CC BY
59
ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ
КОНТРОЛЬ
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ РОССИИ
б.ф. ицкович,
кандидат экономических наук, Управление Федерального казначейства по Свердловской области
Важнейшие направления развития системы государственного контроля, его современную концепцию можно разработать, опираясь, во-первых, на изучение нашего исторического опыта; во-вто-рых, на современные теоретические разработки у нас и за рубежом; в-третьих, на понимание причин появления таких финансовых схем, как бартерные, зачетные, вексельные, уклонения от налогов и т.д.
Проблема создания системы финансово-хо-зяйственного контроля в РФ не выходит из поля внимания теоретиков и практиков, работающих над вопросами контроля, достаточно давно, а точнее, после появления Указа Президента от 25.07.96 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ», в п. 5 которого Правительству РФ указывалось на необходимость в месячный срок разработать Закон «О государственном финансовом контроле в РФ», хотя указанный пункт впоследствии был исключен из текста Указа, но проблема осталась. Предлагаемый материал является попыткой систематизации исторического национального и современного зарубежного опыта развития контролирующих систем, попыткой через понятийный аппарат, имеющуюся законодательно-нормативную базу и функции, выполняемые контролирующими субъектами, обо-
' Полное собрание сочинения В.И. Ленина, т. 35, с. 30 - 31.
2 Сборник документов и материалов. Образование и развитие органов социалистического контроля в СССР (1917 - 1975) / М., 1975. С. 21 - 23.
3 Степин B.C. Научное познание и ценности техногенной цивилизации // Вопросы философии. - 1989. - 10. - С. 17.
сновать необходимые изменения в системе государственного контроля и выбор системообразующего органа государственного контроля.
I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ
Документы по историческому развитию государственного контроля после Октябрьской социалистической революции, дошедшие до нас в обращениях, постановлениях, резолюциях и их проектах, позволяют понять и почувствовать ту важность, а точнее, необходимость создания системы государственного контроля. На второй день после Октябрьской революции появляется «Проект Положения о рабочем контроле»1.
27 ноября 1917 г. выходит «Положение о рабочем контроле»2. В пункте один указанного Положения говорится: «В интересах планомерного регулирования народного хозяйства во всех промышленных, торговых, банковых, сельскохозяйственных, транспортных, кооперативных, производительных товариществах и пр. предприятиях, имеющих наемных рабочих или же дающих работу на дом, вводится рабочий контроль над производством, куплей, продажей продуктов и сырых материалов, хранением их, а также финансовой стороной предприятия».
Ориентация современной науки на исследования сложных исторически развивающихся систем существенно перестраивает идеалы и нормы исследовательской деятельности3. Исторические исследования помогают увидеть тенденции развития и
сделать обоснованные выводы не только о перипетиях изменения выполняемых функций единого контролирующего органа, но и о необходимости его создания в наше время.
Народный Комиссариат государственного контроля (далее - НКГК), образованный 18 декабря 1917 г. решением Совета народных комиссаров, осуществлял контроль за финансово-хозяйственной и промышленной деятельностью государственных и частных учреждений и организаций. 18 декабря 1917 г. Совет народных комиссаров (далее - СНК) принимает декреты об образовании коллегии Государственного контроля и о правах народного комиссара по Государственному контролю в СНК. 31 января 1918 г. СН& принял декрет о Центральной контрольной коллегии и местных учет-но-контрольных коллегиях и комиссиях. Этим декретом было положено начало создания единых по всей стране органов государственного контроля.
8 марта 1918 г. Центральной коллегией было утвёрждено «Временное положение о государственном контроле». Приведем некоторые пункты указанного положения.
1. Государственный контроль составляет отдельное ведомство в системе управления Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
2. Государственный контроль наблюдает за законностью, правильностью, хозяйственностью и целесообразностью оборотов денежных и материальных народных капиталов и за сохранностью этих капиталов; дает заключения по проектам государственной и местных росписей доходов и расходов и по другим финансовым и хозяйственным предположениям, составляет ежегодные отчеты об означенных оборотах и о результатах ревизионной деятельности ведомства.
8. Центральные органы составляют: Центральная коллегия, Центральный контроль и канцелярия Государственного контроля.
12. Центральный контроль составляют: организационная коллегия и отделы - общий, военный, морской, 1-й гражданский, 2-й гражданский, 3-й гражданский, железнодорожный доходный, железнодорожный расходный, железнодорожный строительный, кредитный и отчетный.
13. Центральный контроль ведает: устройство ревизионных органов и наблюдение за их деятельностью, разработку ревизионных правил и инструкций, усовершенствование счетоводства и отчетности по проверяемым капиталам, сообщение заключений по проектам государственной росписи и отдельных финансовых смет, входящих в роспись,
и по другим финансовым и хозяйственным предположениям центральных управлений всех ведомств, проверку производимых управлениями, а также контрольными установлениями оборотов капиталов, поверку централизованной отчетности, составление ежегодных отчетов об оборотах всех проверяемых народных капиталов и о результатах ревизионной деятельности ведомства....
В основу деятельности НКГК был положен отраслевой принцип контроля. Конкретная отрасль народного хозяйства или управления проверялась соответствующей группой контролеров, специализировавшейся в определенной народнохозяйственной и управленческой сфере. Одна из первостепенных задач вновь созданного НКГК состояла в разработке проекта положения о госконтроле. Новый контрольный орган в начале мыслился некоторыми его разработчиками как специальный орган контроля, обладавший особыми правами и стоящий над другими ведомствами. Эту мысль отразил подготовленный в июне 1918 г. НКГК проект декрета Совнаркома «Об утверждении законности в деятельности учреждений Российской Федеративной Республики». Но проект не был принят в связи с созданием 11 июня Наркомата государственного контроля (далее - НГК), Центральная контрольная коллегия была упразднена.
Согласно приказу НГК от 13 августа 1918г., три гражданских отдела (технико-промышленный, сообщений, снабжения) наблюдали за промышленностью, транспортом, связью, органами снабжения. Культурно-просветительный отдел - за комиссариатами труда, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения. Доходный отдел проверял законность установления общегосударственных налогов, сборов, доходов и осуществлял надзор за комиссариатами финансов, страхования, торговли и промышленности.
Административный отдел контролировал высшие государственные учреждения, бывшие общественные организации, а также комиссариаты внутренних дел, по делам национальностей, юстиции и иностранных дел.
В составе НГК был образован юрисконсультский отдел, сотрудники которого систематизировали действовавший нормативный материал по законопроектам, участвовали в комиссиях и заседаниях по обслуживанию различных вопросов правового характера.
9 апреля 1919 г. декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (далее -ВЦИК) «О реорганизации государственного кон-
троля»4 на государственный контроль были возложены функции непосредственного фактического контроля, обеспечивающего быстрое, неуклонное и целесообразное осуществление декретов и постановлений центральной власти во всех областях хозяйства и государственного управления. Государственному контролю было предоставлено право:
• ближайшего наблюдения за деятельностью всех комиссариатов, их отделов на местах и всех органов Советской власти вообще;
• государственному контролю вменялось в обязанность привлечение к суду должностных лиц за упущения и преступления и представление соответственной власти об их устранении.
30 апреля 1919 г. НГК принял постановление о создании Центрального бюро жалоб и заявлений (далее - ЦБЖ). Основной задачей вновь созданного ЦБЖ являлось рассмотрение жалоб и сообщений, содержащих сведения о преступлениях, волоките, а также о других незаконных действиях должностных лиц.
В мае 1919 г. НГК создал отдел летучих ревизий, который проводил ревизии и обследдвания различных учреждений. Часто эти проверки проводились внезапно. Они сопровождались глубоким документальным изучением хозяйственной и финансовой деятельности проверяемого объекта. Результаты наиболее важных проверок рассматривались на заседаниях коллегии НГК.
7 февраля 1920 г. на заседании ВЦИК был принят Декрет о создании Рабоче-крестьянской инспекции. РКИ передавались все задачи НГК и ставились дополнительные задачи:
• контроля, обеспечивающего быстрое и целесообразное осуществление декретов и постановлений Советской власти во всех областях хозяйства и государственного управления;
• реорганизации всех органов бывшего Государственного контроля на основе привлечения широких масс к осуществлению ими контроля путем летучих ревизий.
Решаемым РКИ задачам соответствовала структура ее органов. Поначалу больших изменений она не претерпела. Подавляющее большинство отделов занималось ревизионной работой, но уже в мае 1920 г. был создан организационно-инструк-торский отдел, позже переименованный в органи-
4 Сборник документов и материалов. Образование и развитие органов социалистического контроля в СССР (1917 - 1975) / М., 1975. С. 70- 72.
5 Фадеев И. Важнейшие задачи финорганов Российской Федерации//Финансы СССР. - 1957. - № И. - С. 8- 18.
зационно-инструкторское управление, основными функциями которого стали: объединение и направление общей деятельности наркомата, создание новых органов РКИ, организация курсов, школ, совещаний, инструктирование и инспектирование. Это подразделение вместе с управлением делами составило группу распорядительных органов Наркомата РКИ. В другую группу входили центральные инспекции, которые, в свою очередь, делились на инспекции общего назначения и инспекции специальные. Все они были преемственно связаны с подразделениями бывшего госконтроля, но характер их деятельности существенно изменился.
Осенью 1920 г. в итоге ряда организационных перестроек в Наркомате РКИ РСФСР насчитывалось семь инспекций общего назначения, каждая из которых или ведала инспектированием отдельных отраслей народного хозяйства или осуществляла определенные функции. К числу первых из них относились технико-промышленная инспекция, продовольственная и сельскохозяйственная; финансовая и др. К числу вторых принадлежало, прежде всего, ЦБЖ и заявлений с отделом летучих ревизий.
Низовые органы контроля стали называться местными инспекциями. Инспекции общего назначения строили свою работу на основе принципа двойного подчинения: оставаясь в системе Наркомата РКИ, они в то же время подчинялись исполкомам местных Советов. Инспекции же специального назначения подчинялись только Наркомату РКИ. Всего в РСФСР насчитывалось 668 местных инспекций, в том числе 562 инспекции общего назначения, 28 продовольственных и 95 специальных5 .
18 августа 1921 г. ВЦИК принял декрет об усилении деятельности РКИ. РКИ предлагалось обратить особое внимание на инструктирование и инспектирование хозяйственных органов. Все органы Советской власти обязывались оказывать РКИ самую широкую поддержку в деле осуществления важнейших государственных задач.
Принципиально важные указания содержались в Положении о Наркомате РКИ, принятом ВЦИК 9 января 1922 г. В Положении содержался перечень задач РКИ, среди которых особое значение имели: наблюдение за исполнением всех декретов Советской власти; надзор за учетом, распределением и хранением государственного'имущества и наблюдение за правильным и целесообразным ведением всех текущих хозяйственных операций; последующая проверка финансовых, матери-
альных и сметных планов, предложений и договоров, проектов государственной росписи доходов и расходов; выработка мер по упрощению делопроизводства, а также форм отчетности и учета; представление на рассмотрение государственных органов предложений о рационализации органов управления, о мерах борьбы с бесхозяйственностью.
Остро ставился вопрос о контроле за расходованием денежных и материальных средств. Новая экономическая политика обязывала хозяйственные органы разумно и с учетом экономической целесообразности распоряжаться предоставленными им средствами.
В обязанности РКИ стали входить контроль за финансовыми операциями, за заключением и использованием договоров, за поступлением налогов, хранением продуктов, за постановкой складского учета, за осуществлением заготовок. Для реализации поставленных задач РКИ были предоставлены следующие права:
• устанавливать в центральных и местных Советских органах, общественных организациях постоянный фактический контроль материаль-
• ных и денежных оборотов;
• привлекать к суду виновных в правонарушениях;
• назначать своих представителей во всех советских и общественных учреждениях в целях ревизионных и осведомления.
Местными органами РКИ являлись: губернские и уездные (или районные) инспекции при исполнительных комитетах.
Пытаясь осуществить сплошной контроль за финансовой деятельностью всех государственных органов, РКИ лишь распыляла свои силы. Вследствие большого объема работы такой контроль был крайне неоперативным и не достигал своей цели6. Недостаточной была и квалификация контрольных работников.
Вследствие неудовлетворительного материального положения, более низкого, чем в большинстве других центральных учреждений, многие сотрудники уходили из РКИ (история повторяется -
6 Пуголовкин А. Обеспечить улучшение контрольно-ревизионной работы // Финансы СССР. - 1956.- № 7. С. 30 - 38.
7 Ленин В.И. Доклад об очередных задачах Советской власти. Полное собрание сочинений. - Т.36, с. 254 - 266.
8 Ленин В.И. Как нам реорганизовать Рабкрин. - Полное собрание сочинений. - Т.45, с. 383 - 388.
9Ленин В.И. Проект постановления об использовании государственного контроля. - Полное собрание сочинений. - Т. 37, с. 399.
10 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. - Т. 45, с. 399.
11 Равинский Н. Финансовый контроль в СССР. - М.: Наука. -С. 17-19.
Б.И.). Коренная перестройка Наркомата РКИ должна была превратить его в действительно образцовое учреждение. Такой коренной перестройкой стало слияние деятельности Центральной контрольной комиссии (ЦКК) и РКИ и создание единого органа партийно-государственного контроля. Основы взаимоотношений ЦКК и РКИ были определены в резолюции XII съезда РКП(б) «О задачах РКИ и ЦКК» (25 апреля 1923 г.). Съезд предложил РКИ решительно изменить методы своей работы. «РКИ должна отказаться, - указывал XII съезд партии, - от сплошного, повседневного и формального контроля за всеми денежными и имущественными операциями государственных органов и производить обследования командных и узловых пунктов нашего хозяйственного и управленческого аппарата; согласно заранее выработанному плану или в зависимости от выдвигаемых жизнью потребностей...»
Серьезное внимание проблемам учета и государственного контроля уделял В.И. Ленин. Основные принципы контроля изложены во многих его статьях, выступлениях, таких как: «Доклад об очередных задачах Советской власти»7, «Как нам реорганизовать Рабкрин»8, «Проект постановления об использовании государственного контроля»9 и др.
На взгляд автора, они не потеряли своей актуальности и в переживаемый момент. Основным принципом организации контроля являлся принцип создания единого органа партийно-государственного контроля. Великий классик указывал на то, что создание единого органа партийно-государственного контроля будет еще более необходимым по отношению ко всему нашему государственному аппарату10 . В принцип универсальности В.И. Ленин вкладывал необходимость «всесильности, непреоборимости, вездесущности, независимости органов контроля в отношении ведомств».
«Контрольная деятельность должна иметь своей основной целью выяснение практических достижений или недостатков хозяйственных и административных органов и установление характерных для данной области типичных приемов хищений и изысканий средств предотвращения их, не уклоняясь в сторону выискивания отдельных хищений и злоупотреблений»11.
14 августа 1923 г. коллегией НК РКИ было утверждено «Положение НК РКИ СССР о ячейках содействия РКИ». В Положении говорилось, что задачи, возложенные на реорганизованную РКИ в деле упрощения и улучшения госаппарата на ос-
нове научных принципов организации труда, производства и техники управления, требуют максимальных усилий как стороны НК РКИ СССР и его местных органов, так и привлечения всемерного участия в намеченной работе широких масс рабочих и крестьян.
В целях осуществления этих задач СНК и ЦИК СССР постановляют: признать необходимым в центре и на местах организацию ячеек содействия по улучшению госаппарата. Общее руководство и инструктирование ячеек содействия возлагается на НК РКИ СССР и его местные органы.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 6 сентября 1923 г. РКИ была освобождена от документального контроля, от сплошной последующей документальной ревизии доходных и расходных документов всех наркоматов, от обязательного рассмотрения смет и ходатайств ведомств об отпуске средств, от наблюдения за соблюдением законодательств и правил исполнения государственного бюджета и за правильным заключением хозяйственных договоров; от участия в различных совещаниях и комиссиях, где это участие имело контрольный характер.
6 сентября 1923 г. вышел декрет ЦИК и СНК СССР «Об освобождении РКИ от ряда принадлежащих ей функций. В указанном декрете ЦИК и СНК СССР освобождают РКИ от следующих функций:
• от подготовки общих заключений по составленному Народным комиссариатом финансов отчету об исполнении росписи государственных доходов и расходов;
• от наблюдения за отдельными мероприятиями в области финансового управления, как-то: наблюдения за исполнением декретов и постановлений об единстве касс...;
• от обязательного участия в рассмотрении ежемесячных расходных расписаний по ассигнованию кредитов ведомствам и распоряжению ими как в центре, так и по местным учреждениям;
• от всех видов сплошного текущего контроля и надзора за отдельными денежными операциями государственных органов и в связи с этим от участия в приемке и сдаче материалов и ценностей;
• от участия в производстве публичных торгов;
• от обязательного производства всякого рода ревизий отдельных сторон деятельности государственных органов, возникающих по частным заявлениям и жалобам, а также по сообщениям отдельных народных комиссариатов;
• от организации постоянных ревизионных групп в отдельных государственных предприятиях и учреждениях;
• от производства обследований по требованиям прокуратуры, суда и следственных органов;
• от исполнения специальных обязанностей, возложенных на РКИ по бюро жалоб, направленных к защите и охране частноправовых интересов.
Новое Положение о Наркомате РКИ, принятое СНК СССР 12 ноября 1923 г., указывало, что Наркомат РКИ является основным органом советской власти в деле усовершенствования государственного аппарата и приспособления его к задачам социалистического строительства. На Наркомат РКИ возлагались задачи практического изучения дела управления, разработки планов изменения структуры государственных органов и более совершенных форм счетоводства и калькуляции, а также побуждения административных и хозяйственных органов к улучшению аппарата.
Циркуляром ЦКК РКП(б) «О разграничении партийной и советской работы в органах КК» от 16 февраля 1925 г. всем КК РКП(б) и НК РКИ союзных республик предлагалось:
• ставить на президиумы КК лишь такие обследования РКИ, которые требуют решений со стороны парторганов, или же в связи с нарушением партийной линии партработниками, работающими в том или ином органе;
• все остальные, как плановые, так и внеплановые обследования РКИ рассматриваются в советском порядке коллегией и заведующим РКИ;
• мероприятия советского порядка по материалам обследований должны проходить через гу-бисполком, перед которым органы РКИ, отчитываются в проделанной работе.
В отношении финансового контроля функции Наркомата РКИ заключались в изучении государственных и местных бюджетов и опыта их исполнения с точки зрения их финансовой реальности и хозяйственной целесообразности и в разработке заключений по отчету об исполнении государственного бюджета, составленного Наркомфином.
Так, в период свой деятельности РКИ была полностью освобождена от документального и последующего контроля, в связи с чем возникла необходимость организации специального органа финансового контроля по линии финансового ведомства. В составе Наркомата финансов СССР (НКФ СССР) организуется для этой цели Финансово-
контрольное управление, положение о котором было утверждено совместным постановлением НКФ и наркоматом РКИ СССР от 21 декабря 1923 г. Деятельность Финансово-контрольного управления сначала охватывала только союзный и республиканские бюджеты, но в июле 1925 г. постановлением ЦИК и СНК СССР была распространена и на местные бюджеты.
Циркуляром ЦКК ВКП(б) - НК РКИ СССР «Об отчетности ЦКК-РКИ перед рабоче-крестьянскими массами» от 9 июня 1926 г. отмечалось, что XIV съезд партии, придавая большое значение вопросам связи органов ЦКК-РКИ с широкими ра-боче-крестьянскими массами, предложил органам ЦКК-РКИ активнее выступать перед массами, делая отчеты о своей работе на низах. Как правило, доклады ставятся после окончания обследования и утверждения результатов его президиумом ЦКК или коллегией РКИ; в исключительных случаях доклады проводятся по мере выявления результатов по той или иной уже закончившейся части обследования, всякий раз с согласия на это президиума КК или коллегии РКИ, причем постановку докладов и выводы необходимо согласовывать с соответствующим партийным комитетом.
На основе постановления СНК СССР от 16 ноября 1926 г. Финансово-контрольное управление НКФ СССР было реорганизовано в Государственный финансовый контроль, причем была усилена его самостоятельность и расширены права в области борьбы со всякими нарушениями интересов государства.
Положение о Госфинконтроле было принято СНК СССР 11 апреля 1927 г. и внесено на утверждение ЦИК СССР. При рассмотрении в Президиуме ЦИК СССР «Положения о государственном финансовом контроле» выявилось особое значение государственного финансового контроля, что было решено поставить вопрос о нем на более широкое обсуждение; в связи с этим рассмотрение и утверждение Положения перенесено на очередную сессию ЦИК СССР.
Но так как отсутствие закона, определяющего права и полномочия Госфинконтроля, (история повторяется - Б. И.) создает серьезные затруднения в его работе и препятствует успешному выполнению возложенных на него задач, впредь до рассмотрения сессией ЦИК СССР «Положения о государственном финансовом контроле», предлагается принять его к руководству в практической работе, как органам финансового контроля, так и ревизуемым ими учреждениям.
Функции Госфинконтроля и его органов (Главное управление Госфинконтроля при Наркомфи-не СССР, Управление Госфинконтроля при Нар-комфине союзных республик, отделы Госфинконтроля при областных, окружных и уездных финансовых отделах) заключались в систематической проверке исполнения союзного, республиканского и местных бюджетов, а также в бухгалтерском учете их исполнения. В соответствии с этим на Гос-финконтроль возлагались:
• контроль исполнения бюджета учреждениями Госбанка и кассами специальных сборщиков;
• контроль над государственными органами, состоящими на бюджете, в отношении распоряжения бюджетными средствами;
• контроль за образованием, поступлением и расходованием специальных средств учреждений, состоящих на бюджете;
• наблюдение за постановкой и правильным ведением счетоводства и отчетности учреждений, состоящих на бюджете;
• наблюдение задвижением, целостью и сохранностью денежных и материальных ценностей, находящихся в распоряжении учреждений, состоящих на бюджете;
• составление бухгалтерской отчетности по исполнению госбюджета СССР;
• составление ревизионного отчета по исполнению госбюджета СССР.
Таким образом, деятельность Госфинконтроля охватывала контроль за использованием бюджетных средств и за финансовым хозяйством бюджетных учреждений; хозяйственные организации в его компетенцию не входили.
4 мая 1927 г. постановлением ЦИК и СНК СССР «О расширении прав рабоче-крестьянской инспекции» было принято решение следующего содержания:
1. Признать окончательным и обязательным к исполнению для всех государственных учреждений и предприятий постановления НК РКИ СССР по нижеследующим вопросам:
а) об упрощении и сокращении учета и отчетности;
б) о ликвидации излишних органов и представительств;
в) о сокращении излишних штатов;
г) об уменьшении накладных расходов;
д) об изменении организационного строения отдельных частей учреждений и предприятий;
е) о наложении дисциплинарных взысканий, а также отстранении и увольнении должностных
лиц за явные бесхозяйственность, бюрократизм и волокиту.
На состоявшемся 25 июня 1929 г. совещании в Наркомате РКИ выяснилось, что ни один наркомат не имел ни плана проверки, ни систематического контроля исполнения решений директивных органов.
Постановлением от 17 марта 1930 г. ЦКК ВКП(б) и НК РКИ СССР строжайше запрещалось производить обследования без согласования с органами ЦКК - РКИ. Руководителям предприятий было предоставлено право не допускать на фабрики, заводы и в колхозы любых обследователей, если их документы не были завизированы местными органами ЦКК-РКИ. Лиц, виновных в нарушении этой директивы, предлагалось привлекать к строгой ответственности12. Таким образом, директивно исключался параллелизм и несогласованность.
В 1930 г. коренным образом меняется постановка контроля за расходованием государственных средств. Государственный финансовый контроль расформировывается; и функции проверки финансового хозяйства предприятий и учреждений передаются РКИ. Одной из причин этого явилась необходимость сокращения множественности контрольных органов, устранения дублирования в их работе, ликвидации параллелизма в работе Госфин-контроля и НК РКИ и удешевления государственного контроля в целом. Указанная реформа была проведена по соображениям, имевшим целью сочетать оперативный и хозяйственный контроль, так как оценка финансовой деятельности учреждений и предприятий неразрывно связана с оценкой по существу производимых ими операций.
24 декабря 1930 г. вышло постановление ЦИК и СНК СССР «Об организации комиссии исполнения при совете Народных Комиссаров СССР», в решении которого было записано, что наряду с существующими основными двумя комиссиями СНК СССР, Советом Труда и Обороны и Государственной плановой комиссией установить третью постоянную комиссию СНК СССР, присвоить ей название Комиссия исполнения. Основными задачами Комиссии исполнения считать проверку фактического исполнения директив правительства и укрепление дисциплины во всех государственных, в том числе хозяйственных организациях, сверху донизу.
12 Вознесенский Э.А. Финансовый контроль за деятельностью промышленных предприятий. ЛГУ, 1965. С. 38.
" Ровинский H.H. Финансовый контроль в СССР. М., 1947. -С. 26.
Опытскоро показал, что установленная в 1930 г. система контроля значительно ослабила финансовый контроль и нуждается в существенном изменении. Сосредоточивая свои силы на важнейших участках хозяйства и управления, в частности на хозрасчетных организациях, на глубоком изучении их финансового хозяйства и на их рационализации, РКИ была не в состоянии широко и глубоко охватывать вопросы финансовой дисциплины, целесообразного расходования бюджетных средств и соблюдения режима экономии. А эти вопросы требовали систематической проверки и неуклонного внимания.
Поэтому в целях обеспечения бесперебойного финансирования крупнейших задач социалистического хозяйства и дальнейшего внедрения строжайшей экономии в расходовании государственных средств вторая сессия ЦИК СССР в декабре 1931 г. обязала НКФ СССР и его местные органы «организовать действительный и всесторонний контроль за правильностью использования средств, отпускаемых по государственному и местным бюджетам, добиваясь соблюдения строжайшего режима экономии и финансово-бюджетной и кредитной дисциплины», был уменьшен количественный состав системы НКФ СССР.
Однако уже в 1932 г. пришлось восстановить специальный аппарат финансового контроля при Наркомфине СССР, наркомфинах союзных республик и местных финансовых органах.
Это было вызвано тем, что передача Государственного финансового контроля в РКИ привела, по существу, к прекращению осуществления его функций. РКИ сохранила в области финансов прежний объем своей работы: составление заключений по отчету об исполнении государственного бюджета СССР, проверку работы НКФ и его органов, участие в рассмотрении проекта государственного бюджета СССР, проверку финансов отдельных хозрасчетных организаций, систематической же документальной ревизии расходов РКИ не производила13 . То есть передача Госфинконтроля РКИ носили формальный характер.
9 декабря 1932 г. Совнарком СССР своим постановлением возложил на Наркомфин СССР и его органы обязанность производить ревизии и обследования деятельности бюджетных учреждений и хозорганов по расходованию ими средств, выделяемых из государственного и местных бюджетов. Для этого была создана финансово-бюджетная инспекция, переделанная в 1937 г. в контрольно-ревизионное управление НКФ СССР со значительно более широкими правами и функциями.
Основной задачей производимых ревизий и обследований должна была явиться проверка:
• состояния в учреждениях материальных ценностей, соблюдения бюджетной дисциплины, установленных норм, осуществления режима экономии и выявления бескредитных и бесхозяйственных расходов;
• правильности учета и использования специальных и других внебюджетных средств учреждений, состоящих на бюджете;
• постановки и состояния учета и отчетности по расходованию средств, отпускаемых по бюджету;
• фактического расходования по прямому назначению хозяйственными органами средств, отпускаемых по бюджету.
В январе 1933 г. было утверждено Временное положение о Финансово-бюджетной инспекции Наркомфином СССР. Согласно этому Положению Финансово-бюджетная инспекция была образована как орган последующего финансового контроля в составе Наркомфина СССР, Наркомфина союзных и автономных республик и краевых, областных и городских (в крупнейших городах) финансовых отделов.
Вместе с тем деятельность ЦКК-РКИ была ограничена определенными историческими условиями и рамками. Поскольку им был присущ чрезвычайный характер как органам, созданным в особых условиях переходного периода от капитализма к социализму, необходимость в них после того как эти исторические условия изменились, отпала.
XVII съезд ВКП(б) 11 февраля 1934 г. принял решение упразднить наркомат РКИ, уже сыгравший положительную роль, были также упразднены РКИ союзных республик и местные органы РКИ как уже сыгравшие положительную роль. Был решен вопрос и о реорганизации ЦКК. С целью усиления контроля за исполнением решений партии, укрепления партийной дисциплины и борьбы с нарушениями партийной этики ЦКК была преобразована в Комиссию партийного контроля при ЦК ВКП(б). Непосредственное объединение деятельности органов партийного и государственного контроля перестало быть необходимым.
Высокие темпы развития народного хозяйства потребовали усиления проверки фактического исполнения конкретных директив партии и правительства. Поэтому наряду с РКИ, занятой в основном систематическим изучением и обследованием госаппарата с целью его совершенствования, возникла необходимость в создании специально-
го органа проверки фактического исполнения различных решений руководящих органов. По постановлению ЦИК и СНК СССР от 24 декабря 1930 г. были организованы Комиссии исполнения Союза и Союзных республик со своими подразделениями на местах. Также решением XVII съезда ВКП(б) ЦИК и СНК СССР И февраля 1934 г. было предусмотрено преобразование Комиссии исполнения при СНК СССР, имеющей свой аппарат в центре и постоянных представителей в союзных и автономных республиках, краях и областях, в Комиссию советского контроля (далее - КС К).
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 февраля 1934 г. «Положение о комиссии советского контроля при СНК СССР» указывалось, что к основным задачам КСК относилась систематическая, конкретная и оперативная проверка фактического исполнения решений Правительства всеми звеньями советского и хозяйственного аппарата сверху донизу. В Положении о КСК подтверждалась незыблемость метода фактического контроля, который стал ведущим в деятельности советских органов с момента их возникновения.
В указанном постановлении говорилось о следующих мерах, которые КСК применяет в отношении руководителей и других работников советского и хозяйственного аппарата, срывающих исполнение решений правительства и нарушающих советскую дисциплину:
• непосредственно или через руководителей соответствующих органов налагать на виновных дисциплинарные взыскания, вплоть до смещения на низшую должность или снятия с работы;
• привлекать виновных через органы прокуратуры к ответственности в судебном порядке. Центральный аппарат КСК состоял из следующих групп, осуществляющих контроль за отдельными отраслями хозяйственного и культурного строительства:
• группы по НК земледелия и заготовительным организациям по зерну;
• группы по НК зерновых и животноводческих совхозов;
• группы машиностроения;
• группы электротехнической промышленности и электростанций;
• группы топливной промышленности
• группы военного контроля;
• группы внешней торговли;
• группы финансов и учета (НК финансов, бан-
ки, Центральное управление народно-хозяй-ственного учета Госплана СССР);
• бюро жалоб;
• секретариата.
Осуществляя контроль за наркоматами, аппарат КСК обращал внимание на качество работы их коллегий. В 1938 г. группа торговли, пищевой промышленности и соответствующих заготовительных организаций провела обследование работы коллегии Наркомата торговли СССР по проверке исполнения. В результате обнаружилось, что нарком и его заместители не занимались организацией проверки исполнения, нерегулярно проводились заседания коллегии, материалы к ним готовились неудовлетворительно, принимавшиеся решения носили общий характер14.
Продолжалась развернувшаяся еще во время существования ЦКК-РКИ работа по упрощению учета и сокращению отчетности в учреждениях и на предприятиях.
В задачи Комиссии входило предупреждение срывов выполнения постановлений и распоряжений правительства и выявление недостатков в работе учреждений и конкретных виновников выполнения постановлений и распоряжений.
Комиссия имела право давать указания, обязательные для исполнения подконтрольными органами, а также налагать на виновных дисциплинарные взыскания. Наряду с этим КСК моглг применять и меры поощрения.
КСК издавала приказы и распоряжения о назначении ревизий и обследований, принимала меры по реализации предложений контролеров в центре и на местах, направляла во все звенья органов контроля директивные и инструктивные письма о содержании и методике контрольно-ревизионной работы.
Согласно новому Положению о КСК, принятому 10 июля 1939 г. СНК СССР, сократился объем ее прав по сравнению с предыдущим периодом. В соответствии с новым Положением она вносила на рассмотрение Совнаркома СССР и Экономического совета вопросы и предложения, вытекающие из результатов проверки выполнения постановлений правительства. В связи с тем, что не подтверждалось прежнее ее право давать обязательные указания наркоматам и ведомствам, роль КСК сводилась теперь к тому, что она сообщала их руководителям об обнаруженных в процессе контроля не-
14 Морозов Л.Ф. Социалистический контроль в СССР. - М., 1984. - С. 140.
достатках и могла требовать принятия соответствующих мер по их устранению.
Члены КСК имели право участвовать во всех заседаниях СНК СССР, Совета Труда и Обороны, комитетов и комиссий при СНК СССР и Совете Труда и Обороны, а также во всех заседаниях других центральных и местных советских и хозяйственных органов.
КСК имела в союзных и автономных республиках, краях и областях своих постоянных представителей (уполномоченных), независимых от местных органов. Районное звено органов контроля не создавалось. Уполномоченные назначались и отзывались КСК с последующим их утверждением СНК СССР. В сйоей деятельности они отчитывались только перед КСК и СНК СССР.
Центральные органы союзных и автономных республик, а также местные Советы и их исполкомы не должны были вмешиваться в дела уполномоченных КСК. Впервые в советском законодательстве получила закрепление идея независимости контрольного аппарата от местных органов государственной власти и государственного управления. Принцип двойного подчинения не распространялся на уполномоченных КСК. Сложилась централизованная система органов социалистического контроля (жесткая вертикаль - Б.И.).
Как и во времена существования ЦКК-РКИ, группы контролеров оставались основным звеном контрольно-ревизионной работы. Центральный аппарат КСК состоял из секретариата, бюро жалоб и групп, осуществляющих контроль по отдельным отраслям хозяйственного и культурного строительства.
На местах, в некоторых союзных и автономных республиках, краях и областях КСК имела постоянных уполномоченных, утверждающихся СНК СССР. Комиссии разрешалось в необходимых случаях иметь на местах уполномоченных по отдельным отраслям управления (транспорт, промышленность) и по отдельным административно-территориальным районам или группам районов. Эти уполномоченные действовали под руководством либо Комиссии, либо ее уполномоченного в республике, крае или области.
Всего в составе КСК функционировала 21 группа. Наибольшее число приходилось на долю промышленных групп. В области сельского хозяйства действовали группы по НК земледелия и заготовительным организациям по зерну. Имелись транспортные группы, особую роль играла группа административных учреждений, которая осуще-
ствляла контроль за исполкомами, НК юстиции, НК внутренних дел, ОГПУ и другими административно-политическими наркоматами и ведомствами.
Победа социализма, возросшее социалистическое хозяйство в результате успешного выполнения третьего пятилетнего плана и задачи дальнейшего развития его требовали всемерной мобилизации резервов, строжайшего режима экономии в расходах материальных средств для нужд хозяйственного строительства. Наряду с задачей проверки исполнения решений правительства выдвигалась, таким образом, проблема усиления контроля за расходованием денежных средств и материальных ценностей, борьбы с расточительством и бесхозяйственностью.
Но такой контроль не стоял в центре внимания Комиссии советского контроля как общегосударственного контрольного органа. Комиссия лишена была этих функций еще при ее создании; функция контроля за расходованием денежных средств и материальных ценностей отошла тогда к финансовым органам.
И ввиду неудовлетворительной работы Финансово-бюджетной инспекции постановлением ЦИК и Совнаркомом СССР от 23 октября 1937 г. была произведена коренная перестройка последующего финансового контроля. Взамен Финансово-бюджетной инспекции было организовано Контрольно-ревизионное управление Наркомфина СССР и его республиканские и местные органы. Финансовый контроль был перестроен на началах полной централизации и значительного расширения его задач и предоставленных ему прав.
Согласно Положению о Контрольно-ревизионном управлении Наркомфина СССР, утвержденному в мае 1938 г., на него возлагались следующие задачи:
1. Проверка соблюдения законов о бюджетных правах союзных и автономных республик и советов депутатов трудящихся как республиканскими и местными органами, так и министерствами и учреждениями СССР.
2. Контроль исполнения союзного, республиканских и местных бюджетов бюджетными учреждениями; за правильным и экономным использованием отпускаемых по бюджету средств; за соблюдением установленных штатов, должностных окладов и фондов заработной платы; за правильным образованием и использованием внебюджетных средств.
3. Контроль своевременного выполнения госу-
дарственными и кооперативными организациями своих обязательств перед бюджетом.
4. Проверка работы финансовых органов, органов государственного страхования и гоструд-сберкасс.
5. Проверка соблюдения учреждениями Госбанка установленных правил исполнения государственного бюджета СССР.
6. Проверка постановки внутриведомственного контроля в министерствах, учреждениях и организациях.
7. Проверка осуществления главными и старшими бухгалтерами возложенных на них законом прав и обязанностей.
8. Проверка работы банков долгосрочных вложений и их филиалов.
Кроме того, Контрольно-ревизионное управление и его органы на местах осуществляли проверку использования хозяйственными и общественными организациями средств, отпускаемых им по бюджету, а в необходимых случаях - и собственных средств. Важнейшей задачей при этом являлся контроль: за соблюдением строгого режима экономии в расходовании средств и основ хозяйственного расчета, за результатами финансовой деятельности предприятий, а именно: за состоянием оборотных средств, себестоимости продукции, величины накоплений, за правильностью использования фондов заработной платы и средств на премирование, за недопущением излишних и ненужных запасов ТМЦ и незаконной дебиторско-кредиторской задолженности.
В новой, усложнившейся хозяйственной обстановке искусственное распыление контрольных функций между несколькими органами стало особенно отрицательно себя показывать, и органы государственного контроля были реорганизованы.
Необходимость усиления контроля за правильным расходованием денежных средств и материальных ценностей, а также усиления проверки исполнения требовали создания единого государственного органа контроля и проверки исполнения.
Было признано, что с этими задачами КСК и Главный военный контроль справиться не смогли. Их структура, функции и методы работы в новых условиях строительства не давали возможности организовать эффективный контроль.
6 сентября 1940 г. Президиум Верховного Совета СССР издает указ, по которому в соответствии с решением июльского Пленума ЦК ВКП(б) 1940 г., была упразднена КСК при СНК СССР и образо-
ван Наркомат государственного контроля СССР (далее - НГК СССР), в отличие от КСК, строивший свою работу по типу общесоюзного ведомства. НГК СССР создавался как союзно-республикан-ский орган. В союзных республиках вместо уполномоченных КСК были организованы наркоматы государственного контроля союзных республик.
Президиум Верховного Совета СССР постановил:
1. В целях установления строжайшего контроля за учетом и расходованием государственных денежных средств и материальных ценностей и осуществления проверки исполнения решений правительства образовать Народный комиссариат Государственного контроля СССР на основе реорганизации КСК и Главного военного контроля.
15 октября 1940 г. СНК СССР утвердил Положение о НГК СССР, в котором получили развитие основные идеи Указа от 6 сентября 1940 г. На НГК СССР возлагались:
• повседневный, как предварительный, так и последующий контроль над учетом, хранением и расходованием государственных средств и материальных ценностей;
• производство плановых и внезапных государственных ревизий;
• дача заключений правительству СССР по исполнению государственного бюджета;
• проверка исполнения постановлений и распоряжений Правительства СССР;
• проверка состояния отчетности о расходовании государственных средств и материальных ценностей.
Положение от 15 октября 1940 г. подробно регламентировало порядок предварительного и последующего контроля. Предварительный контроль осуществлялся на предприятиях, складах, в учреждениях и организациях по усмотрению наркомов госконтроля СССР или союзных республик, а также в случаях, предусмотренных законами или решениями правительства. Он проводился путем проверки смет, расходных денежных документов, заявок и нарядов на материальные ценности, с правом наложения контролером запрета на весь расход или часть его. Последующий контроль состоял в производстве государственных ревизий по фактическому состоянию государственных денежных средств и материальных ценностей, а также в проверке бухгалтерских записей, отчетных и документальных данных. На первом плане стоял контроль правильности расходования государственных средств и материальных ценностей. Проверка ис-
полнения правительственных постановлений проводилась также главным образом с точки зрения соблюдения режима экономии. В Положении ничего не говорилось о задачах по совершенствованию государственного аппарата, в то время как усложнение управленческой деятельности неизбежно выдвигало и эти вопросы перед органами контроля.
НГК СССР представлялось больше прав, чем КСК при СНК СССР. Прежде всего, органы НГК СССР снова получили право давать обязательные для всех наркоматов, центральных ведомств и их местных органов, а также для всех других государственных, кооперативных и иных общественных предприятий, учреждений и организаций указания по вопросам, входящим в компетенцию НГК СССР Отныне они самостоятельно могли налагать на виновных в различных нарушениях дисциплинарные взыскания: поставить на вид, объявить выговор, строгий выговор, отстранить от должности. Эти взыскания налагались наркомом государственного контроля СССР, заносились в личные дела или послужные списки и могли быть опубликованы в печати. На решение вопроса об отстранении от должности не требовалось согласия СНК СССР.
НГК СССР мог требовать от всех учреждений и организаций необходимые отчеты, объяснения, сведения, сообщать руководителям ревизуемых учреждений обо всех обнаруженных недостатках в процессе контроля и ревизии, в отношении учета, хранения и расходования государственных средств, налагать на виновных дисциплинарные взыскания, производить денежные начеты на должностных лиц, причинивших ущерб государству, а в случае обнаружения злоупотреблений - привлекать виновных к судебной ответственности.
Положение от 15 октября 1940 г. сохранило прежнюю систему контрольных групп, которые возглавлялись главными контролерами по определенному союзному или союзно-республиканскому наркомату, главному управлению или комитету при СНК СССР, старший контролер, контролер и помощник контролера. Для производства ревизий вводились должности ревизоров и старших ревизоров. На важнейших предприятиях, железных дорогах, складах и в учреждениях союзного подчинения функционировали контролеры и старшие контролеры. В военных округах, армиях и флотах - старшие контролеры; в дивизиях, портах и военных складах - контролеры.
Аппарат НГК СССР строился по производственно-отраслевому принципу. Но в отличие от
других наркоматов здесь не было производственно-отраслевых структурных подразделений (главных управлений). Их роль выполняли главные контролеры со штатом контролеров и ревизоров по определенному общесоюзному или союзно-республиканскому наркомату или группе родственных специальных ведомств при Правительстве СССР. В отдельных случаях на важнейших предприятиях, железных дорогах, в военных округах, армиях и флотах НГК СССР разрешено было иметь старших контролеров и контролеров, непосредственно подчинявшихся соответствующим главным контролерам.
С аналогичными задачами и подобным построением аппарата действовали наркоматы государственного контроля союзных республик. В составе НКГК СССР создаются:
• организационно-инструкторский отдел;
• управление кадров;
• юридический отдел;
• бюро жалоб и заявлений;
• управление делами;
• финансовый отдел;
• редакционно-издательский отдел;
• секретариат НК;
• секретно-шифровальный отдел;
• архив.
НКГК СССР издавал журнал «Вестник Государственного контроля Союза ССР». НКГК СССР представлял годовой отчет о своей деятельности Правительству СССР.
13 мая 1941 г. СНК СССР утвердил «Правила производства денежных начетов органам НКГК СССР» (далее - Правила).
В соответствии с Правилами денежные начеты производились при обнаружении в порядке контроля или ревизии неправильных со стороны должностных лиц действий, причинивших ущерб государству, в случаях:
• расходования зарплаты на содержание административно-управленческого аппарата сверх зарегистрированных фондов, штатов или должностных окладов;
• переплаты по командировкам, счетам и другим видам расчетов;
• незаконного расходования средств на шефство, празднества и юбилеи;
• уплаты за счет предприятия, учреждения, организации штрафа, наложенного на должностное лицо за невыполнение им санитарных, технических и других обязательных для предприятий, учреждений и организаций правил. Основанием для издания приказов о производстве денежных начетов являлся акт документальной ревизии шГи проверки, произведенной органами НК ГК СССР.
Взыскание денежных начетов производилось бухгалтерией предприятия, учреждения или организации в бесспорном порядке на основании выписок из приказов о начетах.
Ответственность за своевременное взыскание денежных начетов и внесение взысканных сумм в доход союзного бюджета и бюджетов союзных республик возлагалось на руководителей и главных бухгалтеров соответствующих учреждений, предприятий и организаций.
Контроль за своевременным взысканием и перечислением в доход бюджета денежных начетов возлагался на районные, городские финансовые отделы по месту нахождения предприятия, учреждения или организации, которые производят взыскание начета.
В случае невозможности взыскания денежного начета или непогашенной части его из заработной платы взыскание могло быть обращено на имущество подвергшихся начету лиц. В этих случаях районные, городские финансовые отделы производили описи имущества и взыскание в установленном законом порядке.
НГК имел значительный штат сотрудников. В 1940 г. их насчитывалось 1 тыс. человек (в том числе 750 человек контролерского состава). Кроме того, 195 постоянных контролеров центрального аппарата находились на предприятиях, стройках, железных дорогах. Реорганизация органов госконтроля перед войной привела к созданию еще более громоздкого контрольного аппарата с огромным штатом контролеров.
В годы войны НГК осуществлял систематический оперативный контроль за выполнением решений Государственного Комитета Обороны и СНК СССР по обеспечению поставок сырья, материалов, оборудования для предприятий оборонной промышленности.
(Продолжение следует)
