CC BY
35Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411 /2312-0444-2020-10054
ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТА КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Анатолий Юрьевич ОЛИМПИЕВ,
доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор E-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. В представленной статье рассмотрены основные формы контроля, осуществляемые соответствующими органами, должностными лицами, общественными объединениями и избирателями за деятельностью депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Автор проводит анализ действующего российского законодательства, а также некоторых полномочий субъектов такого контроля на участие в применении мер конституционно-правовой ответственности в отношении народных избранников. В заключение автор делает некоторые выводы.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, депутат Государственной Думы, Федеральное Собрание Российской Федерации, контроль, формы контроля, конституционно-правовая ответственность.
Annotation. This article discusses the main forms of control exercised by the relevant bodies, officials, public associations and voters over the activities of a deputy of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation. The author analyzes the current Russian legislation, as well as some of the powers of the subjects of such control to participate in the application of measures of constitutional legal responsibility in relation to people's deputies. In conclusion of the article, the author draws some conclusions.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, deputy of the State Duma, Federal Assembly of the Russian Federation, control, forms of control, constitutional and legal responsibility.
Среди видов государственно-управленческой деятельности контроль сегодня, на наш взгляд, остается наименее изученным. Объективными предпосылками трудности изучения названного феномена в первую очередь являются многообразие форм, методов и способов контроля, многообразие сфер общественной жизни, а также специфика работы как контрольных, так и подконтрольных органов и должностных лиц.
Вместе с тем сложности возникают еще и потому, что данным обобщенным понятием обозначаются разнообразные, зачастую непохожие
друг на друга виды деятельности. Различные контрольные действия, даже осуществляемые одним органом или должностным лицом, могут кардинально отличаться как технологически, так и с точки зрения правовых последствий.
Как и любая государственно-властная деятельность, контроль является деятельностью целенаправленной.
И основными целями его в широком смысле, по мнению В.П. Беляева, являются охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, под-
№ 2/2020
держание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых правовых актов Конституции РФ, введение в режим законности действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка государства в целом1.
Полагаем, что подобные цели вполне применимы и в контексте осуществления контроля за деятельностью депутата Государственной Думы не только соответствующими органами и должностными лицами, но также негосударственными структурами и избирателями.
Нарушение закона, совершенное как властным, так и невластным субъектом, должно быть выявлено и пресечено. Однако нельзя не признать, что совершение правонарушений в системе государственного управления потенциально опаснее, так как оно может повлечь за собой негативное воздействие на соответствующую сферу общественной жизни в целом и отрицательно отразиться на авторитете власти и ее восприятии народом, тогда как последствия правонарушения, совершенного невластным субъектом, в большинстве случаев локальны и не оказывают непосредственного и немедленного негативного влияния на соответствующую сферу общественной жизни.
Отметим, что предметом рассмотрения в настоящей статье является не анализ сущности, природы и особенностей контроля и контрольной деятельности как таковой. Тем не менее, прежде чем непосредственно перейти к анализу обозначенной автором тематики, представляется важным в интересах более корректного уяснения исследуемых вопросов указать на необходимость отличать понятие «вид контроля» от понятия «форма контроля».
Говоря о видах, следует указать, что многими учеными и специалистами в настоящее время принято выделять контроль государственный, общественный, частный и международный, а также различные основания классификации видов контроля. Например, дифференциация видов государственного контроля осуществляется:
■ в зависимости от органов исполнительной власти, его осуществляющих, и объема выполняемых полномочий: внутриведомственный и надведомственный;
■ в зависимости от объема контрольной деятельности: общий и специальный;
■ в зависимости от положения контролирующего субъекта: внешний и внутренний;
■ в зависимости от периода, когда он осуществляется: предварительный, текущий и последующий;
■ в зависимости от временного режима: постоянный (систематический) и временный (периодический);
■ в зависимости от характера полномочий субъекта, осуществляющего государственный контроль: контроль Президента РФ, контроль органов законодательной власти (парламентский контроль), контроль органов исполнительной власти, контроль органов судебной власти; и др.
При этом особое место отведено контролю со стороны общественности, осуществляемому различными общественными формированиями, правозащитными организациями и средствами массовой информации. В контексте осуществления деятельности депутатом Государственной Думы также следует подчеркнуть важность контроля его деятельности как в целом электоратом, так и каждым отдельным избирателем, в частности.
Анализ специализированной литературы показал, что наиболее распространенными в сфере государственно-властных отношений формами контроля, присущими всем или, по меньшей мере, многим его видам, являются:
■ рассмотрение отчетов по результатам деятельности подконтрольных объектов за определенный период или по определенному вопросу;
■ целевые контрольные проверки по отдельным жалобам, сообщениям средств массовой информации, обращениям различных судебно-следственных и иных правоохранительных органов;
■ ревизии финансово-хозяйственной деятельности;
■ всестороннее целевое инспектирование деятельности подконтрольных организаций по всем видам и направлениям их деятельности за определенный период.
Безусловно, в зависимости от конкретной сферы применения данные формы в результате адаптации могут обретать те или иные специфичные черты, однако общая их целевая направленность остается прежней.
Так, применительно к контролю за деятельностью членов «нижней» палаты российского парламента полагаем возможным говорить, например, об осуществлении электронного контроля, используемого, согласно положениям пун-
№ 2/2020
ктов «а» и «в» ст. 96 Регламента2 Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Регламент), соответственно, для регистрации депутатов Государственной Думы и подсчета голосов и определения результатов голосования.
Для контроля за использованием электронной системы на заседаниях Государственной Думы в Комитете создается группа, которая осуществляет, в частности, контроль за голосованием с использованием электронной системы и имеет право беспрепятственного доступа ко всей информации, необходимой для осуществления указанного контроля.
О форме прямого (непосредственного) контроля, на наш взгляд, представляется возможным говорить, когда он осуществляется председательствующим непосредственно во время и в рамках заседания Государственной Думы.
В силу ст. 45 Регламента председательствующий вправе сделать замечание выступающему либо прервать его выступление в случае повторного нарушения.
Следующей формой контроля за деятельностью народных избранников является сбор сведений об их доходах, расходах, имуществе и т.д., а также проведение проверки достоверности и полноты предоставленных данных.
Реализуется данная форма контроля Комис-сией3 Государственной Думы по вопросам контроля за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы, мандатным вопросам и вопросам депутатской этики (далее — Комиссия).
Эта форма контроля представляет собой предоставление депутатами соответствующих деклараций как в электронной форме, так и на бумажном носителе. Комиссия также обладает полномочиями по рассмотрению случаев нарушения депутатами правил депутатской этики.
Форма такого контроля выражается, во-первых, в поступлении поручения председательствующего на заседании Государственной Думы, непосредственно Председателя самой Государственной Думы, либо же обращения депутатов Государственной Думы или граждан с просьбой проверить поведение депутата на соответствие нормам парламентской этики; а во-вторых, в указании народному избраннику в соответствии с пунктами «а» и «б» ст. 5.3 Положения о Комиссии на недопустимость совершенных нарушений и предложении принести публичные извинения за свое поведение.
Другая форма контроля вытекает из закрепленной в ч. 1, ч. 2 и ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4 (далее — Закон о статусе депутата) обязанности депутата Государственной Думы поддерживать связь с избирателями, рассматривать их обращения и вести личный прием граждан, а также информировать избирателей о своей деятельности.
В том случае, если парламентарий не будет добросовестно и надлежащим образом исполнять возложенные на него обязанности, граждане вправе обратиться в аппарат Государственной Думы с обращением или жалобой на неподобающую деятельность народного избранника.
Вместе с тем избиратели, получая информацию от депутата о его деятельности лично либо через средства массовой информации, могут в установленном порядке задавать вопросы, обращаться с просьбой о дополнительных разъяснениях, высказывать свои соображения, давать советы, рекомендации и наставления, которые, конечно, не являются с юридической точки зрения обязательными для исполнения, но, тем не менее, налагают определенные моральные обязательства.
Таким образом, формой контроля в данном случае является последующее информирование избирателей об осуществленных мерах по поводу их обращений, а также реакция избирателей на выполнение депутатом конкретных дел.
Еще одной формой контроля является внутренняя проверка в рамках конкретной фракции в случае несоответствующего поведения или нарушения партийной дисциплины со стороны депутата. Фракция вправе предварительно затребовать у соответствующего члена партии объяснительную, а также провести иные мероприятия, направленные на всестороннее установление реальных фактов произошедшего в целях проведения справедливого разбирательства.
К формам контроля относятся также сообщения, обращения или иное предоставление сведений, совершенное любым другим способом или образом (кроме анонимного5), но в письменной форме и в установленном порядке:
а) правоохранительными или налоговыми органами;
б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями;
№ 2/2020
в) Общественной палатой Российской Федерации;
г) общероссийскими средствами массовой информации (ч. 4 ст. 10 Закона о статусе депутата).
Здесь, кроме того, следует сказать о все возрастающей в последние годы роли Общественной палаты, которая наряду с уже привычными для граждан формами контроля осуществляет проект «Открытая Государственная Дума РФ». Являясь одной из форм общественного контроля над законодательной властью, данный проект нацелен на анализ и изучение работы депутатов как субъектов правозаконодательной инициативы в открытом режиме, т.е. через социальные сети, через Интернет в целом.
Это, по замыслу авторов проекта, позволит выяснить, что нужно сделать в рамках повышения ответственности депутатов в социальных сетях; нужны ли специальные оговорки, нормы для существующих аккаунтов социальных сетей депутатов6.
Кроме того, идея состоит в том, чтобы измерить и количество подписчиков народных избранников, и тот контент, который они публикуют, чтобы разработать методические рекомендации, критерии оценки, некий стандарт того, по какому пути надо двигаться народному избраннику, чтобы быть ближе к избирателю. А это, по нашему мнению, в конечном счете позволит усилить контроль над народными из-
бранниками, а, следовательно, повысить их ответственность.
1 Беляев В.П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности / / Право и политика. 2004. № 2.С. 15.
2 Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 г. № 2134-II ГД (ред. от 16.01.2020 г.) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
3 Деятельность Комиссии осуществляется в соответствии с постановлением ГД ФС РФ от 20.09.2018 г. № 4833-7 ГД «О Комиссии Государственной Думы по вопросам контроля за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы, мандатным вопросам и вопросам депутатской этики» (в ред. постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15.11.2018 г. № 5221-7 ГД, от 26.09.2019 г. № 6858-7 ГД, от 15.10.2019 г. № 6918-7 ГД, от 18.02.2020 г. № 77 66-7 ГД).
4 Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ (ред. от 16.12.2019 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020 г.) // СПС «Консультант Плюс»
5 В соответствии с ч. 5 ст. 10 Закона о статусе депутата информация анонимного характера не может служить основанием для проведения проверки
6 Офиц. сайт Общественной палаты Российской Федерации // URL: https://oprf.ru/press/news/2019/ newsitem/48201 (Дата обращения: 18.03.2020)
№ 2/2020
