CC BY
22УДК 347.73
V.V. Feshchenko, R.G.Amashev
THE MAIN ASPECTS OF LEGAL REGULATION OF THE STATUS OF THE PERSONS OCCUPYING MUNICIPAL POSITIONS
The article considers the main aspects of legal regulation of the status of the persons occupying municipal offices: powers, guarantees of activity, responsibility.
Keywords: management, municipal administration, legal regulation of municipal management.
В.В. Фещенко1, Р.Г. Амашев2
ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА ЛИЦ, ЗАМЕЩАЮЩИХ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОЛЖНОСТИ
В статье рассматриваются основные аспекты правового регулирования статуса лиц, замещающих муниципальные должности: полномочия, гарантии деятельности, ответственность.
Ключевые слова: управление, муниципальное управление, правовое регулирование муниципального управления.
Лица, замещающие муниципальные должности, в первую очередь такие, как глава муниципального образования, депутат представительного органа местного самоуправления, несомненно, играют ключевую роль в деятельности любого муниципалитета, так как представляют его во взаимоотношениях с любыми другими субъектами и наделены правом принятия решений, затрагивающих интересы широкого круга лиц. Однако при попытке чётко определить статус данной категории лиц вопросов возникает гораздо больше, чем существует ответов, которые может дать законодатель.
Начнём с того, что широко применяемый термин "лица, замещающие муниципальные должности", охватывающий широкий круг должностных лиц, лишь единожды используется федеральным законодателем, да и то не в форме определения, а путём исключения данной категории из сферы действия Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" [4].
Данный закон не содержит критериев, согласно которым указанные лица относятся к категории лиц, замещающих муниципальные должности, а содержит лишь их перечень. Конечно, учитывая, что термин "лица, замещающие муниципальные должности", используемый в указанной норме, применяется исключительно в рамках данного закона, вряд ли можно уверенно брать данное толкование термина за основу, но это вынужденная мера, так как иного толкования этого понятия в федеральном законодательстве просто нет.
В качестве основных составляющих правового статуса лиц, замещающих какую-либо должность, необходимо рассмотреть: полномочия (права и обязанности, связанные с замещением должности), гарантии деятельности (денежное содержание, льготы, материальное обеспечение, пенсионное обеспечение и т.д.), ответственность (подотчётность и возможность привлечения к различным видам ответственности, в том числе смещения с должности).
Учитывая, что вопросы гарантий исполнения ими своих полномочий делегированы Федеральным законодателем на уровень муниципальных образований, но при этом гарантии должны устанавливаться в соответствии с законами субъектов федерации, существует широчайший предел усмотрения как у регионального законодателя, так и у представительного органа местного самоуправления относительно того, что же рассматривать в качестве гарантий их деятельности и в чём они должны заключаться?
Данный вопрос касается и оставшихся двух категорий лиц, замещающих муниципальные должности, т.е. выборных лиц местного самоуправления (включая глав
1 Фещенко В.В., доцент кафедры экономики и управления, кандидат педагогических наук; Брянский государственный университет им. акад. И.Г. Петровского, г. Брянск
Feshchenko V.V., Associate Professor of the Department of Economics and Management, PhD in Education; Bryansk State University named after Acad. I.G. Petrovsky, Bryansk
E-mail: fetschenko-val@mail.eru
2 Амашев Р.Г., студент 4 курса финансово-экономического факультета Брянского государственного университета имени акад. И.Г. Петровского
Amashev R.G., 4th year student of economic faculty, Bryansk State University named after Acad. I.G. Petrovsky, Bryansk
муниципальных образований), а также членов выборных органов местного самоуправления [1].
В качестве примера приведены лишь вопросы, касающиеся гарантий деятельности, отражённые в региональном законодательстве, круг нерешённых вопросов значительно шире. Таким образом, из приведённых примеров видно, что отсутствует не только комплексный подход к решению одних и тех же задач различными субъектами Российской Федерации, но так же и к их постановке.
Вопросы гарантий, как иные вопросы статуса лиц, замещающих муниципальные должности, рассматриваются бессистемно, от случая к случаю и не до конца.
Для дальнейшего рассмотрения вопроса необходимо вкратце коснуться вопросов законодательного регулирования статуса тех категорий должностных лиц, которые упомянуты в законе.
Как член (коллективного) представительного органа, депутат, совместно со своими коллегами реализует полномочия представительного органа местного самоуправления, полномочия и статус которого определён достаточно полно, и в практической деятельности существенных вопросов не вызывает (кроме депутатов, осуществляющих деятельность на постоянной основе) [3].
Закон подразделяет депутатов представительных органов местного самоуправления на замещающих должности на непостоянной основе, а также на постоянной основе. С точки зрения полномочий, осуществляемых в процессе деятельности по принятию управленческих решений, указанные категории лиц ничем не отличаются. Различие фактически сводится к тому, что лица, осуществляющие деятельность на постоянной основе, получают за это денежное вознаграждение от муниципалитета, в связи с чем на них накладывается ряд ограничений, связанных с получением доходов от других видов платной деятельности. Каких-либо требований о том, чем же собственно должны заниматься депутаты, действующие на постоянной основе, в связи с получением денежного вознаграждения от муниципалитета, нет. Из этого можно сделать вывод, что заниматься они должны тем же, что и депутаты, осуществляющие деятельность на непостоянной основе, но за плату.
Часто возникает вопрос о гарантиях исполнения своих полномочий депутатами, не замещающими платную должность, т.е. действующими на непостоянной основе. Вправе ли они требовать от муниципалитета, в целях исполнения ими своих полномочий, обеспечения транспортом, компенсаций при расходовании собственных средств, а также за исполнение обязанностей в рабочее время по основной должности? Относить эти вопросы на усмотрение муниципалитетов крайне опасно и неоправданно, так как количество льгот, которые могут установить для себя данные лица, ограничится только их фантазией. Однако законодательно вопрос не урегулирован. Зато довольно подробно определены ограничения, налагаемые на указанных лиц, в связи с исполнением ими обязанностей на постоянной основе (ч. 7 ст. 40 Федерального закона № 131-Ф3) [5].
"Члены выборных органов местного самоуправления" - понятие, не имеющее чёткого толкования. Теоретически муниципальное образование не ограничено в количестве создаваемых им органов местного самоуправления. Исходя из приведённой в законе № 131-ФЗ формулировки термина "член выборного органа местного самоуправления" - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования).
Следовательно, критерием является формирование данного органа на муниципальных выборах. К таким органам может, к примеру, относиться контрольно-счётная палата муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования, в случае их формирования на муниципальных выборах. Закон ничего не говорит о том, действуют ли указанные должностные лица на постоянной оплачиваемой основе, либо, выполняют неоплачиваемую общественную деятельность, видимо допуская оба варианта. Однако учитывая, что ограничения, касающиеся исполнения полномочий, те же, что и для депутатов, действующих на постоянной основе, можно прийти к выводу, что законодатель предполагает, что исполняться они будут на постоянной основе, в противном случае неясно, по какой причине данные ограничения не распространяются на депутатов, действующих на непостоянной основе.
Очевидно, что наиболее распространённым видом указанных должностных лиц являются глава муниципального образования (наличие которого в структуре органов местного самоуправления обязательно) и председатель представительного органа муниципального образования. Статус председателя представительного органа муниципального образования, не замещающего должность главы муниципального
образования, мало чем отличается от статуса депутата, действующего на постоянной основе. В первую очередь, потому что он, фактически, и является депутатом, получающим зарплату, организующим деятельность представительного органа местного самоуправления и руководящим его заседаниями ("местным спикером"). Единственная причина, по которой он относится к категории "выборное должностное лицо местного самоуправления", в том, что он приобретает свой статус руководителя представительного органа муниципального образования путём избрания его коллегами, депутатами из своего состава открытым или тайным голосованием [8].
Каким образом глава муниципального образования действует от имени муниципалитета без доверенности, если он, фактически, является председателем представительного органа и не имеет распорядительных полномочий, за исключением права распоряжаться средствами бюджета в части обеспечения деятельности представительного органа? Приведённый законодателем термин "действует" подразумевает, что он осуществляет деятельность, создавая какие-либо права и обязанности для муниципалитета.
Однако на практике все его распорядительные полномочия в общих чертах сводятся к праву распоряжения средствами местного бюджета в части организации деятельности представительного органа местного самоуправления, а также организации деятельности того же представительного органа. Однако обязанность единожды в год отчитываться перед представительным органом, без определения критериев отчёта, можно назвать "подконтрольностью и подотчётностью" населению лишь весьма условно [7].
Вопросы ответственности указанной категории должностных лиц также не имеют комплексного и системного регулирования. Закон декларирует, что все органы и должностные лица ответственны перед населением, при этом основания наступления ответственности определяются уставами муниципального образования (ст.ст. 70 и 71 Федерального закона № 131-Фз). В качестве наивысшей формы и единственной установленной законом формы ответственности главы муниципального образования и депутатов перед населением предусмотрена возможность их отзыва избирателями. Однако такой отзыв не связан напрямую с исполнением или неисполнением лицом, замещающим муниципальную должность, своих обязанностей, а производится по принципу "нравится" или "не нравится", без указания причин и оснований. Поэтому понятие "ответственность" также является весьма условным.
Позиция законодателя по вопросу отзыва выборных должностных лиц органов местного самоуправления также является весьма неопределённой. Кажется довольно странным, что жёстко закрепив в законодательстве порядок избрания данных лиц на должность, предусмотрев ряд очень строгих ограничений и весьма серьёзных мер ответственности за нарушения порядка избрания данных лиц, законодатель лишь упомянул возможность их отзыва с должности. Данный вопрос делегирован на уровень муниципалитетов, и решаться должен по нормам, определённым уставами муниципальных образований.
Дополнительно к этому, для главы муниципального образования предусмотрена возможность удаления в отставку при неудовлетворительной оценке его деятельности представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчёта перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд. "Удаление в отставку" можно условно отнести к форме ответственности главы муниципального образования, однако указанная процедура также не содержит чётких критериев нарушения главой муниципального образования условий исполнения обязанностей, связанных с должностью. Помимо непонятно чем обоснованной неудовлетворительной оценки представительным органом деятельности главы муниципального образования по результатам двух ежегодных отчётов, существует ещё два основания удаления его в отставку [2].
Удаление в отставку по данным основаниям также осуществляется представительным органом по своей инициативе, либо по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации.
Указанные нормы содержат определённые критерии, свидетельствующие о зарождении института ответственности глав муниципальных образований, однако остаётся открытым всё тот же вопрос, какой сферой права регламентируется их деятельность?
Сам перечень оснований ответственности глав муниципальных образований свидетельствует о том, что к трудовому праву они не имеют никакого отношения, так как
не связаны с исполнением лицом трудовых функций, которых у руководителя муниципалитета попросту нет.
Здесь мы снова подошли к основному вопросу о правовых основаниях, правоотношениях, которые создают основу статуса лиц, замещающих муниципальные должности. Поскольку основанием приобретения статуса для лиц, замещающих муниципальные должности, является волеизъявление населения территории непосредственно (на муниципальных выборах) или в опосредованной форме (путём избрания депутатами), то и основой их деятельности не являются трудовые или уж тем более гражданско-правовые отношения [6].
Вывод из всего вышеуказанного напрашивается только один. В Российской Федерации остро назрел вопрос законодательного регулирования основополагающих вопросов в сфере деятельности лиц, замещающих муниципальные должности. Учитывая, что характер и уровень властных полномочий данной категории лиц имеют решающее значение для любого муниципального образования, перечень должностей определён федеральным законодательством, основные вопросы, относящиеся к их статусу также необходимо решить на федеральном уровне. В первую очередь, определиться с тем, к какому виду службы относится деятельность указанных должностных лиц, закрепить обязательные гарантии, особенно для лиц, работающих на постоянной оплачиваемой основе, определить круг их прав и обязанностей, формы и основания ответственности. Необходим закон (либо законы), подобно закону "О муниципальной службе в Российской Федерации", определяющий права и обязанности, гарантии деятельности, формы и основания ответственности в связи с замещением муниципальных должностей.
Список использованных источников
1. Fetschenko V. Management of Innovative Integrated Structures of Education, Business and Science at the Regional Level / V. Fetschenko, E. Shadoba, Y. Katkow, N. Shcheli-kova, N. Glushak // Procedia - Social and Behavioral Sciences. - 2015. - Т. 214. - С. 243.
2. Павлюк А.В. Административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / А.В. Павлюк. - М., 2013. - 202 с.
3. Павлюк А.В. Административно-правовое регулирование подходов к размещению государственных средств в кредитных организациях / А.В. Павлюк, В.П. Войнов // Закон и право. - 2017. - № 9. - С. 131-135.
4. Павлюк А.В. К вопросу о понятии нормы административного права / А.В. Павлюк // Право. Экономика. Безопасность. - 2017. - № 1-2(10). - С. 85-86.
5. Фещенко В.В. Многофункциональные центры как эффективный механизм развития деловых коммуникаций в государственной и муниципальной службе / В.В. Фещенко // Сборник научных трудов Всероссийской молодёжной научно-практической конференции "Моделирование в менеджменте и маркетинге: проблемы и пути решения". - Уфа: Аэтер-на, - 2017. - С. 64-66.
6. Фещенко В.В. Совершенствование управления инновационным потенциалом персонала / В.В. Фещенко // В сборнике: Социально-экономическое развитие союзного государства в условиях глобализационных процессов. Материалы международной научно-практической конференции. Под редакцией С.Л. Ложкиной, Г.А. Куликовой. - 2016. - С. 265-268.
7. Шаталов М.А. Обоснование адаптивных инструментов обеспечения устойчивого развития региональных экономических систем / М.А. Шаталов // Вестник НГИЭИ. -2017. - № 1(68). - С. 75-83.
8. Шаталов М.А. Формирование инструментария государственного регулирования устойчивого социально-экономического развития на региональном уровне / М.А. Шаталов // Регион: системы, экономика, управление. - 2017. - № 1 (36). - С. 66-69.
