CC BY
38
Организация работы представительного органа муниципального образования
Иванов Артем Александрович,
аспирант, Институт государственной службы и управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ E-mail: artem.krasnogorsk@mail.ru
В статье рассматривается организация работы представительного органа муниципального образования. Поскольку, представительному органу местного самоуправления отведено особое положение среди органов публичной власти Российской Федерации на муниципальном уровне, поскольку выбранные народные представители (депутаты) отражают волеизъявление и интересы своих избирателей.
Цель статьи заключается в рассмотрении организации повседневной работы представительного органа муниципального образования.
Для достижения поставленной цели необходимо рассмотреть и проанализировать точки зрения различных авторов по данной теме, применяя методы анализа, индукции, синтеза, обобщения и систематизации научных источников по проблеме исследования.
Сделан вывод о том, что организация работы представительного органа представляет собой многоаспектный процесс, который регулируется уставом муниципального образования, а также регламентом работы представительного органа, реализующийся посредством заседаний представительного органа, результатом которого является проект муниципального правового акта в виде решения.
Ключевые слова: представительный орган, муниципальное образование, работа представительного органа, регламент представительного органа, местное самоуправление, муниципальное право.
Представительный орган муниципального образования занимает особое место в структуре органов местного самоуправления Он обладает полномочиями по защите интересов жителей муниципального образования и имеет право принимать обязательные решения от их имени. Этот орган играет ключевую роль в выражении интересов всех жителей муниципального образования, не только через процесс его формирования, но и через коллегиальную деятельность, осуществляя функции представительства, контроля и нормотворчества. Иными словами, представительный орган представляет собой коллективное «тело жителей» муниципального образования, выражающее их волю путем осуществления принудительных решений, обладающих более высоким юридическим положением, чем документы других муниципальных органов управления. В результате этого, представительный орган является важным и доминирующим в схеме органов местного самоуправления и является обязательным элементом в каждом местном управлении. Все другие органы местного самоуправления данного муниципального образования, включая его руководителя, зависят от представительного органа, ему подчинены и подотчетны [3].
С.Г. Соловьев утверждает, что: «Организация работы представительного органа власти муниципального образования четко определена Регламентом» [5].
В контексте юриспруденции, понятие «регламент» охватывает набор нормативов, включая как постоянные, так и временные правила, которые определяют порядок действия органа, а также определяют определенные аспекты правового статуса депутата. Правила деятельности представительного органа утверждаются на его собрании с соблюдением определенных принципов и другими нормами, установленными федеральными и местными нормативными актами.
Иными словами документ является набором правил (как общих, так и временных), который устанавливает порядок деятельности органа, а также определяет определенные аспекты статуса его членов. В регламенте должны быть указаны правила проведения заседаний, порядок формирования комиссий и рабочих групп, а также процедуры принятия решений и контроля за их исполнением.
Как правило, в местном представительном органе формируется специальный комитет, ответственный за надзор за соблюдением установленных правил работы.
По законодательству, Регламент деятельности местного представительного органа не обладает
5 -о
сз ж
■с
юридической силой, поскольку он не содержит обязательных норм права. Документы в данном случае является утвержденным правилом применения закона.
Так например, решением Совета депутатов городского округа Красногорск Московской области от 30.08.2018 № 505/35 «Об утверждении Регламента Совета депутатов городского округа Красногорск Московской области», устанавливается документ (регламент), определяющий методы работы, основные нормы и процедуры работы Совета депутатов городского округа Красногорск Московской области, его органов, фракций, должностных лиц и структурных подразделений.
Регламент работы представительного органа муниципального образования является документом, утверждающим порядок и условия функционирования данного органа. Он содержит необходимые положения и процедуры, необходимые для обеспечения эффективного выполнения органом его обязанностей и работы в рамках законов и нормативных актов, установленных уровнями власти.
Не реже одного раза в три месяца представительным органом местного самоуправления проводятся заседания. Эти заседания являются главной формой работы названного органа и представляют собой ключевую возможность для обсуждения и принятия важных решений.
Эффективность процесса управления на местах и реализация других организационно-правовых аспектов работы зависят от результативности заседаний представительного органа. Это касается как представительных, так и других органов местного самоуправления. Данные заседания необходимы для того, чтобы принимать важные решения, которые входят в компетентность местной власти.
На заседании представительного органа обсуждаются и принимаются ключевые документы, такие как устав местного образования, внесение корректив в нормативные акты, а также планы и программы развития сферы. На этих заседаниях также принимаются решения относительно управления и распоряжения муниципальным имуществом, которое находится в собственности муниципалитета. Помимо этого, на заседаниях рассматриваются все вопросы из данной сферы.
С учетом важности собраний проводимых органом, как основной формы его деятельности, определены их полномочия, численность депутатов, необходимую для правомочного проведения заседания. Таким образом, только при наличии определенного числа депутатов будет возможно проведение заседаний и принятие решений по рассматриваемым вопросам.
Для проведения заседания представительного органа муниципального образования требуется присутствие не менее 50% избранных депутатов. = Это обеспечивает достаточное количество участ-~ ников для принятия решений и обеспечивает за-^ конность и легитимность принимаемых на заседа-~ нии действий и решений. Такой порог также спо-■г. собствует эффективному функционированию ор-
гана и гарантирует представление интересов различных групп населения муниципалитета.
Это показывает, что легитимность проведения собрания зависит от количества депутатов, которые присутствуют и являются участниками местной власти.
Согласно Федеральному Закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», действительность реализации заседания в данном случае зависит от численного распределения депутатов, присутствующих на этом мероприятии. Чтобы признать проведение заседания органа местного самоуправления законным, необходимо, чтобы оно насчитывало необходимое количество уполномоченных лиц. Давайте представим, что уставом органа управления района установлено 16 мест для депутатов. На выборах были избраны 14 депутатов, что составляет более двух третей от установленной численности.
Как свидетельствует нормативный акт № 131-ФЗ, законность заседания наступает в том случае, если присутствует не меньше семи уполномоченных лиц (депутатов). В ситуации, когда в наличии присутствует меньше семи лиц, то собрание будет носить незаконный характер.
Устав регулирует функции, обязанности и прочие аспекты деятельности представительного органа муниципального образования. Кроме того, процедура проведения заседаний представительного органа муниципального образования определяется Регламентом, который устанавливает, что для действительности заседаний требуется присутствие не менее двух третей от общего числа избранных депутатов. Это обеспечивает значительное участие важных решений, поскольку принятие решений должно быть широко поддержано и представлять интересы большинства членов органа. Такая норма также гарантирует, что решения, принимаемые на заседаниях, будут отражать позицию большей части депутатского корпуса, что особенно важно для обеспечения законности и легитимности принимаемых решений.
На основании отечественного законодательства, проведение заседания представительного органа муниципального образования будет признано неправомочным, если на нем присутствует менее половины избранных депутатов. Эта норма была установлена для обеспечения достаточной репрезентативности и легитимности принимаемых решений, поскольку присутствие более половины депутатов является ключевым фактором в обеспечении широкой поддержки для важных решений. Такие требования способствуют проведению демократических и эффективных заседаний, а также обеспечивают, что принимаемые решения будут отражать позицию большинства депутатского корпуса.
После того как представительный орган муниципального образования был избран, он должен собраться на свое первое заседание в течение срока, определенного уставом. Период составляет 30 дней с момента избрания.
Разные местные советы не фиксируют конкретного механизма реализации заседаний. В то же время, в тех муниципальных образованиях, где уставы предусматривают правомочность заседаний представительного органа, данная правомочность определяется исходя из численности депутатов муниципального образования, установленной в уставе, а также минимального количества депутатов, необходимого для принятия решений - не менее двух третей от установленной численности. Например, согласно пункту 4 статьи 26 Устава городского округа Красногорск Московской области, определено, что Совет депутатов состоит из 30 членов, а пункт 2 этой же статьи утверждает, что заседание Совета депутатов законно в том случае, когда его посетили половина уполномоченных лиц, как прописано в нормативном акте муниципалитета [1].
Для того чтобы созыв состоялся, требуется присутствие не менее 15 депутатов.
Некоторые уставы муниципальных образований предусматривают, что основной формой работы представительного органа являются не засе-дания,а сессии.
Статья 32 Устава Семилукского муниципального района Воронежской области устанавливает, что Совет народных депутатов ведет свою деятельность в виде сессий, в течение которых рассматриваются все вопросы, попавшие в его ведение. Председатель Совета народных депутатов руководит работой Совета, а в его отсутствие эту функцию выполняет заместитель председателя.
Пункты 2 и 3 указанной статьи описывают процесс проведения сессий Совета народных депутатов, который включает в себя заседания и работу комиссий между ними. Реализация собрания будет считаться правомерной в том случае, если количество депутатов будет составлять больше половины [2].
Исследование уставов муниципальных образований указывает на то, что минимальное количество депутатов, необходимое для проведения законного заседания представительного органа, должно зависеть от общего числа избранных депутатов и составлять не менее половины этого числа, в соответствии с пунктом 1.1 статьи 35 Федерального закона № 131. Правильное количество депутатов на заседании, чтобы оно было законным, обусловлено значимостью вопросов, которые подпадают под компетенцию данного органа, а также необходимостью обеспечения коллегиальности в его деятельности, всестороннего обсуждения вопросов и принятия оптимальных решений.
На заседаниях нормативные правовые акты представительного органа принимаются в форме решений. Вопросы, касающиеся установления, изменения, отмены местных налогов и сборов, расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.
Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации может от-
клонить нормативный правовой акт, который был принят представительным органом, и вернуть его на переработку в течение 10 дней. При этом необходимо предоставить обоснование отклонения или предложить внести изменения в акт. Если руководство не отклонит акт в течение этого срока, он направляется на подпись и обнародование.
Если руководитель (глава) муниципального образования не согласен с нормативным правовым актом, он будет отправлен обратно в представительный орган для повторного рассмотрения. Для принятия документа следует согласовать вопрос у не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов. В данной ситуации руководитель (глава) муниципального образования обязан подписать акт в течение семи дней и опубликовать его.
Организацию деятельности представительного органа осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, -председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
Депутаты, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), входят в депутатские объединения (во фракции) и не вправе выйти из них. быть членом другой политической партии. Во фракции могут входить и депутаты, избранные по одномандатным или многомандагным избирательным округам. Они также могут быть членами только той партии, во фракцию которой входят. Несоблюдение этих требований влечет за собой прекращение депутатских полномочий.
Решения на заседаниях представительного органа муниципального образования принимаются путем голосования.
А.М. Сафронова классифицирует типы голосования следующим образом:
1. Количественное голосование. Голосование осуществляется стандартным методом, а подсчет голосов может быть выполнен как в абсолютных, так и в процентных значениях.
2. Рейтинговое голосование. Процедура оценочного голосования состоит в том, что голосование проводится последовательно по всем вопросам, поставленным на голосование. Возможность голосовать депутатам предоставляется по любому из вопросов. Результаты голосования окончательно определяются только после завершения всей процедуры.
3. Альтернативное голосование. Основная идея альтернативного голосования заключается в том, что участники осуществляют выбор только одного из вариантов, предложенных для голосова- р ния, а затем подсчитываются голоса для всех ва- ИД риантов одновременно, результаты объявляются Ч
m
немедленно после подсчета. К
Отмечается, что работа представительного ор- S гана муниципального образования включает в се- у бя организацию созыва и проведение заседаний А
этого органа, соблюдение установленных правил при рассмотрении и принятии правовых актов посредством голосования, осуществление прав юридического лица от имени представительного органа, решение внутренних вопросов, связанных с работой депутатов и внутренних органов, а также другие вопросы, связанные с деятельностью представительного органа [4].
На рисунке 1 представлена схема организации работы депутатов представительного органа муниципального образования на заседаниях.
Рис. 1. Организационные аспекты в работе депутата представительного органа муниципального образования на заседаниях
Таким образом, в процессе работы представительного органа, муниципальный депутат реализует круг некоторых полномочий, прав и обязанностей, цикличность которых объясняется как периодичностью самих заседаний местного совета, так и в самом процессе заседания народные избранники могут, применимо к определенному вопросу повестки заседания реализовать этот круг компетенций.
Для того чтобы представительный орган работал эффективно, необходимо рационально использовать финансовые ресурсы. Эти расходы связаны с проведением заседаний, предоставлением депутатам нужной информации, проверкой решений представительного органа и возмещением расходов, связанных с их полномочиями. Эти деньги выплачиваются в соответствии с правилами, установленными представительным органом местного самоуправления. Как правило, уставы муниципальных образований указывают основные виды расходов на поддержание работы представительного органа.
Когда речь идет о том, насколько эффективно работает орган представительный орган местного самоуправления в современных условиях, Е.С. Шу-грина отмечает, что: «...представительный орган является органом власти, действующим на осно-
ве принципа открытости, что означает реальную возможность присутствия граждан на его заседаниях» [6].
В некоторых регионах официальные органы начали сообщать, что в специальных ситуациях, например, когда на территории региона (города, района) действует повышенный режим готовности, можно проводить заседания местных представительных органов с использованием систем видео-конференц-связи (ВКС). В ряде субъектов РФ стали появляться разъяснения органов прокуратуры о том, что в исключительных случаях, т.е. во время действия на территории субъекта РФ (муниципального образования) режима функционирования повышенной готовности, возможно проведение заседаний представительных органов с использованием систем видео-конференц-связи (ВКС). При этом депутат, принимающий участие в заседании в режиме удаленного доступа, должен иметь возможность участвовать в обсуждении вопросов, свободно выражать свою позицию, участвовать в голосовании. Такой депутат считается присутствующим на заседании. В письме Минюста России от 2 февраля 2021 г. № 08-9883/21 констатируется, что возможность проведения заседаний представительных органов муниципальных образований в дистанционном режиме предусмотрена регламентами некоторых представительных органов и в целом не противоречит действующему законодательству.
Например, в связи с эпидемиологической обстановкой в 2020 году все больше представительных органов местного самоуправления начали использовать дистанционные форматы работы. Согласно установленной норме, заседание представительного органа (включая дистанционное проведение) будет признано легитимным, если присутствует более половины избранных депутатов, и проведение соответствует требованиям, прописанными нормативными актами.
Упоминаются программные инструменты, применяемые для организации видеоконференций (например, ZOOM, TrueConf, Microsoft Teams, Google Meet, Яндекс Телемост, Skype и т.д.). Более существенным является количество жителей, которым данное приложение позволяет пользоваться видеоконференцсвязью.
В связи с вышесказанным, предлагаем организовывать заседания представительных органов муниципального образования в комбинированном формате, чтобы обеспечить возможность присоединения местных жителей через видеосвязь, с тем чтобы дать населению возможность выступать и высказываться на собраниях, предварительно внеся соответствующие пункты в повестку заседания.
В результате активного внедрения цифровых технологий и их использования в работе органов местного самоуправления, особенно в процессах создания и принятия муниципальных законов и представительства, будет создаваться общепринятая спираль развития, которая приведет к на-
коплению количественных изменений и впоследствии приведет к качественному росту эффективности управления развитием муниципального образования.
Таким образом, работа представительного органа местного самоуправления представляет собой многосторонний процесс, который определяется уставом и внутренними правилами работы, которые прописаны в регламенте, а также осуществляемый через проведение заседаний органа, итогом которых является проект муниципального нормативного документа в форме решения.
Литература
1. Устав городского округа Красногорск Московской области: принят решением Совета депутатов городского округа Красногорск Московской области 08 сентября 2017 г. (ред. от 04.08.2022 г.) № 247/16 // Красногорские вести. 18.10.2017. № 133.
2. Устав Семилукского муниципального района Воронежской области: принят решением Совета народных депутатов Семилукского муниципального района Воронежской области от 17 июня 2005 г. N123 (ред. от 20.12.2021 г.) // https://2023.semiluki-rayon.ru/ru/about/regulation/ (Дата обращения: 25.12.2023 г.).
3. Муниципальное право России: учебник / под редакцией А.В. Юрковского. - Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2019. - 429 с.
4. Сафронова А.М. Организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федераци: учебное пособие / А.М. Сафронова; науч. ред. Л.Н. Мазур. - 2-е изд., стер. -Москва: ФЛИНТА: Изд-во Урал. ун-та, 2022. -139 с.
5. Соловьев С.Г. Муниципальное право России: Учебник / С.Г. Соловьев. - Москва: НИЦ Ин-фра-М, 2013. - 312 с.
6. Шугрина Е.С. Использование формата ВКС в работе представительных органов муниципальных образований: особенности правоприменительной практики // Муниципальное иму-
щество: управление, право, экономика. 2022. № 1. С. 3-10.
ORGANIZATION OF THE WORK OF THE REPRESENTATIVE BODY OF THE MUNICIPALITY
Ivanov A.A.
Russian Academy of National Economy and Public Administration
The article deals with the organization of the work of the representative body of the municipality. Since the representative body of local self-government has a special position among the public authorities of the Russian Federation at the municipal level, since the elected people's representatives (deputies) reflect the will and interests of their constituents.
The purpose of the article is to consider the organization of the daily work of the representative body of the municipality. To achieve this goal, it is necessary to consider and analyze the points of view of various authors on this topic, using methods of analysis, induction, synthesis, generalization and systematization of scientific sources on the research problem.
It is concluded that the organization of the work of the representative body is a multidimensional process, which is regulated by the charter of the municipality, as well as the rules of procedure of the representative body, implemented through meetings of the representative body, the result of which is a draft municipal legal act in the form of a decision.
Keywords: representative body, municipal formation, work of a representative body, regulations of a representative body, local government, municipal law.
References
1. The Charter of the Krasnogorsk city district of the Moscow region: adopted by the decision of the Council of Deputies of the Krasnogorsk city District of the Moscow region on September 08, 2017. (ed. dated 08/04/2022) No. 247/16 // Krasnogorskie vesti. 18.10.2017. № 133.
2. The Charter of the Semiluksky municipal district of the Voronezh Region: adopted by the decision of the Council of People's Deputies of the Semiluksky municipal district of the Voronezh Region dated June 17, 2005 No. 123 (ed. dated 12/20/2021) // https://2023.semiluki-rayon.ru/ru/about/regulation / (Date of issue: 12/25/2023).
3. Municipal law of Russia: textbook / edited by A.V. Yurkovsky. -Irkutsk: Irkutsk Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, 2019. - 429 p.
4. Safronova A.M. Organizational and legal foundations of local self-government in the Russian Federation: a textbook / A.M. Safronova; scientific ed. L.N. Mazur. - 2nd ed., ster. -Moscow: FLINT: Ural Publishing House. unita, 2022. - 139 p.
5. Solovyov S.G. Municipal law of Russia: Textbook / S.G. Solovy-ov. - Moscow: SIC Infra-M, 2013. - 312 p.
6. Shugrina E.S. The use of the VKS format in the work of representative bodies of municipalities: features of law enforcement practice // Municipal property: management, law, economics. 2022. No. 1. pp. 3-10.
