CC BY
19УДК 343
Беловолов Н.А. студент 2 курса магистратуры Юридический институт Иркутский государственный университет
Россия, г. Иркутск Belovolov N.A.
Student of the2 course magistracy Law Institute of Irkutsk state University
Russia, Irkutsk
ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ПРОФИЛАКТИКИ ПРЕСТУПНОСТИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
PROSECUTOR'S BODIES IN THE SYSTEM OF PREVENTION OF
CRIME OF MINORS
В статье подвергаются анализу нововведения, предусмотренные Законом "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации", возлагающие на органы прокуратуры полномочия по предупреждению преступлений, поскольку эти нововведения не соответствуют нормам статутного закона - Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В связи с этим произведено прогнозирование возможных правоприменительных проблем.
The article analyzes innovations provided for by the Law "On the Basics of the System of Prevention of Offenses in the Russian Federation", imposing powers on the prosecution authorities to prevent crimes, since these innovations do not comply with statutory law - the Federal Law "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation" In connection with this, a forecast ofpossible law enforcement problems was made.
Ключевые слова: профилактика правонарушений, субъект профилактики, прокурорский надзор, несовершеннолетние.
Keywords: crime prevention, subject of prevention, prosecutor's supervision, minors.
22 сентября 2016 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»
В число субъектов профилактики правонарушений Закон о профилактике (п. 2 ч. 1 ст. 5) включает органы прокуратуры Российской Федерации, тем самым, расширяя полномочия прокурора, предусмотренные Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". По мнению авторов нового Закона, органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного
самоуправления и их должностными лицами в соответствии с Законом о прокуратуре (ч. 1 ст. 9 Закона о профилактике). Считается, что расширение полномочий прокурора без внесения соответствующих изменений в Закон о прокуратуре недопустимо.
Данную позицию разделяет и доктор юридических наук, профессор А.Ю. Винокуров, который уже давно обращал внимание на то, что федеральные законодатели абстрагировались от нормы статутного законодательного акта о прокуратуре (п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре), наделяя прокуроров более широкими полномочиями без внесения корреспондирующих изменений в Закон о прокуратуре.14
Видными учеными В.Г. Бессарабовым, И.С. Викторовым, А.Х. Казариной и др. также поддерживается позиция о том, что "полномочия, которыми наделен прокурор для осуществления надзора за исполнением законов, перечислены в ст. 22 Закона о прокуратуре и расширительному толкованию не подлежат. В настоящее время устоялось деление всех полномочий по надзору за исполнением законов на следующие группы: 1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; 2) полномочия по устранению нарушений закона; 3) полномочия по предупреждению нарушений закона".15
В научной литературе отмечается равнозначность терминов "предупреждение", "профилактика", "предотвращение". Предупреждение преступности рассматривается как стратегия, а профилактика - как тактика этой деятельности.16. Профилактика правонарушений определяется через систему мер, направленных на выявление и устранение причин совершения правонарушений, преступлений.
В свою очередь, прокурорский надзор рассматривается как "вид государственной деятельности, осуществляемой исключительно органами прокуратуры и выражающейся в проверке соблюдения поднадзорными органами и лицами Конституции Российской Федерации и исполнения ими действующих на территории Российской Федерации законов присущими прокурорам правовыми средствами надзора".17 Следовательно, органы прокуратуры не могут одновременно осуществлять надзор за исполнением законов о профилактике правонарушений и быть субъектом осуществления профилактики.
В то же время существует иное научное мнение о том, что органы прокуратуры осуществляют также и профилактическую деятельность и
14 Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры: Избранные статьи. М., 2012. С. 52, 53.
15 Настольная книга прокурора: Практ. пособие / Под ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров: В 2 т. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2015. Т. 1. С. 142.
16 Боголюбова Т.А. Современные проблемы теории предупреждения преступности в российском обществе: сборник материалов круглого стола / Под ред. Т.Л. Козлова. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014. С. 14.
17 Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Ю.Е. Винокурова. 12-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2015. С. 17. Аналогичную позицию разделяют доктора юридических наук профессоры В.Г. Бессарабов, В.Б. Ястребов, А.Я. Сухарев, В.И. Рохлин и др.
являются специализированными субъектами профилактики преступлений в рамках своей надзорной деятельности. Придерживаясь противоположной позиции, мы допускаем целесообразность проведения дополнительных научных исследований данной проблемы.
Например, ученые Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, изучая прокурорскую практику, пришли к выводу, что "органы прокуратуры проводят определенную работу по предупреждению преступлений, инициируют многие решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти в этой сфере. Существенное внимание уделяется вопросам предупреждения преступлений не только при выявлении причин их совершения и условий, им способствующих, в ходе проведения проверок, но и при решении более общих задач, связанных с участием в правовом регулировании, информационном обеспечении, программировании и планировании предупреждения преступлений, в осуществлении координации деятельности правоохранительных органов.18 Таким образом, учеными не отрицается деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступности, но эта деятельность раскрывается через полномочия прокурора, предоставленные Законом о прокуратуре.
В части 2 статьи 9 Закона о профилактике указывается, что при осуществлении профилактики правонарушений органы прокуратуры Российской Федерации обладают полномочиями субъекта профилактики правонарушений в пределах своей компетенции. Но у органов прокуратуры нет компетенции по осуществлению профилактики правонарушений. Они осуществляют надзор за исполнением законов о профилактике правонарушений.
В обязанности органов прокуратуры Российской Федерации Закон о профилактике вменил требование обеспечения доступа к информации о своей деятельности по профилактике правонарушений способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также путем размещения ее в средствах массовой информации по официальным запросам, проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов, если иное не установлено федеральными законами (ч. 2 ст. 14). Однако данное требование нарушает принцип независимости деятельности органов прокуратуры (п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре) и недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора (ст. 5 Закона о прокуратуре).
В Законе о профилактике (ст. 15) установлены два вида профилактики правонарушений: общая и индивидуальная. Общая профилактика направлена
18 Деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступлений: Метод. пособие. М.: Экслит, 2004. С. 3.
на выявление и устранение причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих совершению правонарушений или облегчающих их совершение, а также на повышение уровня правовой грамотности и развитие правосознания граждан.
Данные положения Закона корреспондируют не с Законом о прокуратуре, а с п. 4 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N З-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции), в соответствии с которым на полицию возлагаются обязанности выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению, выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу; участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; участвовать в пропаганде правовых знаний. Таким образом, Законом о полиции именно на органы полиции возложены обязанности по проведению общей и индивидуальной профилактики правонарушений, в том числе в отношении несовершеннолетних.
Систему органов и учреждений, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, составляют: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; органы управления социальной защитой населения; федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования; органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования; органы опеки и попечительства; органы по делам молодежи; органы управления здравоохранением; органы службы занятости; органы внутренних дел; органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; учреждения уголовно-исполнительной системы (п. 1 ст. 4 Закона N 120-ФЗ).
Органы прокуратуры не включены в данную систему, а поэтому не могут осуществлять профилактику правонарушений несовершеннолетних. Наоборот, в п. 3 ст. 10 Закона N 120-ФЗ законодателем акцентировано внимание на том, что прокурорский надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре.
Не совсем понятна позиция законодателя, который не счел нужным указать Закон N 120-ФЗ в ст. 3 Закона о профилактике, где определяется правовая основа системы профилактики правонарушений. Несмотря на то, что в ч. 1 ст. 3 указанного Закона есть ссылка на "другие федеральные законы", полагаем, что это не мешает в данной норме назвать такой важный и специальный Закон о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Кроме того, в поддержку данной позиции указывает тот факт, что среди основных направлений профилактики правонарушений,
перечисленных в ст. 6 Закона о профилактике, названо такое направление, как предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних (п. 7 ч. 1 ст. 6).
На уровне субъектов Федерации и на местном уровне уже действуют координационные органы по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних (п. 1 ст. 11 Закона N 120-ФЗ). Это комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые создаются в порядке, установленном законодательством субъекта Федерации, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. N 995 "Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав". На роль комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как координатора деятельности органов и учреждений, призванных осуществлять профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защиту их прав, указывается в разделе VI Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 гг., утв. Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 761. Но и это правовое положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав не нашло своего отражения в Законе о профилактике.
Кроме того, в органах прокуратуры действуют координационные совещания с участием руководителей правоохранительных органов по вопросам борьбы с преступностью, где прокурор выступает координатором этой деятельности согласно п. 1 ст. 1, ст. 8 Закона о прокуратуре и Указу Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью", что также не нашло своего отражения в Законе о профилактике.
Очевидно, что борьба с преступностью невозможна без принятия предупредительных мер, таких, как профилактика правонарушений.
Основаниями для осуществления профилактики правонарушений согласно Закону о профилактике является применение специальных мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 16). Для органов прокуратуры такие специальные меры в сфере профилактики правонарушений Законом о прокуратуре не предусмотрены. Субъекты профилактики правонарушений наделяются Законом о профилактике полномочиями по осуществлению таких форм профилактического воздействия (ч. 1 ст. 17), которые у них отсутствуют в рамках действующего законодательства, что ставит под сомнение возможность реализации положения ч. 2 ст. 5 указанного Закона, в соответствии с которой субъекты профилактики правонарушений осуществляют свою деятельность в пределах компетенции, установленной Законом о профилактике и другими федеральными законами.
Например, наделение органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних полномочиями по осуществлению таких форм профилактического воздействия, как объявление
официального предостережения и профилактический надзор, не соответствует Закону N 120-ФЗ, а наделение должностных лиц органов прокуратуры формами профилактического воздействия в соответствии с п. п. 2 - 6 ч. 1 ст. 17 Закона о профилактике не соответствует Закону о прокуратуре.
Таким образом, считаем, что вступление в силу Федерального закона от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" породит массу вопросов его применения, которые будут решаться органами прокуратуры в соответствии с полномочиями, предоставленными им Законом о прокуратуре. Для органов и учреждений системы профилактики безнадзорности правонарушений несовершеннолетних потребуется осуществлять активное взаимодействие с органами прокуратуры по соблюдению законности в процессе применения норм Закона о профилактике.
Использованные источники:
1. Боголюбова Т.А. Современные проблемы теории предупреждения преступности в российском обществе: Сборник материалов круглого стола / Под ред. Т.Л. Козлова. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014.
2. Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры: Избранные статьи. М., 2012.
3. Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Ю.Е. Винокурова. 12-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2015.
4. Деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступлений: Методическое пособие. М.: Экслит, 2004.
5. Настольная книга прокурора: Практ. пособие: В 2 т. / Под ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт. 2015. Т. 1
