CC BY
61
в
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Шилюк Т. О.
Основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в области генной инженерии
145
Проблемы административного права в сфере генной инженерии
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ОБЛАСТИ ГЕННОЙ ИНЖЕНЕРИИ1
Аннотация. В статье дана общая характеристика основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в области генной инженерии в соответствии с Федеральным законом от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности». Отдельное внимание уделено также задачам, стоящим перед федеральными органами исполнительной власти при реализации государственной политики в сфере генной инженерии. Рассматриваются проблемы правового регулирования генно-инженерной деятельности в Российской Федерации и имеющие недостатки действующих нормативных актов. Кроме того, предпринята попытка анализа трудностей, возникающих при реализации управленческих функций, отмечается содержание такой деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере генной инженерии. Проводится некоторое сравнение действующей в Российской Федерации системы управления в сфере генной инженерии и аналогичных систем в Соединенных Штатах Америки и Гзрмании. Сделаны выводы об отсутствии надлежащего регулирования рассматриваемой сферы.
Ключевые слова: административное право, генная инженерия, биотехнологии, государственное регулирование, управление, федеральные органы исполнительной власти, правовое регулирование, биобезопасность, микроорганизм, окружающая среда.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.145-150
Татьяна Олеговна ШИЛЮК,
старший
преподаватель кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-29-14065/18.
© Т. О. Шилюк, 2019
/" Ж УНИВЕРСИТЕТА
"М имени O.E. Кугафина (МГЮА)
T. O. SHILYUK, Senior Lecturer of Administrative Law and Procedureat of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Candidate of Law [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 THE MAIN ACTIVITIES OF THE FEDERAL EXECUTIVE AUTHORITIES IN THE FIELD OF GENETIC ENGINEERING Abstract. The article provides a general description of the main activities of the federal executive authorities in the field of genetic engineering in accordance with the Federal Law of 05.07.1996 №. 86-FZ «On State Regulation in the Field of Genetic Engineering Activities». Special attention is paid to the tasks facing the federal executive authorities in the implementation of state policy in the field of genetic engineering. The problems of the legal regulation of genetic engineering activities in the Russian Federation and having the disadvantages of existing regulations are considered. In addition, an attempt was made to analyze the difficulties encountered in the implementation of management functions, the content of such activities of federal executive authorities in the field of genetic engineering is noted. A comparison is made to the current management system in the field of gene engineering and similar systems in the United States of America and Germany. Conclusions about the absence of proper regulation of the considered sphere are made. Keywords: administrative law, genetic engineering, biotechnology, government regulation, management, federal executive bodies, legal regulation, biosafety, microorganism, environment.
Генная инженерия входит в число быстро прогрессирующих сфер деятельности, знания в которой постоянно обновляются, совершенствуются и требуют правового регулирования в режиме реального времени. По оценкам экспертов, мировой рынок биотехнологий в 2025 г. достигнет уровня в 2 трлн долл. США, темпы роста по отдельным сегментам рынка колеблются от 5—7 до 30 % ежегодно. При этом Россия на рынке указанных технологий представлена в наименьшем объеме или не представлена вовсе (например, когда речь идет о биоразлагаемых материалах или биотопливе)2.
До настоящего момента ключевую роль в правовом регулировании рассматриваемой сферы в Российской Федерации играет Федеральный закон от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»3 (далее — Закон «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»). Указанный Закон в качестве регу-
2 См. Комплексная программа развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Правительством РФ от 24 апреля 2012 г. № 1853п-П8) // СПС «КонсультантПлюс».
3 СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3348.
Шилюк Т. О. л/,-7
^ \ УНИВЕРСИТЕТА Основные направления деятельности федеральных органов L_имени o.e. кугафина(мгюА) исполнительной власти в области генной инженерии
лируемых отношений называет отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и охраны здоровья человека, возникающие при осуществлении генно-инженерной деятельности.
Сразу стоит отметить, что данный акт многократно подвергался критике юридическим сообществом, биологами, генетиками и иными специалистами, занимающимися генной инженерий. Так, указывалось на непроработанность используемых терминов, ограниченный круг регулируемых отношений и в то же время выход за рамки обозначенных в законе отношений. Кроме того, российские биологи указывают на недостаточное научное обоснование принципов безопасного использования генно-модифицированных микроорганизмов, а также в целом запретительный характер норм законодательства в сфере генно-инженерной деятельности.
Основным вопросом, требующим решения, называют неверный объект рассмотрения, в качестве которого в настоящее время можно назвать метод конструирования генно-модифицированного микроорганизма, а не конкретный микроорганизм. При этом зарубежная практика идет по пути признания и соответствующего законодательного закрепления в качестве объекта именно самого микроорганизма. Проблемы регулирования прослеживаются и в создании такой системы, при которой невозможно применять ряд правил и порядков, используемых в мировой практике. Например, Российская Федерация одна из немногих стран, не сертифицировавшая стандарт по управлению лабораторными биорисками. Причина этого заключается в невозможности сопоставления российского законодательства в сфере генно-инженерной деятельности и принципов ВОЗ, на основании которых создается система биобезопасности. Не подписала Российская Федерация и Картахенский протокол, направленный на сохранение биоразнообразия и обеспечения биобезопасности при применении биотехнологий.
Можно сказать, что ранее в Российской Федерации органы власти не пытались существенно улучшить или изменить законодательство в рассматриваемой сфере вплоть до 2013 г., когда было принято постановление Правительства РФ от 23.09.2013 № 839 «О государственной регистрации генно-инженерно-моди-фицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, П
а также продукции, полученной с применением таких организмов или содержа- □
щей такие организмы»4 вместе с правилами такой государственной регистра- Л
ции, а в 2018 г. была утверждена «дорожная карта» по развитию биотехнологий М
и генной инженерии5. ы
Это позволило определить размер выделяемых на соответствующее раз- р А
витие средств и составить план дальнейшей модернизации рассматриваемой
ш
сферы. Принятие таких актов и разработка, по сути, концепции будущего разви- > ^
тия генной инженерии дает надежду, что Российская Федерация встала на путь > с
практического использования генно-модифицированных организмов, что позволит д Т
заявить о себе как о конкурентноспособном торговом партнере. р А
Одну из ключевых ролей в этом процессе, конечно, занимают федеральные □ И
органы исполнительной власти, выполняющие управленческие функции в области т ш
4 СЗ РФ. 2013. № 39. Ст. 4991. Й □
5 Распоряжение Правительства РФ от 28.02.2018 № 337-р // СЗ РФ. 2018. № 11. Ст. 1643. ИНЖЕНЕРИИ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
генной инженерии. Содержание такой деятельности уполномоченных органов исполнительной власти может выражаться в разработке государственных программ, их финансировании, контроле, установлении общеобязательных требований и процедур, в поддержке развития науки, создании современных образовательных программ и решении кадровых вопросов, обеспечении оборудованием, организации санитарно-эпидемиологического надзора, производстве экспертиз. Не зря первой среди названных в Законе «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» задач государственного регулирования выделено «установление основных направлений деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан (физических лиц) в области генно-инженерной деятельности». В связи с этим также определены основные направления государственного регулирования в области генно-инженерной деятельности6.
Государственное управление в области генной инженерии отличается многообразием осуществляющих его федеральных органов исполнительной власти. В структуре федеральных органов исполнительной власти отсутствует самостоятельный орган, реализующий единую политику в сфере генной инженерии. В зависимости от направления деятельности соответствующими полномочиями по принятию решений и обеспечению безопасности наделены профильные в той или иной области федеральные органы исполнительной власти7. Главный государ-
6 К ним относятся: установление основных положений правового регулирования отношений, возникающих в области генно-инженерной деятельности; определение механизма, обеспечивающего безопасность граждан и окружающей среды в процессе осуществления генно-инженерной деятельности и использования ее результатов; установление правовых основ международного сотрудничества Российской Федерации в области генно-инженерной деятельности; создание условий для развития приоритетных направлений в области генно-инженерной деятельности.
7 Так, например, Министерство здравоохранения РФ организует работу по формированию государственной политики в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, направленное на снижение негативного воздействия опасных биологических агентов и химических веществ на здоровье людей и окружающую среду, осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения ветеринарного и фитосанитарного благополучия, направленное на снижение негативного воздействия опасных биологических агентов и химических веществ на сельскохозяйственных животных, растения и среду их обитания, а также на сельскохозяйственное сырье, продукцию сельскохозяйственного производства, пищевой и перерабатывающей промышленности и участвует в подготовке проектов федеральных законов, указов Президента РФ и актов Правительства РФ о технических регламентах, устанавливающих требования к биологической и химической безопасности объектов технического регулирования в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 16.05.2005 № 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 2023).
Шилюк Т. О. л/|а
^ \ УНИВЕРСИТЕТА Основные направления деятельности федеральных органов L_имени o.e. кугафина(мгюА) исполнительной власти в области генной инженерии
ственный санитарный врач РФ устанавливает порядки осуществления различных экспертиз в рассматриваемой сфере8. Кроме того, относительно новым и вызывающим интерес органом, действующим в сфере генной инженерии, является Межведомственная комиссия по проблемам генно-инженерной деятельности9.
Для сравнения: в США вопросами регулирования применения генно-моди-фицированных микроорганизмов занимается Агентство по защите окружающей среды, а по ряду процедур с ДНК требуется одобрение Комитета по биотехнологической активности. В Германии технические правила для биологических агентов разрабатывает и одобряет Национальный комитет по биологическим агентам. И их уровень настолько высок, что Германия может позволить себе не сертифицировать Соглашение, разработанное странами ЕС с целью унификации национального законодательства в области генной инженерии, в то время как Россия, наоборот, не может позволить себе сертифицировать такое Соглашение по причине существенных расхождений в принципах регулирования указанной сферы.
На основании вышеизложенного можно говорить, что в основе управленческой деятельности в области генной инженерии в Российской Федерации не заложен единый нормативный правовой акт, который содержал бы в себе все существенные понятия сферы, определял основные полномочия федеральных органов государственной власти в рассматриваемой сфере, выделял бы в отдельную категорию полномочия Правительства РФ. То же можно сказать и о действующей структуре органов власти в отношении генной инженерии. Мы видим не четкое распределение функций с указанием единого органа власти, занимающегося выработкой и реализацией государственной политики, а только множественность наделенных разными полномочиями органов с различной подведомственностью. На фоне этого действующий до сих пор, но требующий серьезного пересмотра Закон «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» не может претендовать на звание акта, определяющего основные направления деятельности в области генной инженерии при такой явной и существенной правовой неурегулированности вопроса.
П
Р
8 Например, проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы пищевых продуктов, □ а также медико-биологической экспертизы, медико-генетической оценки и технологи- Л ческой оценки продукции, содержащей ГМО, утверждает санитарные правила работы М с возбудителями заболеваний различных групп патогенности (постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 18.02.2008 № 13 «Об утверждении СанПиН Р-2?
> и
2.3.2.2340-08» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти. 2008. № 25). Н
Ш I
9 Координационный орган, созданный в целях обеспечения согласованных действий заин- р С тересованных федеральных органов исполнительной власти, направленных на развитие В Т генно-инженерной деятельности и биотехнологии, а также обеспечение необходимого р А уровня их безопасности, выработке рекомендаций по разработке мер, направленных ^ ^ на поддержку и развитие приоритетных направлений в области генно-инженерной дея- Н Н тельности и биотехнологии (приказ Министерства образования и науки РФ от 27.05.2005 О О № 154 «О Межведомственной комиссии по проблемам генно-инженерной деятельности» // Вестник образования. 2005. № 14). ИНЖЕНЕРИИ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Медведкина Д. А., Тиховнова С. В., Мельников С. В., Матвеева Т. В. Противоречия формирования правовой политики Российской Федерации в области генной инженерии // Экологическая генетика. — 2016. — Т. 14. — № 1.
2. Маслова А. В. Пищевая продукция: безопасность и качество // Библиотечка «Российской газеты». — 2016. — Вып. 22.
3. Богатырева Н. В., Богатырев В. А., РоссикВ. Е., Шишкинская Н. В. Комментарий к Федеральному закону от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» // СПС «ГАРАНТ».
4. Лякишева Ю. А. Некоторые аспекты технического регулирования в области генно-инженерной деятельности // Актуальные проблемы российского права. — 2008. — № 3 (8). — С. 206—212.
5. Ваюшин К. Е., Бавыкина Н. Б., Синеокий С. П. Принципы обеспечения безопасности при использовании генно-инженерно-модифицированных микроорганизмов в промышленности // Биотехнология. — 2016. — № 5. — С. 49—56.
