CC BY
187
го осуществлять контроль за применением тех или иных мер воздействия и давать рекомендации об усилении их действенности.
В складывающейся ситуации значение исследования проблем правоотношений в деятельности органов внутренних дел существенно возрастает. С учетом этого с теоретико-правовых позиций, например, допустимо проработать проблему, связанную с дополнением элементов, входящих в структуру правоотношений «субъекты—объект» таким элементом, как «результат», тем самым формируя между ними связи, обеспечивающие их взаимодействие. Реализация такой идеи может позитивно отразиться на определении путей совершенствования деятельности системы органов внутренних дел.
Таким образом, постановка вопроса о характеристике документа как объекта правоотношений в условиях становления информационного общества представляется актуальной не только для реформирования деятельности МВД России, но и для развития общей теории права.
Список литературы
1. Об обязательном экземпляре документов: Феде-
ральный закон от 23 ноября 1994 г. № 77—ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 1.
2. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // Рос. газ. 2011. 2 февр.
3. Об электронной подписи: Федеральный закон от
6 апреля 2011 г. № 63-Ф3 // Рос. газ. 2011. 8 апр.
4. О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена: Указ Президента РФ от 17 марта 2008 г. № 351 (в ред. от 14 января 2011 г.) // СЗ РФ. 2008. № 12. Ст. 1110.
5. Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных: постановление Правительства РФ от 17 ноября 2007 г. № 781 // СЗ РФ. 2007. № 48 (ч. 2). Ст. 6001.
6. Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955.
7. Александров Н.Г. Юридическая норма и правоот-
ношение: стенограмма доклада. М., 1947.
8. Алексеев С.С. Общая теория права: в 2-х т. Т. 2.
М., 1981.
9. Бачило И.Л. Информация как объект правоотно-
шений // НТИ. Сер. 1. М., 1997.
10. Бачило И.Л. Информационные ресурсы как объект права и отношений, регулируемых ГК РФ // Информационные ресурсы России. 1999. № 1.
11. Бачило И.Л. Информация и информационные отношения в праве // НТИ. Сер. 1. 1999. № 8.
12. Братусь С.Н. Советское государство и право: учеб. Т. 1. М., 1950.
13. Генкин Д.М. Советское государство и право: учеб. Т. 1. М., 1950.
14. Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 1949.
15. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961.
16. Копылов В.А. Информация как объект гражданского права; проблемы дополнения Гражданского кодекса РФ // Информационные ресурсы России. 1998. № 5.
17. Магазинер Я.М. Объект права. Очерки по гражданскому праву. Л., 1957.
18. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. 3. М., 1912.
19. Bekker E. System des heutigen Pandektenrechts. Berlin. 1866.
E-mail: [email protected]
А.С. УСКОВА,
доцент кафедры управления деятельностью служб общественного порядка, кандидат юридических наук
(Академия управления МВД России)
Органы внутренних дел как субъекты административного надзора
В статье дан сравнительный анализ понятий «контроль» и «надзор» («административный надзор» в частности), проанализированы полномочия органов внутренних дел по осуществлению административного надзора.
контроль, надзор, административный надзор, органы исполнительной власти, полномочия органов внутренних дел, задачи административного надзора, надзорные полномочия ГИБДД, юрисдикционная деятельность, лица, освобожденные из мест лишения свободы.
Рассматривая надзорные полномочия органов внутренних дел, необходимо разобраться в их сущности и отличиях от контроля. В научной литературе и нормативных актах эти термины используются и самостоятельно и как синонимы. Так, исходя из текста Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [2], Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов ис-
39
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2011. № 4 (20)
40
полнительной власти» [1], можно отметить, что функции по контролю и надзору не разграничиваются. Согласно указанному закону под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем в ходе их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами, либо принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
Однако в КоАП РФ говорится об органах, осуществляющих надзор, либо об органах, осуществляющих функции по контролю и надзору, т. е. эти функции не отождествляются. И подобных противоречий в законодательстве можно найти немало. В научной литературе также нет достаточной ясности по данному вопросу.
Активные научные исследования содержания административного надзора как способа обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении начались еще в советские времена. Эту тематику разрабатывали Ф.С. Разаренов, М.С. Студеникина, Д.Н. Бах-рах, С.И. Котюргин и другие ученые. В их работах было сформулировано понятие «административный надзор», исследовались методы его осуществления, изучалось правовое положение субъектов административного надзора.
В общем виде понятие административного надзора, сформулированное Ф.С. Разарено-вым, заключается в систематическом наблюдении специально уполномоченными органами государственного управления за точным исполнением гражданами, должностными и юридическими лицами законов и подзаконных нормативных актов, основанных на них специальных технических норм и требований с целью предупреждения и пресечения их нарушений, выявления и привлечения нарушителей к ответственности [10].
Помимо собственно наблюдения за поведением поднадзорных субъектов, проверки соответствия их деятельности требованиям правил и специальных норм, в содержание административно-надзорнойдеятельности включаются также совершение надзорными органами лицензионно-разрешительных и регистрационных действий, применение к указанным субъектам мер административного пресечения и административной ответственности [11].
Существуют и иные точки зрения на сущность административного надзора. Например, И.М. Машаров считает административный надзор самостоятельным видом административно-публичной деятельности, а именно — административно-охранительной деятельностью [9]. С.М. Зырянов видит различия контроля от надзора в их предмете: предметом
контроля является законность и целесообразность деятельности подконтрольных субъектов, а предметом надзора — только законность, т. е. неуклонное соблюдение всеми субъектами права общеобязательных норм и правил [8]. В.В. Донских рассматривает административный надзор как вид специального правового режима [7].
Проанализировав различные точки зрения на природу административного надзора, считаем его специфической разновидностью контрольной деятельности (суженным контролем) органов исполнительной власти и, в частности, органов внутренних дел. Свою точку зрения аргументируем тем, что надзор, в отличие от контроля, не является функцией государственного управления, поскольку в результате осуществления контроля не только выявляются нарушения общеобязательных норм и правил, но и осуществляется проверка работоспособности управленческих решений, целесообразность деятельности подконтрольных субъектов. Информационная природа надзора иная, чем у контроля. Во многом это объясняется тем, что органы исполнительной власти, наделенные надзорными полномочиями, в ряде случаев в зависимости от результатов надзора осуществляют юрисдикционную деятельность [11].
Надзорными полномочиями наделены далеко не все органы исполнительной власти, а лишь некоторые из них — чья деятельность связана с обеспечением безопасности жизни, здоровья граждан, защиты законных интересов физических и юридических лиц, выявлением и пресечением различных правонарушений. К ним относятся и органы внутренних дел, осуществляющие административный надзор по таким направлениям, как надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и другим.
Согласно Федеральному закону «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. № 196—ФЗ государственный (административный) надзор осуществляется в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения [5]. Исходя из этой цели на ГИБДД возлагаются следующие основные обязанности:
— контроль за соблюдением Правил дорожного движения;
— регистрация и учет автомототранспортных средств, выдача регистрационных документов и государственных регистрационных знаков;
— регулирование дорожного движения;
— осуществление производства по делам об административных правонарушениях;
— осуществление сопровождения транспортных средств;
— выдача разрешений на оборудование автотранспортных средств специальными световыми и звуковыми сигналами и др.
Согласно перечисленным обязанностям ГИБДД, являясь субъектом административного надзора, осуществляет не только наблюдение за соблюдением правил дорожного движения, специальных технических норм и правил, но и юрисдикционную деятельность.
Еще одним направлением осуществления административного надзора органами внутренних дел является надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Полномочиями по осуществлению данного вида административного надзора органы внутренних дел наделены Федеральным законом «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3—ФЗ [3, п. 26 ст. 12; п. 11 ст. 13], Федеральным законом «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 25 марта 2011 г. № 64—ФЗ [4], приказом МВД России «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 8 августа 2011 г. № 818 [6]. В законе содержится определение административного надзора как осуществляемого органами внутренних дел наблюдения за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных федеральным законом. Вместе с тем данным законом определяются задачи административного надзора, а именно: предупреждение правонарушений и преступлений указанными лицами; оказание на лиц, освобожденных из мест лишения свободы, а также некоторые категории лиц, в отношении которых устанавливается административный надзор (совершеннолетних лиц, освобождаемых или освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость), профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.
Административный надзор в отношении таких лиц устанавливается, если в период пребывания в местах лишения свободы лицо злостно нарушало установленный порядок отбывания наказания либо после освобождения в течение года совершило два и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье граждан и общественную нравственность.
В соответствии с законом в отношении указанных лиц могут устанавливаться следующие административные ограничения:
1) запрещение пребывания в определенных местах;
2) запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях;
3) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо местом пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток;
4) запрещение выезда за установленные судом пределы территории;
5) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или месту пребывания для регистрации.
Вызывает некоторые сомнения формулировка последнего ограничения. Полагаем, что зарегистрированное в органе внутренних дел по месту жительства или по месту пребывания лицо, освобожденное из мест лишения свободы, обязано являться в органы внутренних дел по требованию уполномоченных должностных лиц в рамках осуществления административного надзора за ним.
Закон установил полномочия органов внутренних дел в отношении поднадзорных лиц, как то:
— разъяснение поднадзорному лицу его прав и обязанностей, предупреждение об ответственности за нарушение установленных судом административных ограничений и невыполнение предусмотренных законом обязанностей;
— ведение учета поднадзорных лиц в течение срока административного надзора;
— систематическое наблюдение за соблюдением поднадзорным лицом установленных судом административных ограничений и выполнением предусмотренных законом обязанностей;
— ведение с поднадзорным лицом индивидуальной профилактической работы, направленной на предупреждение совершения им преступлений и иных правонарушений;
— объявление в розыск и осуществление его в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы, но не прибывших без уважительных причин в определенный администрацией исправительного учреждения срок к месту жительства (пребывания) либо выехавших за установленные судом пределы территории;
— подача в суд заявления об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным законом;
— подача заявления в суд о продлении срока административного надзора в случае несоблюдения поднадзорным лицом предписанных судом ограничений и требований закона или заявление о сокращении срока административного надзора, если поднадзорное лицо законо-
41
послушно и исполняет все требования, предписанные ему судом.
При несоблюдении административных ограничений поднадзорным лицом в соответствии со ст. 19.24 КоАП РФ сотрудники органов внутренних дел осуществляют в отношении него соответствующие юрисдикционные действия.
Анализируя полномочия органов внутренних дел по осуществлению надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, полагаем, что помимо принудительных полномочий в законе необходимо отразить и полномочия сотрудников органов внутренних дел (полиции), направленные на содействие поднадзорному лицу в социальной адаптации, т. е. на оказание реальной психологической, юридической, образовательной и иной помощи [12].
Существует и иная точка зрения. Например, по мнению В.И. Холманского, социальной адаптацией лиц, освобожденных из мест лишения свободы, должны заниматься только социальные службы и органы [13]. С этим утверждением вряд ли можно согласиться, т. к. должна быть создана система государственных органов, занимающихся социальной адаптацией, куда, по нашему мнению, необходимо включить и органы внутренних дел. Кроме того, важное значение для административного надзора имеет выбор индивидуальной методики его осуществления, в зависимости от личности поднадзорного, его желания (или отсутствия такового) вести достойный образ жизни, работать, учиться.
Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, должностные лица органов внутренних дел реализуют во взаимодействии с ФМС России и ФСИН России, сотрудники которых обладают полной информацией о данных лицах (способности к рецидиву, личностных качествах, круге общения, образовательном и культурном уровне). Полагаем, что основные полномочия МВД России, ФМС России и ФСИН России необходимо закрепить в федеральном законе, и межведомственным приказом определить порядок взаимодействия и осуществления административного надзора территориальными органами указанных ведомств.
Список литературы
1. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 // Рос. газ. 2004. 11 марта.
2. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 1 июля 2009 г. № 294—ФЗ // СПС Консультант-Плюс.
3. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // Рос. газ. 2010. 13 февр.
4. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Федеральный закон от 25 марта 2011 г. № 64-ФЗ // Рос. газ. 2011. 6 апр.
5. О безопасности дорожного движения: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ // СПС Гарант.
6. О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: приказ МВД России от 8 июля 2011 г. № 818.
7. Гуцуляк В.И., Алоян А.М., Данилов И.П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. М., 1992.
8. Донских В.В. Административный надзор как вид специального паевового режима // Вестник Московского университета МВД России. № 2. 2007.
9. Зырянов С.М. О соотношении административно-
го надзора с другими видами контрольно-надзорной деятельности // Полицейское право. № 2 (10). 2007.
10. Машаров И.М. О понятиях и методах административного наблюдения (административного надзора) // Полицейское право. № 1 (9). 2007.
12. Разаренов Ф.С. Административный надзор советской милиции. М., 1979.
13. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2009.
14. Холманский В.И. Проблемы восстановления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, пути их решения // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. № 1 (45). 2010.
E-mail: [email protected]
