовке и принятию в развитие Закона Российской Федерации «Об образовании» ряда законов, имеющих более узкий предмет регулирования, был реализован только в отношении Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В результате многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского образования, остались неурегулированными на законодательном уровне1.
В современных условиях содержание многих законодательных актов вследствие социально-экономических изменений, произошедших в последнее десятилетие в российском обществе, формирования нового российского гражданского, налогового,
1 Барабанова Е.В. Проблемы и перспективы развития законодательства об образовании / Е.В. Барабанова // Право и образование, 2006. - № 3. С. 22-26.
бюджетного законодательства и соответствующего изменения социально-экономических основ системы образования, а также процессов модернизации системы образования и формирования новых образовательных институтов и технологий, в том числе с учетом присоединения России к Болонскому процессу, развития международных интеграционных процессов перестает соответствовать реальным потребностям сферы образования и современным стандартам правового регулирования.
Уже в этом десятилетии неоднократно предпринимались попытки обновления законодательства в области образования путем внесения отдельных изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и после -вузовском профессиональном образовании». Так, только в период с 2002 по 2008 годы было внесено около 200 соответствующих законодательных инициатив, принято более тридцати пяти федеральных законов. Положительным результатом этих усилий стало более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в этой сфере, обновление ряда образовательных институтов, совершенствование правовых механизмов регламентации и контроля качества образования и так далее. Вместе с тем постоянный процесс внесения изменений привел к неустойчивости норм федерального законодательства, значительному по объему дублированию положений Закона Российской Федерации «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Кроме того, несмотря на большое количество внесенных в указанные законодательные акты изменений, они по-прежнему характеризуются коллизион-ностью, содержат значительные пробелы, ряд норм сохраняет декларативный характер и не обеспечен эффективными правовыми механизмами реализации, а также в ряде случаев дублирует нормы других законодательных актов. Это создает значительные трудности в процессе правоприменения и свидетельствует о том, что практика внесения дальнейших изменений в действующие законодательные акты об образовании во многом исчерпала свой ресурс2.
Общей проблемой законодательства в области образования являются неразвитость
2 Барзилова Ю.В. К вопросу о реформировании российского образования // Правовая политика и правовая жизнь. 2008. № 2. С. 220-221.
и противоречивость используемого понятийного аппарата, действующее законодательство в области образования практически не содержит определения используемых терминов. Это относится к определению самого понятия «образование», которое фактически ограничивает сферу образования рамками стандартизированного или цензового (уровне-вого) образования, оставляя в стороне дошкольное, начальное общее и дополнительное образование, которые не являются уровнями образования в соответствии с нормой пункта 5 статьи 27 Закона Российской Федерации «Об образовании». Кроме того, в законодательстве отсутствуют легальные определения специальных понятий, широко употребляемых в сфере образования, в том числе таких, как образовательные услуги, образовательный уровень (ценз), образовательная программа, учебный план, образовательный процесс, академические права и свободы и так далее.
Специалистами неоднократно указывалось также на некорректное использование в Законе Российской Федерации «Об образовании» термина «образовательное учреждение», который в зависимости от контекста обозначает либо организационно-правовую форму образовательной организации «учреждение», либо родовое понятие для любой некоммерческой организации, осуществляющей образовательный процесс, что порождает неоправданную путаницу в процессе правоприменения. Необходимо устранить такого рода противоречия и использовать в качестве родового понятия термин «образовательная организация».
Назрела необходимость унификации типологии образовательных организаций. В связи с формированием и развитием системы непрерывного образования, диверсификацией подсистем начального профессионального образования и среднего профессионального образования актуальным становится также пересмотр типологии образовательных учреждений профессионального образования в целом, в том числе упорядочивание типологии образовательных организаций, реализующих дополнительные профессиональные образовательные программы.
С учетом модернизации структуры системы образования в сфере высшего профессионального образования представляется необходимым сохранить начавшееся обособление университетского сектора, предоставив более широкую автономию данному виду образовательных учреждений (организаций).
Это согласуется с направлениями государственной образовательной политики по созданию системообразующих высших учебных заведений - университетов, ориентированных на решение стратегических задач обеспечения инновационного развития экономики (федеральных, национальных исследовательских университетов и так далее). Закрепление в законопроекте правовых критериев и признаков классификации типов и видов образовательных организаций, требований к ним позволит более точно определить особенности правового регулирования деятельности образовательных организаций в различных сферах (управление, механизмы финансирования, источники формирования и особенности правового режима имущества, предназначенного для образовательной деятельности, требования к материально-техническому оснащению, кадровому обеспечению с учетом специфики реализации образовательных программ различного уровня), а также установить взаимосвязь с конституционными правами и свободами различных категорий обучающихся и воспитанников, педагогических работников, уточнить предмет государственной аккредитации.
Одной из серьезных проблем законодательства в области образования является отсутствие полноценного правового регулирования отношений, возникающих в подсистемах российского образования. В определенной степени исключение составляет лишь подсистема высшего и послевузовского профессионального образования, регламентация отношений в которой осуществляется на основе норм Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Правовое регулирование отношений в подсистемах дошкольного, общего, начального и среднего профессионального, а также дополнительного и специального образования фактически осуществляется посредством типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов. Однако нормы типовых положений в силу их статуса и направленности не могут служить основой правового регулирования целой подсистемы образования, тем более что для негосударственных образовательных организаций типовые положения являются не обязательными, а примерными. С этой целью необходимо провести ревизию этих актов, перенесение на законодательный уровень регулирования всех отношений, связанных с правами и обязанностями участников образовательного процесса, кото-
рые в настоящее время в ряде случаев безосновательно устанавливаются подзаконными актами. При этом следует учитывать, что в обновлении нуждаются и нормы законодательства в области образования, определяющие образовательные уровни (цензы) в Российской Федерации.
Отдельного внимания заслуживает вопрос о регулировании отношений в дополнительном образовании. Дополнительное образование представляет собой подсистему, в которой выделяются самостоятельные секторы, различающиеся по своим целям, направленности, формам организации, правовому положению участников. В частности, дополнительное образование детей направлено на развитие личности человека, повышение его культурного и интеллектуального уровня, дополнительное профессиональное образование - на целенаправленное непрерывное повышение профессиональных знаний граждан, уже имеющих профессиональное образование, актуализацию их профессиональной квалификации, подготовку к выполнению новых видов профессиональной деятельности. Существует и активно развивается также практически не урегулированный законодательно сектор, в котором осуществляется обучение одновременно и детей и взрослых.
Особенно тщательной проработки требуют положения, закрепляющие возможности развития системы непрерывного образования, в том числе финансово-экономические основы ее функционирования, а также механизмы обеспечения доступности различных форм получения дополнительного профессионального образования всем желаю -щим. Проблема развития дополнительного профессионального образования значительно актуализируется в условиях формирования инновационных направлений развития экономики, когда быстро меняющиеся знания и технологии требуют постоянного обновления профессиональных навыков, динамичной переподготовки и повышения квалификации кадров, организации их непрерывного образования. Представляется целесообразным предоставить право реализации дополнительных профессиональных образовательных программ не только образовательным и научным организациям, но и иным организациям, независимо от их основного вида деятельности и организационно-правовой формы. При этом данные организации, осуществляя образовательную деятельность в дополнение к основным уставным видам
деятельности, не будут приобретать статуса образовательных. Предполагается, что ими будут создаваться специализированные структурные подразделения, ведущие образовательную деятельность в соответствии с законодательством в области образования. В связи с этим законопроектом должны быть определены условия ведения образовательной деятельности такими организациями, а также более полно урегулирована деятельность негосударственных образовательных организаций в целом.
Законодательное закрепление общих правил приема в образовательные учреждения является важнейшим условием реализации государственных гарантий права на образование. Однако регламентация условий доступа к образованию, особенно профессиональному, в настоящее время вызывает многочисленные нарекания и требует обновления и детализации.
Действующая редакция Закона Российской Федерации «Об образовании» гарантирует гражданам на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости (пункты 1 и 3 статьи 5). Одновременно законодателем установлен ряд исключений из данного правила. Так, статьей 16 Закона Российской Федерации «Об образовании» и статьей 11 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» определены виды преимуществ (льгот) при приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования, которые можно разделить на три группы:
- право на поступление без вступительных испытаний;
- право на поступление вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных испытаний;
- преимущественное право на поступление.
Одновременно Законом Российской Федерации «Об образовании» и Федераль-
ным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» установлены категории граждан, которым предоставляются эти преимущества (льготы) при приеме для обучения по образовательным программам среднего профессионального и высшего профессионального образования. Вместе с тем категории граждан, которые могут воспользоваться преимуществами (льготами) при приеме, предусматриваются также в довольно большом количестве иных законодательных актов Российской Федерации, не входящих в систему законодательства Российской Федерации в области образования. В настоящее время насчитывается более двухсот установленных различными законодательными актами категорий лиц, имеющих те или иные преимущества при поступлении. При этом в некоторых случаях предоставление таких преимуществ (льгот) утратило свою актуальность. В условиях введения новой системы приема на основе результатов единого государственного экзамена действующая система преимуществ (льгот) требует пересмотра и унификации. Необходимо закрепить критерии и исчерпывающий перечень предоставляемых преимуществ (льгот) и категорий граждан, имеющих право ими воспользоваться.
Действующее законодательство в области образования практически не содержит норм, регулирующих порядок оказания платных образовательных услуг, получения образования на возмездной основе. Правовое регулирование этих отношений нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 779-783) недостаточно, не учитывает в необходимой мере специфики образовательных отношений, что создает неблагоприятные правовые условия для обеспечения реализации конституционных принципов доступности и бесплатности, прежде всего, обязательного общего образования, способ -ствует распространению таких негативных явлений, как взимание платы за обучение по образовательным программам, финансируемым из бюджетов различных уровней, нарушение прав обучающихся на платной основе, в частности, одностороннее расторжение договора об образовании по инициативе образовательной организации и так далее.
В целом следует признать, что правовой статус участников образовательного процесса законодательно урегулирован фрагментарно. Значительная часть их прав и обязанностей устанавливается подзаконными и даже ло-
кальными актами. В то время как многие из них, в частности, право на обучение на родном языке, на выбор формы получения образования, на обучение по индивидуальному учебному плану и иные права и условия их реализации в рамках образовательного процесса, а также гарантии прав обучающихся в случае ликвидации образовательной организации, аннулирования лицензии или свидетельства о государственной аккредитации, требуют законодательной регламентации. Особого внимания заслуживают также правовые условия охраны здоровья и обеспечения безопасности обучающихся. О наличии существенного пробела в законодательстве свидетельствует в том числе значительная неопределенность в отношении основных обязанностей обучающихся и ответственности, в частности, дисциплинарной, за неисполнение этих обязанностей, отсутствуют нормы, регламентирующие меры педагогического воздействия в отношении обучающихся.
Требуют также пересмотра нормы, регулирующие стипендиальное обеспечение обучающихся образовательных организаций профессионального образования. В настоящее время вопросы стипендиального обеспечения регламентируются различными законодательными актами. Так, размер стипендий студентов федеральных государственных высших учебных заведений определен Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а размер стипендий обучающихся федеральных государственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования - Законом Российской Федерации «О минимальном размере оплаты труда». Указанные законодательные акты определяют размер стипендии в твердом денежном выражении, в результате чего в них регулярно приходится вносить изменения с целью индексации размера стипендиального обеспечения обучающихся государственных образовательных организаций профессионального образования. Целесообразно регламентировать порядок установления размеров и предоставления стипендий.
Роль педагогических работников в образовательном процессе трудно переоценить. Вместе с тем правовое регулирование их статуса сегодня признается неполным и недостаточно эффективным, в соответствующих законодательных актах имеется ряд противоречий и неточностей. В
первую очередь, это относится к педагогическим работникам образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, специфика деятельности которых в настоящее время фактически не имеет законодательного оформления к формированию систем оплаты труда, к индивидуальной педагогической деятельности и так далее. Актуальным является введение законодательных положений, направленных на учет особенностей и повышение социальной значимости педагогического труда. При этом целесообразно учитывать положения таких документов, как Рекомендации МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей (Париж, 5 октября 1966 г.), Рекомендации о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений (Париж, 11 ноября
1997 г.), Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века (Париж, 9 октября
1998 г.).
В пересмотре и более полной регламентации нуждаются также различные административные процедуры в сфере образования. В первую очередь, это относится к регулированию лицензирования, государственной аккредитации и контроля качества образования. Так, в законодательных актах об образовании отсутствуют правовые нормы, закрепляющие понятие лицензионных требований и условий осуществления образовательной деятельности, являющихся стержневым элементом лицензионной деятельности, основания выдачи или отказа в выдаче лицензии, свидетельства о государственной аккредитации, права и обязанности участников соответствующих отношений. Это снижает эффективность реализации указанных процедур, делает их непрозрачными для образовательных организаций и общества, допускает возможность необоснованного принятия решений, а также затрудняет предотвращение и устранение различных нарушений, выявленных в деятельности образовательных организаций, их филиалов и представительств. Назревшим является также вопрос о формировании новых форм оценки качества образования, в частности, о введении наряду с государственной аккредитацией процедуры общественно-профессиональной аккредитации.
Перечисленное не является исчерпывающим перечнем пробелов и противоречий, устаревших норм права, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, в законодательстве в области образования, но в целом
характеризует общее состояние и проблемы правового регулирования соответствующих общественных отношений.
Активно проходящие в последние годы процессы модернизации значительно актуализировали проблему совершенствования законодательства в области образования. Формирование новых подсистем образования, образовательных институтов и процедур, введение современных форм и техно -логий обучения, а также управленческих и экономических механизмов требует их надлежащего законодательного оформления, своевременного обновления правовых механизмов реализации конституционных гарантий права граждан на образование, обеспечения равных условий доступа к качественному образованию, сохранения и развития единого образовательного пространства России. Характер, объем и содержание изменений в системе образования предполагают необходимость кардинального пересмотра основного массива законодательных норм и формирования правовых моделей, адекватных решению поставленных задач3.
Аналогичные процессы в последнее десятилетие протекают и в большинстве стран мира. При этом следует отметить, что
в зарубежных государствах развитие образовательного законодательства осуществляется в направлении все более детальной законодательной регламентации образовательных отношений, то есть отношений, непосредственно связанных с процессом получения образования того или иного уровня.
Полагаем, что на современном этапе необходимость разработки нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», интегрирующего нормы действующих законодательных актов, а также включающего дополнительный массив законодательных положений по всем уровням и подсистемам образования, является своевременной и востребованной.4 Обеспечение регламентации правоотношений в отдельных подсистемах образования в рамках одного законодательного акта снимает задачу разработки и принятия отраслевых федеральных законов по каждому уровню образования, при этом наличие такого акта не исключает принятие в предусмотренных законодательством случаях актов Правительства Российской Федерации и органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия по нормативному правовому регулированию в сфере образования, более детально регламентирующих отдельные вопросы и процедуры.
E.L. Levanova. THE MAJOR DIRECTIONS OF MODERNIZATION OF THE CONSTITUTION AND LAW REGULATION OF RELATIONS IN THE EDUCATION.
Social relations in the education of the two decades caused the necessity of modernization of constitution and law regulation .The article presents the analysis of some legislative acts in the education. Nowadays there is a necessity of elaboration a new federal low about education.
Key words: legislation, law regulation, education, education process, modernization, Russian Federation, law development.
ЛЕВАНОВА Екатерина Леонидовна, родилась в 1973 г., окончила юридический факультет Чувашского государственного университета им. И.Н. Ульянова (1996), ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Чебоксарского филиала Нижегородской академии МВД России. Автор 18 работ.
3 Шкатулла В.И. Правовые аспекты современной системы образования России / В.И. Шкатулла // Становление и тенденции развития российского образовательного права в контексте отечественных традиций, европейских и мировых тенденций. Материалы научнопрактического семинара (20 февраля 2007 г.). М., 2007. С. 27-46.
4 Ефремов А.Л., Леванова Е.Л. Стратегия развития законодательства в области высшего профессионального образования в республиках России// Известия Российской академии образования. Москва: 2002. №1. С.103.
