Орхусская конвенция как механизм защиты окружающей среды Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 341: 502.34

UDC 341: 502.34

А.Ю. ЛИПОВЕЦКАЯ

аспирант, ассистент кафедры международного и международного частного права Орловского государственного университета E-mail: [email protected]

A.Y. LIPOVETSKAYA

postgraduate student, assistant chairs international and international private law, Orel state university E-mail: [email protected]

ОРХУССКАЯ КОНВЕНЦИЯ КАК МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ AARHUS CONVENTION AS ENVIRONMENT PROTECTION MECHANISM

Орхусская конвенция конвенция Европейской Экономической Комиссии ООН «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды». Конвенция была подписана в г. Орхусе в Дании 25 июня 1998 г. Цель Конвенции поддержка защиты прав человека на благоприятную окружающую среду для его здоровья и благосостояния, на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Ключевые слова: Орхусская конвенция, доступ к экологической информации, участие общественности по вопросам окружающей среды.

The UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters. Convention was signed on June 25,1998 in the Danish city of Aarhus. The Convention purpose support ofprotection of human rights on favorable environment for its health and welfare, on access to information, on participation of the public in governmental decision-making process and on access to justice on the questions concerning environment.

Keywords: the Aarhus Convention, access to ecological information, public participation concerning environment.

Вопросы осуществления прав граждан на участие в принятии экологически значимых решений регулируются большим количеством нормативно-правовых актов как международного, так и российского (федерального, регионального и местного) уровней. Формы и механизмы общественного участия могут быть различными [3].

В силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

К актам международного уровня можно отнести:

Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 год);

Декларация министров по вопросам окружающей среды региона Европейской экономической комиссии Организации Объединенных наций (София, 25 октября 1995 год);

Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 год);

Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий и Конвенция по охране и исполь-

зованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 17 марта 1992 года);

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, 25 февраля 1991 год), Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Киев, 21 мая 2003 года).

В Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию провозглашено, что для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него. К актам российского уровня можно отнести: Право граждан на участие в процессе принятия решений базируется на Конституции РФ, среди основных статей:

ст. 32 Конституции РФ закрепляет право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей;

ст. 33 Конституции РФ говорит о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления;

ст. 31 Конституции РФ гарантирует право граждан на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетов;

ст. 42 Конституции РФ, в соответствии с которой

© А.Ю. Липовецкая © A.Y. Lipovetskaya

12.00.00 - ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 12.00.00 - 8С1БМБ ОБ ЬЛШ

«каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением»;

ст. 72 Конституции РФ, согласно которой вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный конституционный закон от 28.06.04 № 4-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации»;

Земельный кодекс РФ - п.1 ст.1, п. 3 ст. 31 , п. 3 ст. 72;

Водный кодекс РФ - п.6 ст.3;

Лесной кодекс РФ - п.7 ст.1

Градостроительный Кодекс РФ - п.5 ст. 2, статьями 28 и 47;

Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» - статья 12;

Федеральный закон Российской Федерации от 02.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» -статьи 11 и 12;

Федеральный закон РФ от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» - статьи 3, 6, 14 и другие.

На региональном и местном уровнях могут быть приняты свои законы.

Несмотря на обширную нормативно-правовую базу, регламентирующую участие общественности в принятии решений, не совсем ясен механизм общественного участия, роль учета общественного мнения сведена к минимуму. Из многих нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней изъяты нормы, регламентирующие учет общественного мнения при осуществлении хозяйственной деятельности.

Несмотря на то, что вопросы охраны окружающей среды и природопользования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации неактивно участвуют в законопроектной деятельности.

Орхусская конвенция занимает особое место среди международных природоохранных конвенций. Например, Генсеком ООН Кофи Аннаном разработка и начало внедрения Орхусской конвенции были оценены как «самый значительный шаг в формировании мирового гражданского общества». Общепризнанно, что ее положения отвечают высочайшим современным стандартам в сфере свободы информации и демократии участия. Конвенция, как ни один другой международный правовой документ высочайшего уровня по вопросам экополитики, базируется на идее прав человека и прав общественности. Она уникальная также тем, что имеет процедурный характер и касается любой сферы, где может оказываться влияние на окружающую среду.

Эта международная конвенция основывается на положениях 1-й Стокгольмской декларации по проблемам окружающей среды, 10-й декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среды и развитию, резолюции Генеральной Ассамблеи о Всемирной хартии природы и Хартии о необходимости обеспечения здоровой окру-

жающей среды, а также Европейской хартии по окружающей среде и здравоохранению.

На каждую страну-участницу конвенции налагаются обязательства по принятию необходимых законодательных, регламентирующих мер для создания и поддержания чёткой, открытой и согласованной структуры для осуществления положений конвенции.

С 1998 года конвенцию подписали и ратифицировали более 40 стран западной и восточной Европы, центральной Азии (кроме Узбекистана). Россия подписала конвенцию, но до сих пор не ратифицировала ее, хотя официальные лица часто говорят о том, что работа по ратификации ведется [1].

Например, последнее упоминание о работе по ратификации Орхусской конвенции на официальном сайте Минприроды датировано ноябрем 2011 года. «Минприроды России подготовлены проекты соответствующих Федеральных законов, предложения Министерства по ратификации Орхусской конвенции на данный момент находятся на согласовании в федеральных органах исполнительной власти». С тех пор ничего не изменилось - документы до сих пор находятся на согласовании в федеральных органах власти.

Кроме того, даже российские общественники в конце 1990-х выступали против присоединения к этой конвенции, поскольку согласно действующему на тот период российскому законодательству, любая намечаемая деятельность должна была пройти обсуждение с общественностью, кроме того, любая экологическая информация должна была быть открыта [2].

«В то время наше внутренне экологическое законодательство было настолько гармонизировано, и многие нормы были гораздо шире, чем конвенция. В то время ратификация конвенция ослабила бы многие пункты. 15 лет назад никто не мог предположить, что все экологическое законодательство будет изменено в худшую сторону до неузнаваемости», - считает юрист Экологического Правозащитного Центра «Беллона» Нина Попарвко [3].

Присоединение к конвенции потребует внесения в российское законодательство многочисленных изменений, публикацию экологической информации, а также открытие и содержание национального Орхусского центра, через который любое заинтересованное лицо сможет получить интересующие его сведения об охране окружающей среды, природоохранных мероприятиях и угрожающих экологии проектах. Бюджетные затраты на реализацию этих мероприятий оцениваются в 44 млн рублей, ежегодные расходы - еще в 8,6 млн рублей [4].

Конвенция провозглашает право каждого человека на здоровую окружающую среду, что означает "жить в окружающей среде, благоприятной для здоровья и благосостояния".

Цель этой конвенции - гарантировать права:

- на доступ к экологической информации,

- на участие общественности в процессе принятия решений,

- на доступ к правосудию.

Эти права являются способами осуществления

основного права - права на здоровую окружающую среду.

Орхусская конвенция - это соглашение между европейскими странами о работе с общественностью по вопросам окружающей среды. Страны, подписавшие эту конвенцию, обещают:

• Сделать доступными правительственные документы об экологической ситуации сегодня.

• Разрешить общественности участвовать в процессе принятия решений и сделать этот процесс прозрачным.

• Предоставить право общественности привлекать к ответственности в суде государственные или частные предприятия.

Под термином «общественность» может пониматься один гражданин или несколько граждан. Обычно это организации или группы инициативных граждан в соответствии с национальным законом. Общественность - это физические или юридические лица, которые официально не являются ответственными за принятие решений по обсуждаемому вопросу, но интересы которых могут быть затронуты этим решением.

Доступ к экологической информации:

Право знать означает возможность для каждого человека получать информацию о состоянии окружающей среды. Открытость и доступность информации для граждан является основой демократического общества. Согласно Орхусской Конвенции, люди имеют особое право получать экологическую информацию.

Собирать и распространять экологическую информацию - является обязанностью государственных органов. Государственные службы должны не только собирать информацию, но также сообщать общественности, где можно получить эту информацию, и проводить общую работу по повышению информированности населения об экологической ситуации в регионе и о методах получения информации, и участия в процессе принятия решений.

Любой человек может требовать информацию без доказательств его заинтересованности. Очень важно помнить, что вы не обязаны являться гражданином или резидентом страны, информацию которой вы хотите получить. "Любой" - это действительно любой человек.

Информация в общественных списках, регистрах и файлах должна предоставляться бесплатно. Другие виды информации могут быть поданы за определенную сумму. Но она должна быть в разумных пределах, и органы власти должны указывать обстоятельства, по которым эта сумма может взиматься.

Экологическая информация - это информация:

- о состоянии элементов окружающей среды, таких как вода, воздух, почва;

- о биоразнообразии;

- о таких факторах, как отравляющие вещества, радиационное излучение, шумы и различные виды деятельности, влияющие на здоровье человека;

- о безопасности и состоянии здоровья человека, культурных объектов и зданий, условиях человеческой жизни.

Эта информация может быть в любом виде - письменном, электронном, визуальном и в иной материальной форме. Это не имеет значения. Общественность имеет право получить ее.

Запрос может быть отклонен только, если:

- он является необоснованным или сформулирован в общем виде;

- материал находится на заключительном этапе его подготовки;

- разглашение запрашиваемой информации отрицательно повлияет на конфиденциальность работы государственных органов, национальную безопасность, международные отношения, отправление правосудия, конфиденциальность коммерческой информации.

Участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности

Заинтересованная общественность адекватно, своевременно и эффективно информируется, в зависимости от обстоятельств, либо путем публичного уведомления, либо в индивидуальном порядке на самом начальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды (о проекте, либо о процедуре, либо о возможностях участия общественности, публичном слушании, наконец, о самом информирующем государственном органе и состоянии окружающей среды).

Общественные слушания - это встречи общественности, разработчика проекта и лиц, принимающих решение. На общественных слушаниях граждане могут задавать вопросы и высказывать свое мнение.

Принятие нормативных и других юридических актов. Проекты нормативных и других юридических актов должны быть опубликованы на стадии их разработки. А общественность может внести замечания непосредственно или через представительный консультативный орган. Результаты участия общественности должны быть учтены в максимальной форме.

Доступ к правосудию:

Каждая страна должна обеспечивать всем заинтересованным лицам доступ к правосудию.

Представители общественности должны обладать информацией об административных и судебных процедурах для оспаривания действий или бездействия частных лиц и государственных органов, которые нарушают положения национального законодательства, относящегося к окружающей среде.

Должны обеспечиваться адекватные и эффективные средства правовой защиты, включая при необходимости средства правовой защиты в виде судебного запрещения, и быть справедливыми, беспристрастными, своевременными и не связанными с недоступно высокими затратами. Решения, принимаемые в соответствии с настоящей статьей, выносятся или протоколируются в письменной форме.

Общественность имеет доступ к решениям судов и, по возможности, других органов.

Также должна быть предоставлена информация об административных и судебных процедурах рассмотрения решений (для того чтобы общественность знала свои права).

12.00.00 - ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 12.00.00 - SCIENCE OF LAW

Должны быть устранены финансовые и другие препятствия для доступа к правосудию.

Широкий доступ к правосудию означает, что каждый человек имеет возможность осуществить свои права. (Права на защиту своих интересов в суде имеет любой гражданин, организации, правительственные должностные лица и коммерческие предприятия).

Орхусская конвенция состоит из трех взаимосвязанных элементов:

Участие общественности в принятии решений по конкретным видака

деятельности

^--

Л N

ДОСТУП К экологической информации

ч__*

Орхусская Конвенция является наиболее демократичным на сегодняшний день международным документом, закрепляющим права граждан на защиту своих прав в судебном порядке.

Для гармонизации российского законодательства в соответствии с международной конвенцией необходимо изменить более 40 законов Российской Федерации. В российском законодательстве необходимо закрепить [3]:

- совершенствование доступа к экологической информации;

- обеспечение информирования на раннем этапе;

- обеспечение участия общественности в подготовке проектов нормативных актов;

- развитие механизмов учета предложений, рекомендаций и замечаний общественности, высказанных в процессе общественных обсуждений.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерство иностранных дел Российской Федерации должны представить свои предложения по вопросам присоединения/ратификации конвенции в правительство Российской Федерации.

Законопроект необходимо согласовать со всеми заинтересованными органами власти Российской Федерации (83 субъекта Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, 22 органа исполнительной власти).

В заключение хотелось бы отметить, что ратификация данной конвенции включена в План реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Распоряжением Правительства от 18 декабря 2012 г. № 2423-р).

Доступ к правосудию в вопросах, касающихся окружающей среды

Библиографический список

1. Практика Комитета по вопросам соблюдения Орхусской конвенции (2004-2011). Под ред. А. Андрусевич, Т. Алге, К. Конрад, З. Козак. Львов. 2012. 238 с.

2. КирееваА. Российскому обществу нужна Орхусская конвенция / Электронное периодическое издание Беллона. Ру www. bellona.ru

3. Общественное участие в принятии решений, влияющих на окружающую среду: сборник материалов всероссийской конференции 18-19 апреля 2013 года, Санкт-Петербург

4. Российским «зеленым» обещают международные стандарты демократии / научно-практический портал «Экология производства» http://www.ecoindustry.rU/news/view/31422.html#

5. Конвенция Европейской Экономической Комиссии ООН «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Заключена в г. Орхусе 25.06.1998) / справочная правовая система КонсультантПлюс; сайт Конвенции http://www.unece.org/env/pp/

References

1. Case Law of the Aarhus Convention Compliance Committee (2004-2011). A.Andrusevych, T.Alge, C.Konrad(eds),Lvov. 2012. 238 p.

2. Kireeva A. The Aarhus convention / the Electronic periodical publication Bellona.Ru www.bellona.ru

3. Public participation in the decision-making, influencing environment: collection of materials of the All-Russian conference on April 18-19, 2013, St. Petersburg.

4. To Russian «green» promise the international standards of democracy / a scientific and practical portal «Production ecology» http://www.ecoindustry.ru/news/view/31422.html#

5. The UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters (was signed on June 25, 1998 in the Danish city of Aarhus) / help legal system ConsultantPlus; Convention site http://www. unece.org/env/pp/