CC BY
91ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ Н.Х. БУЛГЕ (1880-1886 ГГ.)
3
я
га
Иванов К. Е. ч;
СО
В статье рассмотрены исторические предпосылки, предопределившие специфику ^ деятельности профессора НиколаяХристиановича Бунге на посту главы финансо- ^ вого ведомства Российской Империи, проанализированы его основные идеи, касаю- м щиеся реформы российской финансовой системы, и описано их воплощение в основ- ^ ных направлениях российской финансовой политики, реализовывавшейся в период |У| между 1880 и 1886 годами ^
Ч
In the paper the main historical prerequisites determined the activity of professor S N.Ch.Bunge in the position of The Minister offinances of Russian Empire are observed. И His ideas concerning financial reform are analyzed and their realization in main policy ^ trends in theperiod of1880—1886th is described ^
Ключевые слова: Николай Христианоеич Бунге, Министерство финансов Российской Империи, Александр Н,Александр III
Key words: Nicolay Christianovich Bunge, Ministry of Finances of Russian Empire, Alexander II, Alexander III
В условиях политического и экономического кризиса на рубеже 70-80-х годов упорядочение финансов стало ключевой внутренней проблемой для русского правительства. Без урегулирования денежного обращения были невозможны как общее оздоровление экономики, так и укрепление политического режима. Новый этап подготовки денежной реформы начался с приходом к власти в феврале 1880 года группировки либеральных государственных деятелей во главе с председателем Верховной распорядительной комиссии (впоследствии министром внутренних дел) графом М.Т. Лорис-Меликовым. В своей политике он пытался опираться на людей, имеющих общественный авторитет. В июне 1880 года Лорис-Меликову удалось с согласия Александра II провести на пост товарища министра финансов профессора университета св. Владимира в Киеве Николая Христиановича Бунге (1823-1895) - известного ученого-экономиста либеральныхубеждений.
Н.Х. Бунге был одним из крупнейших научных авторитетов в области денежного обращения. Во второй половине 70-х годов он выдвинул проект, который предусматривал повышение курса рубля до паритета и восстановление размена кредитных билетов на золото и серебро. В отличие от М.Х. Рейтерна, Н.Х. Бунге считал несвоевременным проведение девальвации рубля и его размена по существовавшему курсу. Подобная мера, писал он, возможна только тогда, «когда после значительного понижения цены
бумажных денег курс их сделался довольно постоянным, когда восстановление размена облегчается достаточным запасом монеты внутри страны»1. Бунге учитывал и то, что почва для девальвации в конце 70-х - начале 80-х годов еще не подготовлена психологически. Приступив в начале войны к эмиссии бумажных денег, правительство твердо заявило о своем намерении изъять их после заключения мира. Девальвация рассматривалась как частичное государственное банкротство. Надежды на восстановление номинальной ценности рубля еще не были утрачены.
Но, как и М.Х. Рейтерн, Н.Х. Бунге полагал, что «обилие монеты, находящейся во внутреннем обращении, составляет главную причину устойчивости курса бумажных денег». Он рекомендовал разрешить Государственному казначейству принимать металлические вклады в уплату налогов и сборов, частным лицам заключать сделки и договоры на монету, Государственному банку принимать металлические вклады с условием обязательного возврата их монетой. Для пополнения металлического запаса планировалось заключение государственных займов. Бунге особо подчеркивал, что решение денежной проблемы тесно связано с реформой системы налогообложения, сокращением расходов на государственный аппарат, установлением выгодного для России платежного баланса и созданием общих условий для развития производительных сил страны - становлением частной крестьянской земельной собственности, пересмотром устаревшего торгово-промышленного и акционерного законодательства, принятием фабричных законов. В конце 70-х годов Бунге еще не был сторонником перехода к золотой валюте. Согласно его проекту, прежняя система серебряного монометаллизма с серебряным и золотым обращением в ближайшие годы должна была сохраниться2.
20 сентября 1880 года Бунге представил Александру II программную записку, содержавшую анализ экономического положения России и перечень неотложных преобразований. Он особо остановился на состоянии денежного обращения. Исходя из своего проекта, Бунге настаивал на немедленном прекращении эмиссии и извлечении неразменных кредитных билетов за счет государственных металлических займов. Он выражал надежду, что с помощью этих мер удастся если не поднять, то, во всяком случае, остановить дальнейшее понижение курса рубля. Бунге вновь отмечал особую важность «дозволения заключать некоторые сделки на монету и допущения последней к приему в Казначейство»3.
Таким образом, денежный вопрос оказался в центре внимания руководства Министерства финансов. 1 января 1881 года последовал указ, в котором
1 Бунге Н.Х. О восстановлении постоянной денежной единицы в России. - Киев, 1878. С. 46.
2 Бунге Н.Х. О восстановлении металлического обращения в России. - Киев, 1877. С. 17-18.
3 Судьбы России. Доклады и записки государственных деятелей императорам о проблемах экономического развития страны (вторая половина XIX в.) - СПб., 1999, С. 173-190.
объявлялось о прекращении эмиссии денежных знаков и «позаимствований» казначейства из фондов Государственного банка. Были приняты меры по сокращению количества кредитных билетов.
Весна 1881 года ознаменовалась большими политическими переменами, связанными с трагической смертью Александра II, которая роковым образом сказалась на перспективах либеральных реформ в России. Манифест 29 апреля 1881 года о незыблемости самодержавия, отражавший позицию нового императора, стал программой перехода монархии к консервативной политике. После отставки либеральных министров Н.Х.Бунге возглавил финансовое ведомство. Этому способствовали острая необходимость в упорядочении финансов и личное доверие Александра III к компетентному и опытному экономисту. Н.Х. Бунге пришлось действовать в обстановке, когда влияние противников либеральных преобразований преобладало в высших эшелонах власти. Курс Министерства финансов на проведение денежной реформы встречал мощное сопротивление консервативных сил. Переполнение каналов денежного обращения неразменными кредитными билетами дало возможность поместному дворянству поправить свое финансовое положение, сильно пошатнувшееся в пореформенные десятилетия. Особые выгоды от инфляции помещики получили в годы войны и послевоенного торгово-промышленного оживления.
Идеологом землевладельцев был влиятельный редактор «Московских ведомостей» М.Н. Катков. Он не только протестовал против извлечения из обращения кредитных билетов, но и призывал к новым выпускам бумажных денег для финансовых ну^д. Катков выступал за создание в России так называемой «национальной экономики», изолированной от передовых стран Запада высокими таможенными барьерами. Отказ от введения металлической валюты рассматривался им как своего рода гарантия от развития в стране капиталистических отношений. «Московским ведомостям» вторила петербургская газета «Гражданин», издаваемая князем В.П. Мещерским. Позицию Каткова во многом разделяли некоторые публицисты славянофильского направления -Н.Х. Вессель, Н.Я. Данилевский, H.A. Новосельский, которые связывали падение курса рубля с состоянием платежного баланса, а не с количеством кредитных билетов и их металлическим обеспечением4. Теорию бумажно-денежного обращения обосновывали экономисты А.Я. Антонович и Н.Ф. Мец5.
4 Данилевский Н.Я. Несколько мыслей по поводу низкого курса наших бумажных денег и некоторых других экономических явлений и вопросов//Русский вестник. 1882. №8. С. 473-533; № 9. С. 137-198; Вессель Н.Х. Основная причина нашего затруднительного финансового по-ложенияи основные меры для скорого и прочно^го поправления наших финансов II Русский вестник. 1883. № 11. С. 220-247; № 12. С. 549-587; Новосельский H.A. Современные задачи государственной экономии в России. - СПб., 1884.
5 Антонович А.Я. Теория бумажно-денежного обращения и государственные кредитные билеты. - Киев, 1883; Мец Н.Ф. Погашение кредитных билетов как мера к упрочению нашей денежной единицы. - СПб., 1886.
Н.Х. Бунге постоянно подвергался нападкам правой прессы. Обличающие статьи Каткова находили сочувствие у других влиятельных консерваторов - обер-прокурора Синода К.П. Победоносцева и министра внутренних дел Д.А. Толстого. Они всячески убеждали Александра III в опасности политики финансового ведомства для государственных устоев империи6.
В сентябре 1882 года Н.Х. Бунге направил императору специальную записку о необходимых мерах в области денежного обращения. Он привлекал внимание самодержца к крайней неустойчивости в России курса бумажных денег и ценных бумаг, на котором «отражаются и преступления анархистов, и еврейские погромы, и внешние политические замешательства. Главная причина низкого курса нашего бумажного рубля заключается, однако, в не-разменности кредитных билетов, в задолженности и нашего Государственного казначейства, и нашей промышленности заграничным капиталистам, наконец, в наших финансовых дефицитах». В записке Бунге сформулировал программу действий министерства: извлечение из обращения избыточного количества бумажных денег и замену их звонкой монетой, переход к покровительственному таможенному тарифу, установление равновесия между доходами и расходами казны, преобразование кредита и налоговой системы. «Эти меры, - писал министр финансов, - обещают медленное развитие, которое может быть приостановлено непредвиденными случайностями. Но других средств, смею думать, не существует, и если высказываются мнения, что новые выпуски кредитных билетов не только безвредны, но даже полезны для поддержания промышленности и торговли... то такие мнения нельзя не признать теоретической ошибкой»7.
Похожие идеи Н.Х. Бунге изложил и во всеподданнейшем докладе о государственном бюджете на 1883 год: «Упрочение курса рубля и восстановление его ценности могут быть достигнуты лишь постепенно, мерами, способствующими укреплению внутреннего и внешнего кредита государства, при превышении в течение многих лет доходов над расходами, при развитии внутреннего производства и уменьшении заграничных платежей»8.
Министр финансов предпринял конкретные шаги для восстановления металлического обращения. Еще 26 июня 1881 года была вновь разрешена прекращенная в 1876 году чеканка серебряной монеты. В декабре 1882 года Бунге внес в Комитет финансов представление, где подчеркивал, что «установление в России такой денежной системы, которая не исключала бы звонкой монеты из обращения, необходимо для довершения славного начала, положенного Указом 1 января 1881 года». По его мнению, «уменьшением
6 Русский рубль. Два века истории. Х1Х-ХХ. - М., 1994. С. 90.
7 РГИА, Ф. 563, Оп. 2, Д. 251, Л. 5-13.
8 Всеподданнейший доклад министра финансов о государственной росписи доходов и расходов на 1883 год. - СПб., 1883. С. 11.
количества бумажных денег, утративших часть своей ценности, нельзя еще достичь ни восстановления нарицательной, ни окончательного упрочения существующей ценности кредитного рубля, ни обеспечения внутреннего рынка деньгами соответственно ощущаемой в них потребности». Бунге предлагал постепенно допустить прием и выдачу казной золотой и серебряной монеты в платежах по цене, соответствующей вексельному курсу, а также заключение сделок между частными лицами и между казной и частными лицами на монету. Проведение в жизнь этой меры, полагал он, будет способствовать приливу металлических денег в Россию. Желая отвести от себя возможные подозрения в стремлении к девальвации, министр финансов заявлял, что считает ее «несовместимой с истинными интересами и государственного кредита, и народного хозяйства». На заседании Комитета финансов 7 декабря 1882 года проект Бунге получил одобрение. Председательствующий М.Х. Рейтерн выразил надежду, что появление в обращении звонкой монеты послужит регулятором вексельного курса рубля, так как всякое его понижение вызовет отлив золота за границу и предотвратит дальнейшее падение, а при повышении курса зарубежные покупатели сочтут для себя выгодным вносить часть платежей монетой9.
10 марта 1883 года представление министра финансов рассматривалось в Соединенных департаментах Государственного совета. Признав правомерность ходатайства Бунге, участники заседания вместе с тем расценили его как преждевременное, поскольку «одно разрешение производить платежи звонкой монетой по курсу и заключать на нее сделки не может еще иметь последствием водворение этой монеты на внутреннем рынке». Они высказали мнение, что восстановление металлического размена при невыгодном для России платежном балансе может привести к утечке золота за границу10.
Ввиду отказа от этого проекта решение о возрождении свободной чеканки серебряной монеты не получило практического значения, и тогда Н.Х. Бунге сосредоточил основные усилия на создании важнейших предпосылок для нормализации денежного обращения. Отстаивая комплексный подход к экономическим проблемам, он связывал задачу повышения государственных доходов с подъемом жизненного уровня податных сословий. В первой половине 80-х годов были понижены выкупные платежи и отменена подушная подать. Для перенесения части налогового бремени с крестьянства на имущие слои населения Министерство финансов увеличило гербовый сбор, государственный поземельный налог и налог на недвижимое имущество в городах, установило налог с наследства и на доходы с денежных капиталов, преобразовало торгово-промышленное обложение. Однако ради сбалансирования бюджета Бунге был вынужден пойти на увеличение косвенного обложения. В годы его
9 Материалы по денежной реформе. 1895-1897 гг. Вып. 1. - Пг. - М., 1922. С. 49-83.
10 Там же. С. 86-88.
министерской деятельности заметно возросли питейный сбор, акцизы на сахар и табак11. Уплата высоких косвенных налогов разорительно отражалась на материальном положении сельского населения. Тяжелый удар крестьянскому хозяйству нанесли неурожаи 1883 и 1885 годов. В итоге министру финансов так и не удалось освободиться от дефицита, который оставался хроническим явлением государственного бюджета12.
Как и ранее, дефицит покрывался за счет внешних и внутренних займов, выручка от которых при Бунге составила 442,9 млн рублей. На 1 января 1887 года государственный долг достиг уже 6,5 млрд рублей13.
Особое внимание Н.Х. Бунге уделял мероприятиям по изменению в пользу России платежного баланса. Он продолжил политику М.Х.Рейтерна по ограничению импорта, начало которой восходило к закону 10 ноября 1876 года о «золотых» пошлинах. Чтобы поднять доходы казны и оградить интересы национальной промышленности, финансовое ведомство проводило политику протекционизма. Система усиленного покровительства промышленности с особой силой проявилась после вступления на престол Александра III: кроме таможенной практики, была начата кампания по широкой правительственной поддержке отечественного предпринимательства - льготное кредитование, увеличение числа казенных заказов, премии за расширение производства, государственные гарантии сбыта и т.п. Н.Х. Бунге, исходя из интересов покровительственных, фискальных и налоговой политики, признавал необходимым более интенсивное таможенное обложение и уже в 1882 году нашел возможность повысить ставки целого ряда предметов ввоза, причем особое внимание было уделено химическим и красильным товарам - с целью самостоятельного развития этих производств в России. Другим средством для активизации торгового баланса стало поощрение вывоза хлеба. В результате Бунге сумел добиться хотя и не особенно значительного, но все же устойчивого преобладания экспорта над импортом.
Однако только с помощью внешнеторгового преимущества невозможно было обеспечить активный платежный баланс, поэтому особая роль в его изменении отводилась ввозу иностранных капиталов: государственным займам, инвестициям в промышленность, торговлю, транспорт, кредитные учреждения. Главным источником притока капиталов являлись займы, которые из-за недоверия Запада к бумажному рублю заключались на крайне невыгодных для России условиях: за высокий процент с реализацией по очень низкому курсу.
11 Кованько П.Л. Главнейшие реформы, проведенные Н.Х.Бунге в финансовой системе России. Опыт критической оценки деятельности Н.Х.Бунге как министра финансов (1881-1887). - Киев, 1901.
12 Россия: Министерство финансов. 1802-1902. Исторический обзор главнейших мероприятий финансового ведомства. Ч. 2. - СПб., 1902. С. 640-643.
13 Мигулин П.П. Русский государственный кредит. (1769-1902). Т. 1 (1769-1887). - Харьков, 1899. С. 598.
Золотые займы 1883 и 1884 годов дали казне сумму в 102,8 млн рублей14. Но одновременное увеличение платежей процентов и дивидендов европейским кредиторам, а также огромные расходы русских путешественников за границей были причинами неустойчивости платежного баланса. В 1881-1886 годах он лишь дважды сводился с активным сальдо15.
В конечном итоге Министерство финансов не сумело выполнить предписания акта 1 января 1881 года. Из-за отсутствия средств и хронического бюджетного дефицита уплата казначейством долга Государственному банку фактически была прекращена указом 8 июня 1884 года. Кредитных билетов в 1883-1885 годы удалось изъять и уничтожить только на сумму 87 млн рублей16.
В целом усилия Министерства финансов по восстановлению ценности денежной единицы до паритета не дали положительных результатов. Колебания вексельного курса рубля на европейских биржах не прекратились, при этом сохранялась тенденция к падению курса.
Колебания рубля усиливались биржевой спекуляцией, центром которой была Берлинская биржа. В 80-е годы Германия занимала первое место во внешнеторговом обороте России и являлась главным заграничным рынком для размещения русских ценных бумаг. Особенность спекуляции на рубле заключалась в том, что биржевики оперировали наличными кредитными билетами, которые поступали на немецкую биржу в качестве доходов от внешней торговли, через путешественников и русские банки, тесно связанные с берлинскими дельцами. Это подрывало международный кредит России, доверие к ее денежной единице.
Свидетельством провала дефляционной политики Министерства финансов стало также стеснение внутреннего денежного рынка. Из-за крайне ограниченного характера кредитных сделок в стране изъятие даже 87 млн рублей привело к острому недостатку денежных знаков в обращении, что, в свою очередь, способствовало еще большему углублению затянувшейся депрессии в промышленности17.
Продолжавшиеся колебания рубля и отрицательные экономические последствия дефляции заставили финансовое ведомство к середине 80-х годов окончательно признать невозможность реализации указа 1 января 1881 года и прекратить изъятие кредитных билетов. Отныне Бунге считал своей главной целью борьбу с колебаниями курса рубля и его фиксацию на установившемся уровне. И хотя он во всеподданнейшей записке в марте 1885 года уверял Александра III в том, что финансовое ведомство отнюдь не имеет в виду девальвацию денежной единицы, на самом деле долговременный отказ
14 Там же. С. 593-594.
15 Энгеев Т. О платежном балансе довоенной России // Вестник финансов, 1928. №5. С. 74.
16 Гиндин И.Ф. Государственный банк и экономическая политика царского правительства (1861-1892). - М, i960. С. 96-98.
17 Русский рубль. Два века истории. XIX-XX. - М., 1994. С. 94-95.
от восстановления размена рубля по номинальной стоимости не предполагал другого исхода. В этот период многие прежние непримиримые противники девальвации постепенно смирялись с ее неизбежностью. Бунге также осознал обреченность всех попыток стабилизировать рубль на традиционной серебряной основе. Он пришел к мнению, что золотой монометаллизм в перспективе является наиболее приемлемой для России системой денежного обращения. Обращаясь к императору, министр финансов подчеркивал исключительную важность накопления золотого запаса для противодействия биржевой спекуляции и удержания вексельного курса от дальнейшего падения. Он вновь настаивал на введении звонкой монеты во внутреннее обращение, без чего любые меры по упрочению ценности рубля не дадут видимых результатов18.
Выводы Н.Х. Бунге строились с учетом анализа глобальных перемен на мировом рынке и их влияния на Россию. С 70-х годов XIX века движение западных стран к золотому монометаллизму приобрело всеобщий характер. Это было связано со стремительным ростом товарного обмена и бурным развитием кредитных отношений. В развитых западных странах возникла сеть крупных акционерных банков с широкомасштабными операциями безналичных расчетов. В новых условиях серебро становилось слишком дешевым и неудобным товаром для выполнения функций меры стоимости и средства обращения. С конца 60-х годов XIX века начался новый этап падения стоимости серебра. За тридцать лет (1870-1900) цена на серебро упала более чем в два раза. Это произошло вследствие открытия обширных месторождений серебра в Америке и сокращения издержек по его добыче в ходе технического прогресса в горном деле.
На мировом рынке ясно обозначилась тенденция перехода функции денег к более дорогому денежному товару - золоту. Его стоимость продолжала оставаться стабильной и даже несколько повысилась. Открытие богатейших калифорнийских (1848 год) и австралийских (1851 год) россыпей, а в 1885 году - южноафриканских запасов золотоносной руды позволило резко увеличить добычу золота, которая ранее всегда отставала от производства серебра, и удовлетворить значительно возросшие потребности в этом драгоценном металле. Росту добычи золота способствовало применение новых технических усовершенствований в золотопромышленности, которая превратилась в отрасль современной индустрии. Все эти обстоятельства сыграли свою роль в вытеснении серебра из денежного обращения и установлении на мировом рынке монополии золота19.
Введение золотой валюты было для России назревшей необходимостью. Со второй половины 70-х годов платежи серебром окончательно утратили
18 РГИА, Ф. 560, Оп. 22, Д, 164; Л. 49-58.
19 Русский рубль. Два века истории. Х1Х-ХХ. - М., 1994. С. 96-97. 194 Ученые записки СПб филиала РТА № 1 (41) 2012
надежность. Серебряный рубль доказал свою полную несостоятельность. Все финансовые расчеты отныне производились только на кредитные билеты и золото. Внешние займы правительство также заключало исключительно на золото. В стране остро ощущался недостаток в золотой денежной единице. Находившаяся в обращении золотая монета не имела самостоятельного значения, поскольку она опиралась не на собственную основу, а на серебро и кредитные билеты.
Однако в той финансово-экономической ситуации быстрый переход к золотой валюте был невозможен. Учитывая свое поражение в попытке восстановить размен на монету, Бунге предпринял ряд подготовительных мер. Для обеспечения металлического обращения требовалось значительное увеличение золотого запаса. При этом нельзя было надеяться на интенсивный рост добычи золота. Золотопромышленность России оставалась полукустарной, так как из-за дешевизны рабочей силы технические нововведения применялись в очень малой степени. Ни в 80-е, ни в 90-е годы количество полученного на приисках золота заметно не увеличилось, поэтому накопление золотого запаса достигалось, главным образом, за счет внешних займов и таможенных сборов. Уже в августе 1884 года, убедившись в крушении своих первоначальных замыслов, министр финансов распорядился начать сосредоточение золота на текущем счете казначейства в Государственном банке. На 1 января 1887 года стоимость накопленного металла составила 88,8 млн рублей20. Но в целом в первой половине 80-х годов золотой запас почти не увеличился. Этому помешали неблагоприятная экономическая конъюнктура и солидная утечка золота из России в виде ежегодных платежей по заграничным долговым обязательствам. Разменный фонд в этот период вообще оставался без движения. Отношение металлической валюты к количеству кредитных билетов составляло 15-16 %21.
Важным событием в финансовой области стало утверждение 17 декабря 1885 года нового Монетного устава. Вместо 83 1/3 пробы для серебряной и 88-й для золотой монеты была принята 900-я проба по образцу большинства европейских государств. Содержание чистого золота в полуимпериале понижалось со 135 до 130,68 долей и приравнивалось к 20-франковой монете. Отныне полуимпериал мог свободно обращаться за границей без переплавки и понижения цены. В уставе определялись также терпимость в пробе и весе монет, некоторое уменьшение их диаметра. Эти изменения имели целью приблизить монету России к европейским стандартам, укрепить доверие к ее достоинству на мировом рынке и упростить расчеты в заграничных платежах.
20 Россия: Министерство финансов. 1802-1902... Ч. 2. С. 104.
21 Кашкаров М.П. Денежное обращение в России. - СПб., 1898. Т. 1. С.73.
Однако устав не затрагивал сущности монетной системы. Серебряный рубль еще сохранялся как основная монетная единица22.
Созданию условий для проведения денежной реформы и увеличению золотого запаса должны были способствовать и конверсии государственных займов. Этот вопрос был впервые поднят Н.Х. Бунге в докладной записке, представленной в феврале 1886 года в Комитет финансов. Министр предлагал использовать благоприятное состояние денежного рынка в Европе, где из-за избытка капиталов произошло понижение учетного процента в банках и повышение цен на процентные бумаги. По его мнению осуществление конверсии могло бы дать экономию в платежах только по займам в металлической валюте около 9 млн рублей ежегодно. 23 февраля 1886 года Комитет финансов обсудил представление Бунге и наметил несколько 5 %-х займов 60-70-х годов, которые подлежали конверсии в 4 %-е23. Подобная операция была невозможна без содействия иностранных банков, так как казна России не располагала свободными денежными средствами для выпуска новых займов с целью обмена на них старых ценных бумаг. Н.Х. Бунге вступил в переговоры с берлинскими банкирами, однако обострение отношений между Россией и Германией задержало реализацию этих планов.
В 1885 году последовало новое повышение почти всех налоговых ставок на 20 %24. Это было мотивировано падением ввозных пошлин на хлеб во Франции и в Германии, что неблагоприятно отразилось на русском экспорте. Так как один из основных принципов русской таможенной политики гласил, что ввоз должен оплачиваться вывозом, необходимо было немедленно принять меры к ограничению импорта. Одним из шагов в этом направлении также стало изменение пошлинного режима в отношении железа. После введения льгот 1859-1861 годов русская железоделательная промышленность переживала трудные годы. Ее представители жаловались, что не могут конкурировать с иностранными предприятиями из-за слишком низких ставок таможенных пошлин, а владельцы чугуноплавильных заводов выступали против беспошлинного импорта иностранного чугуна, допущенного в интересах развития обрабатывающей промышленности. Под влиянием общего поворота в таможенной политике, указом 1880 года была отменена предоставленная промышленникам таможенная свобода в отношении железа. Этот успех ободрил горнопромышленников и подвигнул их к предъявлению дальнейших требований. Уже в 1884 году была образована специальная комиссия, с привлечением представителей заинтересованных отраслей промышленности, для рассмотрения вопроса о пошлине на железо.
22 ПСЗ III, Т. V, № 3380.
23 РГИА, Ф. 563, Оп. 2, Д. 261, Л. 2-12.
24 Кун Е. Развитие нашего таможенного обложения в последние десятилетия. - Пг, 1917. С. 9.
Приверженцы повышения пошлин на железо обычно выступали исходя из фискальных соображений, указывая на уменьшение таможенного дохода и на ущемление интересов национального труда. По их подсчетам, лишь 11 % дохода с пуда железа оставалось русским, остальные же 89% составляли долю иностранцев. Воздорожание импортируемого сырья для отечественной железной индустрии не могло существенно ухудшить ее положение из-за высоких ввозных пошлин на железные изделия.
Противники же повышения пошлин в основном приводили довод об отсутствии в большинстве районов России благоприятных условий для развития доменной индустрии. Урал они исключали по причине использования тамошними предприятиями малоэффективного древесного угля, а Польшу -за неимение собственного кокса. Они также выражали сомнение в том, что промышленность южной части России будет в состоянии одна снабжать в достаточной мере всю огромную страну дешевым и доброкачественным железом. Высказывалось и то опасение, что увеличение цены железа повлечет за собой вздорожание всех предметов, в которые оно входило в качестве сырого продукта. Это, с одной стороны, должно было привести к усилению импорта готовых металлических изделий из-за границы, а с другой, - сократить их внутреннее потребление.
Решение Н.Х. Бунге склонилось в сторону приверженцев усиленного обложения железа, причем указывалось, что постепенное расширение сферы сбыта для отечественного чугуна удовлетворяет важному экономическому интересу: те предприятия в приграничных областях, которые вынуждены пользоваться иностранным чугуном, могли бы с течением времени переселиться к местам добычи русских железных руд, увеличивая разработку известных месторождений, либо активизировать разведку новых месторождений в своих районах. Таким образом, указом 1884 года было произведено повышение пошлин на железо и чугун, первое в последующей серии повышений.
В конце 1886 года консервативные круги добились согласия императора на отставку Н.Х. Бунге. Он покинул финансовое ведомство, не завершив многих начинаний. И все же его политика имела большое значение. К середине 80-х годов в Министерстве финансов в общей форме уже сложилась концепция будущей денежной реформы, сущность которой заключалась в девальвации рубля и переходе к золотому монометаллизму.
