CC BY
124
Матвеева Л.Ю.
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ ДО 1991 г.
На современном этапе правильность ведения учетных операций и составление отчетности в бюджетных учреждениях должны подвергаться систематическому контролю, т.е. содержание, формы и методы его осуществления определяются тем, как трактуется само понятие «финансовый контроль».
Финансовый контроль - это контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов. При этом предполагается необходимость других видов контроля за хозяйственной деятельностью. Финансовый контроль охватывает тот комплекс отношений, от которого зависят размеры фондов денежных средств и эффективность их
использования. Долгое время под финансовым контролем понимали деятельность, связанную с проверкой учетных записей и полноты их отражения в отчетности. Однако современная теория финансов выделяет финансовый контроль как форму реализации контрольной функции финансов, трактует его более широко: не только как проверку правильности ведения учетных операций, своевременности и полноты их отражения в финансовой документации, но и как ревизию соблюдения финансово-хозяйственного законодательства, законности осуществления всех хозяйственных операций, установление фактов нарушения финансовой дисциплины.
Данный вид контроля не является инструментом непосредственной организации финансовой деятельности, но устранение или предотвращение ошибок в этой деятельности, улучшение — цель финансового контроля.
Отсюда следует, что финансовый контроль выходит за рамки проверки чисто учетных операций.
Финансовый механизм, в том числе финансовый контроль царской России, имел свои особенности и изменялся на различных этапах ее исторического развития. До начала XIX века государственная финансовая отчетность России была несовершенна. Широкими правами пользовалось каждое ведомство, они могли по своему усмотрению «передвигать» кредиты из одного сметного назначения в другое, т.е. наблюдалось полное отсутствие финансового контроля.
До начала XX века в России вводилась в жизнь эффективная финансовая политика: были созданы единые органы государственного финансового контроля. В феврале 1809 г. в составе Государственного казначейства образована, по Указу Александра I, Государственная экспедиция для ревизии счетов. Она представляла собой единый орган финансового контроля гражданского ведомства. Полномочия экспедиции заключались в контроле чрезвычайных расходов, в осуществлении ревизии губернских счетов, счетов учреждений гражданского ведомства, финансовый контроль за деятельностью этих учреждений, проверка и ревизия их отчетов. В январе 1811 г. Государственная экспедиция для ревизии счетов стала составной частью Департамента ревизии государственных счетов по гражданской части вновь образованного Главного управления ревизии государственных счетов. В состав данного учреждения были введены Департамент решения старых счетов упраздненной Ревизи-он-коллегии, Счетная экспедиция Департамента водяных коммуникаций, Счетная экспедиция Адмиралтейств-коллегий.
Одним из центральных финансовых учреждений Российской империи
было Главное управление ревизии государственных счетов, которое возглавлялось Государственным контролером. Главное управление ревизии государственных счетов осуществляло проверки поступления сумм и их расходования; наблюдение за правильностью употребления сумм; проверку правильности счетов каждого ведомства; составляло для правительства расчеты или балансы, на основании которых можно было судить о выгодах или убытках финансовых операций. Однако не все ведомства были подотчетны контролю Управления: Кабинет его императорского величества, благотворительные заведения императрицы, государственные банки.
В 1836 г. Управление было преобразовано в новый орган - Государственный контроль, в сферу действия которого вошли не только гражданские, но и военные ведомства. Государственный контроль состоял из совета, контрольных департаментов и канцелярии, возглавлял его также Государственный контролер.
Первоначальными основными задачами Госконтроля были ревизия генеральных отчетов путем проверки книг и счетов; составление отчетов о ходе и результатах проверки капиталов учреждений; составление мнений о выгодах и убытках, понесенных казной при проведении финансовых операций. Госконтроль самостоятельно составлял расписание представления отчетов по ревизиям, рассматривал спорные вопросы, возникавшие в ходе ревизий, дела по претензиям частных лиц, вырабатывал предложения по изменению порядка ревизий.
В 1852 г. в структуре Госконтроля создается единая бухгалтерия. Ее основными задачами являлись проведение документальных ревизий денежных оборотов, осуществление внезапных проверок кассы Главного казначейства и его отделений, проверка финансовых смет и отчетов об их исполнении.
С 1892 г. утверждено новое Положение о Государственном контроле, которое закрепило за ним следующие функции: ревизионная - ревизия отчетности
по финансово-хозяйственным операциям, предварительный и фактический контроль за ними, административные — участие представителей Госконтроля в коллегиальных учреждениях с правом решающего голоса, бюджетные — проверка финансовых смет и участие в их составлении, подготовка отчета по исполнению государственной росписи доходов и расходов, совершенствование правил и форм счетоводства и отчетности.
В 1901 г. Госконтроль начинает осуществлять ревизии расходов Государственного банка и его операций за счет казны, расходов Крестьянского поземельного банков и других кредитных учреждений.
С образованием в 1905 г. Совета Министров Государственный контроль оказался включенным в его состав.
После Октябрьской революции в России стали создаваться органы рабочего контроля. Решением Совета народных комиссаров от 5 декабря 1917 г. был создан специальный наркомат - Народный Комиссариат государственного контроля, который, в соответствии с правилами, утвержденными Советом народных комиссаров республики 26 ноября 1918 г., должен был проводить предварительную и фактическую ревизии хозяйственной и финансовой деятельности всех ведомств. Немногим позже он был реорганизован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции, что было осуществлено декретом от 7 февраля 1920 г.
Решением XVII съезда ВКП(б) Рабоче-крестьянская инспекция была преобразована в Комиссию советского контроля, а в 1940 г. был образован Союзно-республиканский народный комиссариат государственного контроля. Название этого комиссариата в зависимости от политической ситуации не один раз менялось: Комитет партийно-государственного контроля, Комитет народного контроля. Большое внимание органами инспекции уделялось ревизионно-инспекционным обследованиям по планам, утверждаемым Правительством, для
чего в целях проведения ревизий непосредственно на предприятиях и в учреждениях в составе Наркомфина Постановлением Правительства от 23 октября 1923 г. было создано Финансово-контрольное управление. С самого начала своей организации оно имело довольно большой аппарат, а в конце 1924 г. его численность составляла 3189 человек. По структуре органы Госфинконтроля находились при финорганах и подчинялись в центре непосредственно наркому, а на местах - руководителю финоргана. Они имели свою смету, расходование средств по которой проверялось Рабоче-крестьянской инспекцией.
В конце 1932 - начале 1933 гг. Финансово-контрольное управление преобразовывается в Финансово-бюджетную инспекцию, которая просуществовала до 1937 г., а в октябре 1937 г. в составе Нар-комфина СССР начинает создаваться специальное Контрольно-ревизионное управление. Положение об этом управлении было утверждено Правительством страны, в соответствии с которым Контрольно-ревизионное управление имело право производить документальные ревизии всех наркомов, ведомств, организаций, учреждений и предприятий, право «давать руководителям ревизуемых учреждений, организаций обязательные для них указания об устранении выявленных при производстве ревизий нарушений финансовой дисциплины».
Аппарат был централизован; ревизоров в союзных республиках, руководителей ревизионного аппарата в краях, областях, АССР и крупных городах назначало и увольняло Контрольно-ревизионное управление Наркомфина СССР. Финансирование всего аппарата Контрольно-ревизионного управления осуществлялось за счет общесоюзного государственного бюджета.
Эта система государственного контроля просуществовала до 1956 г., когда в связи с расширением прав союзных республик при министерствах финансов в каждой из них были созданы контрольно-ревизионные управления,
весь местный аппарат ревизоров был подчинен им. Помимо контрольно-ревизионного аппарата Министерства финансов, функциями контроля были наделены также органы Госбанка, Госкомстата, Госкомцен, самих финансовых органов. Кроме того, существовал ведомственный контрольно-ревизионный аппарат, общественный контроль, в том числе партийный, и другие.
Таким образом, централизованные административные методы, которые начиная с 50-х годов превалировали в организации контроля, и создали такую его систему, при которой партия и государство контролировали любой шаг предприятий и организаций, проводя как можно больше различных проверок.
В 1971 г. постановлением Совета Министров СССР утверждается Положение о Министерстве финансов СССР. Одной из главных задач Минфина СССР было соблюдение государственной финансовой дисциплины, контроля за выполнением предприятиями, учреждениями и организациями финансовых обязательств перед государством. Минфину СССР были предоставлены широкие права, в том числе право ограничивать и приостанавливать финансирование из бюджета учреждений, предприятий и организаций, нарушающих финансовую дисциплину; право взыскивать с плательщиков своевременно не перечисленные налоговые и неналоговые платежи в бюджет; право проводить документальные ревизии и обследования финансово-хозяйственной деятельности плательщиков. Вместе с тем на уровне СССР и республик в рамках министерств финансов существовали специальные контрольные органы - контрольно-ревизионные управления, которые осуществляли практическую работу с выходом на объекты с целью контроля за соблюдением финансовой дисциплины.
На уровне административно-территориальных единиц контрольная работа производилась инспекциями в составе финансовых управлений или отделов соответствующих исполнительных
комитетов советов народных депутатов.
Определенные функции в этой области, кроме указанных основных звеньев финансового контроля в СССР, были закреплены за Госбанком и Стройбанком СССР, различными государственными комитетами, ведомствами и государственными инспекциями. Наряду с межведомственным контролем в СССР действовала разветвленная система внутриведомственного контроля.
Законом от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» было установлено, что контроль за исполнением бюджета должен осуществляться комиссией депутатов соответствующего Совета народных депутатов, при которой, согласно решению этого Совета, за счет средств собственного бюджета может быть создана контрольная группа из специалистов, не зависящая в своей деятельности от финансовых органов исполнительной власти. В это время делается первый шаг в сторону организации органов государственного финансового контроля - образуется Контрольно-бюджетный комитет, а при Московском городском Совете - Контрольная палата. Однако эти органы, наделенные широкими полномочиями в области финансового контроля, не успели в полной мере развернуть свою деятельность в связи с известными событиями 1993 г.
Анализируя финансовый контроль до 1991 г., можно сделать следующий вывод: со стороны общегосударственных органов власти наблюдалась значительная централизация финансового контроля. Основным недостатком в деятельности контрольных органов было отсутствие должной координации в контрольно-ревизионной работе, которое приводило к параллелизму в его осуществлении, и вело к распылению сил органов контроля.
Однако, несмотря на имевшиеся недостатки, положительным в организации финансового контроля в СССР была его ориентированность на максимальную действенность, эффективность, его пла-
новость и разнообразие методов прове- том их целей и видов, их превентивный, дения контрольных мероприятий с уче- предупредительный характер.
