CC BY
30
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (33) 2007
32 См. ст. 8 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ.
33 См.: Типовая инструкция о порядке сопровождения грузов собственников в пределах Российской Федерации подразделениями милиции вневедомственной охраны: Утверждена приказом МВД РФ «О сопровождении грузов собственников в пределах Российской Федерации подразделениями милиции вневедомственной охраны» от 1 июня 1993 г. № 258, статьи 1. 1—1.3. См. также: Приказ МВД РФ от 4 августа 2006 г. № 609; Приказ МВД РФ от 29 декабря 1997 г. № 851.
34 См. ст. 2, 3, 14 «Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 8. Ст. 507.
УДК-347.454.38:351.74 Р.С. Шелайкин* Э.А. Журналев**
Основания по возникновению обязательств по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел
В статье рассматриваются основания возникновения обязательств по материально-техническому обеспечению органов внутренних дел. А также проблематика по данному направлению.
In article the bases of occurrence of obligations on material support of law-enforcement bodies are considered. And also a problematic on the given direction
Ключевые слова: обязательства, материально-техническое обеспечение, органы внутренних дел, государственный заказ
В качестве оснований возникновения обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД мы рассматриваем юридические факты, влекущие возникновение соответствующих обязательств. В связи с тем, что в системе государственного заказа и государственного контракта на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд МВД совокупность юридических фактов, влекущих возникновение обязательства, обладает значительной спецификой, рассмотрим для начала основные теоретические представления о юридических фактах, господствующие в отечественной юриспруденции.
Как известно, основания возникновения гражданских прав и обязанностей закрепляются в ст. 8 ГК России. Однако перечень юридических фактов, закрепленный в ней, не является замкнутым, а включает наиболее часто встречающиеся основания возникновения гражданских правоотношений. Как и ст. 4 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г., ст.8 ГК РФ допускает возникновение гражданских прав и обязанностей из юридических фактов, хотя и не предусмотренных правовыми актами, но соответствующих общим началам и смыслу гражданского законодательства (принципам гражданского права).
Общетеоретические представления о юридических фактах свидетельствуют о том, что соотношение различных видов юридических фактов, модификация каждого из них, отражают особенности круга отношений, регулируемых данной отраслью права1. Применительно к системе гражданского права В.В. Ярков обращает внимание на то, что юридические факты выступают в качестве одного из элементов гражданско-правового метода регулирования. Они отражают тем самым особенности способа воздействия гражданского права на регулируемые им общественные отношения, место юридических фактов в указанном воздействии и их влияние на формирование метода2.
* Кандидат юридических наук.
** Адъюнкт кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России, старший лейтенант милиции.
Юридические факты закрепляются в нормах права (ст. 8 ГК РФ). Закрепление юридических фактов представляет собой неотъемлемый элемент правотворчества. От полноты закрепления в законе системы юридических фактов непосредственно зависит своевременность и точность правовой реакции3.
Наступление юридических фактов приводит к возникновению субъективных прав и обязанностей, осуществляемых в рамках правоотношений. Реализация прав и обязанностей также выступает в качестве юридических фактов-действий, являющихся содержанием правоотношений. Юридическими фактами являются и акты применения норм права, воздействующих на динамику правоотношений.
Основанием возникновения договорных гражданско-правовых обязательств являются правомерные юридические действия лиц, вызывающие те юридические последствия, на которые они направлены. Таким юридическим актом является договор (двусторонняя или многосторонняя сделка, ст. 154, 307, 420 ГК РФ).
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают в т.ч. и из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.
Таким образом, многие гражданско-правовые отношения возникают в результате соответствующей управленческой деятельности, причем административные акты в той или иной степени предопределяют содержание возникающего на их основе гражданского правоотношения.
В практике хозяйственной деятельности органов внутренних дел России нередки случаи, когда возникновение гражданских прав и обязанностей основывается на административном акте и договоре: в одних случаях административный акт предписывает необходимость заключения гражданско-правового договора, в других случаях административный акт разрешает вступление органов внутренних дел в гражданско-правовые отношения.
Для органов внутренних дел административным актом является соответствующее постановление Правительства Российской Федерации, как правило, продублированное ведомственным нормативным актом - приказом министра внутренних дел России.
В качестве примера соответствующего нормативного акта системы МВД России можно привести Приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 6 августа 1998 г. № 54/479 «О порядке финансирования, материально-технического и иного обеспечения деятельности военных прокуратур гарнизонов, содержащихся за счет штатной численности внутренних войск МВД России»4. В соответствии с ним финансирование, материально-техническое и иное обеспечение деятельности военных прокуратур, в т.ч. вещевое, продовольственное, медицинское, социально-бытовое и другое обеспечение военнослужащих военных прокуратур и членов их семей следует осуществлять по установленным нормам соответствующим службам Главного командования внутренних войск МВД России через окружные управления материально-технического и военного снабжения МВД России в следующем порядке:
а) криминалистической, организационной, военной техникой, транспортными средствами, их техническим обслуживанием, вооружением и боеприпасами, горючим, смазочными и иными расходными материалами, а также прочими материально-техническими средствами - по штатам, табелям и нормам, установленным для военных прокуратур;
б) вещевым имуществом, продовольствием, средствами открытой и закрытой связи, воинскими перевозочными документами, средствами индивидуальной защиты, медикаментами и медицинским имуществом - по табелям и нормам положенности, установленным для соответствующих категорий военнослужащих;
в) денежным довольствием и заработной платой - соответствующим финансовым органам согласно Положению о финансовом хозяйстве воинских частей внутренних войск МВД России по нормам, установленным для военнослужащих и гражданского персонала военных прокуратур;
г) служебными помещениями для военных прокуратур, жилой площадью для сотрудников - по действующим нормам из фондов объединений, соединений и воинских частей внутренних войск МВД России. В каждой военной прокуратуре гарнизона в установленном порядке образуется жилищная комиссия (п. 2 Приказа).
Ьв
ГЪ
СЪ
1
Я
£
I
3
<\>
съ
*
я
сь
•§
съ
Я
3
съ
съ
Я
1
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (33) 2007
При наличии административного акта, предписывающего необходимость заключения гражданско-правового договора, в качестве основания возникновения обязательства выступает состав юридических фактов, включающий в себя административный акт и заключенный на его основе договор. Для возникновения и существования обязательств в таких случаях требуется наличие двух юридических фактов - и административного акта, и договора. При отсутствии любого из них обязательственное правоотношение не может возникнуть, а в дальнейшем и существовать. Поэтому при изменении или отмене административного акта соответственно изменяется или прекращается и обязательственное правоотношение. Действие административного акта в составе юридических фактов проявляется прежде всего в том, что он юридически обязывает стороны, или одну из них, заключить договор на условиях, указанных в административном акте. Поэтому содержание обязательства в таких случаях предопределяется, наряду с законом, не только договором, но и административным актом, на основе которого он заключен. Безусловно, «вклинивание» в гражданско-правовые отношения отношений административных не является чем-то необычным, но это накладывает определенный отпечаток на сам договор, на его «чистоту» в гражданско-правовом смысле. Эта особенность заключения договора не может не сказаться на нем в дальнейшем.
Теперь перейдем к определению значения и места государственного контракта и государственного заказа, которые являются основаниями возникновения обязательств по материально-техническому обеспечению деятельности ОВД, а также разновидностью юридических фактов.
Основные проблемы в этом направлении видятся нам в следующем:
а) недостаточная определенность и противоречия в содержании категорий государственного заказа и государственного контракта, законодательно закрепленных в различных нормативно-правовых актах, важнейшими из которых являются Гражданский и Бюджетный кодексы России, а также Федеральный закон от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»5;
б) неоднозначность нормативного закрепления всей системы размещения государственных заказов, заключения государственных контрактов и гражданско-правовых договоров поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд, в т.ч. и для нужд МВД России. Несмотря на предпринимаемые усилия законодателя по формированию единой согласованной системы госзаказа, выразившиеся в значительной унификации таких норм в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», предстоит еще большая работа в этом направлении.
Категории государственного заказа и государственного контракта широко используются не только в федеральных законах, но и в подзаконных актах, в частности, в приказах системы МВД России. Причем большинство из таких нормативных актов приняты до вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и требуют в связи с этим существенного пересмотра.
Так, в Приказе МВД РФ от 14 августа 2003 г. «О проведении открытого конкурса на размещение заказов на выполнение работ (оказание услуг) по мероприятиям федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», подлежащим выполнению в МВД России в 2003 году»6, который подписан во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» предписывается следующее:
а) объявить конкурс на размещение заказов на выполнение работ (оказание услуг) по мероприятиям федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», подлежащим выполнению в МВД России в 2003 г.;
б) утвердить прилагаемый перечень мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», подлежащих выполнению в МВД России в 2003 г.;
в) ответственность за проведение конкурса возложить на ГУК МВД России и ФЭД МВД России;
г) оплату государственных контрактов осуществить из средств федерального бюджета, предусмотренных МВД России в 2003 г. по разделу 05, подразделу 01, целевой статье расходов 465, виду расходов 029, статьям экономической классификации 111010 и 11040 расходов бюджета Российской Федерации.
Переходя к законодательным актам, отметим, что определение понятия «государственный контракт», данное в Бюджетном кодексе РФ, не соответствует содержанию этого понятия, определенного в Гражданском кодексе РФ и в Законе о поставках. Согласно п. 1 ст. 72 БК РФ, государственный или муниципальный контракт представляет собой договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени публично-правового образования с физическим или юридическим лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. Т.е. в Бюджетном кодексе РФ отношения по государственным контрактам рассматриваются как отношения между частным лицом и публично-правовым образованием, от имени которого выступают его органы управления либо уполномоченные юридические лица. В то же время в силу ст. 526 ГК РФ, п. 3 ст. 3 Закона о поставках на основании государственного контракта возникают отношения между частным лицом и государственным заказчиком, в качестве которого могут выступать федеральные органы исполнительной власти, федеральные казенные предприятия или государственные учреждения (Закон о поставках), а также коммерческие и некоммерческие организации (Закон о закупках) - т.е. государственный заказчик выступает от своего имени.
А.В. Бутковский обращает внимание на то, что нормы Гражданского кодекса РФ и иных названных федеральных нормативных правовых актов вводились в действие в середине 90-х гг. В то время отсутствовала казначейская система исполнения бюджетов публичных правовых образований. В законодательном порядке она была введена в действие только с 1 января 2000 г., с момента введения в действие Бюджетного кодекса РФ7. Суть ее состоит в том, что зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов осуществляется с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 216 БК). Данный счет бюджета открывается публично-правовым образованием в лице его финансового органа в Центральном банке РФ либо ином кредитном учреждении на основании договора, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством (с особенностями, предусмотренными Бюджетным кодексом РФ). При этом все средства бюджетополучателей (организаций, в соответствии с нормативным правовым актом о бюджете имеющих право на получение бюджетных средств) отражаются на их лицевых счетах, ведущихся в казначействе. Термин «лицевой счет» в данном случае обозначает счета, ведущиеся в органах Федерального казначейства Министерства финансов РФ и казначействах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований там, где они созданы (к примеру, соответствующие структурные подразделения [отделы казначейского исполнения бюджета] входят в состав Министерства финансов Хабаровского края, Финансового департамента администрации города Хабаровска). Данный термин не следует смешивать с термином, обозначающим совершенно иное понятие, - «банковский счет»8. При наличии остатка средств на лицевом счете бюджетополучателя и необходимости, к примеру, произвести оплату поставляемого по государственному контракту товара бюджетополучатель готовит соответствующий платежный документ и передает его в казначейство для проверки. Следует отметить, что в данном платежном документе в качестве плательщика указывается не бюджетополучатель, а клиент банка по счету - финансовый орган публично-правового образования. После проверки платежного документа на предмет отсутствия обстоятельств, определенных п. 4 ст. 266 БК, в случае подтверждения денежного обязательства бюджетополучателя финансовый орган производит списание денежных средств в пользу контрагента бюджетополучателя по государственному контракту. Фактическое движение «живых денег» (списание и зачисление безналичных денежных средств) осуществляется только на едином счете бюджета, распорядителем которого является публично-правовое образование. Поэтому бюджетное учреждение либо иная организация, заключающие государственный контракт, по существу лишены имущественной основы своего участия в отношениях по государственному контракту. При этом основное обязательство покупателя
Ьв
ГЪ
СЪ
и
я
*
а
*
кт-Пет
т
ер
бу
рг
<\>
съ
*
ог
у
X
Я
ерс
съ
Я
те
Д
Рос
съ
съ
Я
и
и
)
2
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (33) 2007
по договору поставки, заказчика по договору подряда или по договору на оказание услуг состоит именно в оплате товара, работ либо услуг.
Мы вынуждены признать, что принимаемое законодательство о размещении государственных и муниципальных заказов не только не устанавливает прозрачных схем договорных отношений, не ограничивает свободу усмотрения чиновников, отвечающих за размещение государственного заказа, но и не решает имеющихся теоретических и практических проблем. С принятием Закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд сделан значительный шаг вперед в детализации процедур размещения заказов. Можно сказать, что им сформирована относительно последовательная процессуальная часть законодательства о размещении государственных заказов. Однако материальная часть этого законодательства, которая должна полностью соответствовать положениям ГК России и развивать их, нуждается в совершенствовании.
1 См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 294.
2 См.: Ярков В.В. Юридические факты в механизме реализации норма гражданского процессуального права: Дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1992. С. 5.
3 См.: Исаков В.Б. Правовое регулирование и юридические факты // Правоведение. 1980. № 5. С. 35.
4 См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 6 августа 1998 г. № 54/479 «О порядке финансирования, материально-технического и иного обеспечения деятельности военных прокуратур гарнизонов, содержащихся за счет штатной численности внутренних войск МВД России» // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999.
5 См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30. Ч. 1. Ст. 3105.
6 См.: Приказ МВД РФ от 14 августа 2003 г. № 644 «О проведении открытого конкурса на размещение заказов на выполнение работ (оказание услуг) по мероприятиям федеральной программы “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)”, подлежащим выполнению в МВД России в 2003 году» // Бюллетень текущего законодательства. 2003. Вып. 3.
7 См.: Бутковский А.В. К вопросу о применении Бюджетного кодекса Российской Федерации к отношениям по государственным контрактам и муниципальным контрактам // Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России. 2005. № 3.
8 См.: Родионов Л.А. Казна и казначейство по гражданскому праву Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 20; Блинов М. Бюджетный кодекс и практика // Хозяйство и право. 1999. № 6.
