CC BY
32qs^ публичное право ^d
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-6-189-193 NIION: 2018-0076-6/23-431 MOSURED: 77/27-023-2023-6-431
СТАНКИН Алексей Николаевич,
доцент кафедры конституционного и административного права, Тольяттинский государственный университет, кандидат юридических наук, доцент;
е-mail: mail@law-books.ru
ШАЙХУЛЛИН Марат Селирович,
профессор кафедры уголовного права и криминологии Уфимского юридического института МВД России, доктор юридических наук, доцент, е-mail: mail@law-books.ru
ОТЗЫВ ДЕПУТАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Аннотация. Статья посвящена правовому анализу института отзыва депутата представительного органа муниципального образования. Изучены и обобщены нормативные правовые акты, регулирующие отзыв депутатов представительных органов в различных муниципальных образованиях. Выявлено разнообразие оснований для отзыва муниципальных депутатов, свойственное различным муниципальным образованиям. Сформулированы выводы и предложения о совершенствовании муниципального правового регулирования в исследуемой области общественных отношений.
Ключевые слова: отзыв депутата, основания отзыва, представительный орган муниципального образования, местное самоуправление.
STANKIN Alexey Nikolaevich,
Associate Professor, Department of Constitutional
and Administrative Law, Togliatti State University, PhD in Law, Associate Professor;
SHAIKHULLIN Marat Selirovich,
Ufa Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Law, Associate Professor
RECALL OF THE DEPUTY OF THE REPRESENTATIVE BODY
OF THE MUNICIPALITY
Annotation. The article is devoted to the legal analysis of the institution of recall of a deputy of a representative body of the municipality. Regulatory legal acts regulating the recall of deputies of representative bodies in various municipalities have been studied and summarized. A variety of grounds for recalling municipal deputies, characteristic of various municipalities, was revealed. Conclusions and proposals on improving municipal legal regulation in the studied field of public relations were formulated.
Key words: recall of the deputy, grounds for recall, representative body of the municipality, local government.
Принцип народовластия, закрепленный в ст.ст. 1, 3 Конституции РФ, предполагает, в числе прочего, ответственность органов публичной власти, должностных лиц
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2023
перед населением. Одним их видов ответственности депутатов муниципальных образований является их отзыв населением муниципальных образований. Глава 10 Федерального закона от
06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1, 3822] определяет общие основания ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Многие вопросы, связанные с отзывом депутатов представительных органов местного самоуправления, переданы на региональный и местный уровень (ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах...»), что на практике привело к чрезвычайному многообразию правотворчества в данной сфере. При этом, зачастую, основания для отзыва муниципального депутата могут существенно различаться в пределах одного региона.
Согласно части 2 ст. 13 Устава г.о. Тольятти Самарской области, основаниями для отзыва депутата Думы могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), допущенные им при осуществлении депутатских полномочий, в случае их подтверждения в судебном порядке [2]. В г.о. Жигулевске Самарской области основаниями отзыва служат: систематическое неучастие депутата Думы городского округа в заседаниях Думы городского округа без уважительных причин; систематическое нарушение настоящего Устава [3]. Основанием для отзыва депутата Думы городского округа Чапаев-ска являются установленное вступившим в законную силу решением суда: 1) систематическое принятие муниципальных правовых актов, противоречащих действующему законодательству; 2) нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения; 3) систематическое неучастие депутата Думы городского округа в заседаниях Думы городского округа без уважительных причин. К уважительным причинам относятся подтвержденные медицинскими документами болезнь депутата Думы городского округа, его близких родственников, признаваемых таковыми Семейным кодексом Российской Федерации, а также иные причины, установленные Регламентом Думы городского округа; 4) систематическое неисполнение депутатами Думы городского округа обязанностей, возложенных законодательством; 5) систематическое нарушение настоящего Устава; 6) совершение депутатом Думы городского округа деяний (действий или бездействия), повлекших за собой массовое нарушение прав жителей городского округа [4].
Согласно ст. ч. 2 ст. 11 Устава Куйбышевского внутригородского района городского округа Самара Самарской области, основаниями для отзыва депутата Совета депутатов Куйбышев-
ского внутригородского района являются: 1) систематическая (более двух раз подряд) неявка на заседания Совета депутатов Куйбышевского внутригородского района без уважительных причин; 2) осуществление деятельности, не совместимой со статусом депутата представительного органа муниципального образования; 3) систематическое нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан [5].
Справедливости ради, отметим, что подобное разнообразие оснований для отзыва муниципальных депутатов свойственно и муниципальным образованиям, расположенным на территории других субъектов. Так, согласно ст. 17.1 Устава Ступинского муниципального района Московской области «Основаниями для отзыва депутата Совета депутатов могут быть только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке» [6] Основаниями для отзыва депутата Совета депутатов Одинцовского района Московской области являются: а) нарушение законодательства Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов Московской области, настоящего Устава, решений Совета депутатов, принятых в пределах его компетенции; б) неоднократный пропуск без уважительных причин заседаний Совета депутатов и заседаний постоянных комиссий в течение одного года в случае их подтверждения в судебном порядке.
Под нарушением законодательства Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов Московской области, настоящего Устава, решений Совета депутатов, принятых в пределах его компетенции, являющимся основанием для отзыва депутата Совета депутатов, понимается однократное грубое нарушение либо систематическое нарушение депутатом требований этих актов [7]. Статья 20 Устава муниципального образования городской округа Люберцы Московской области предусматривает, что депутат Совета депутатов может быть отозван в случае, если установленная вступившим в законную силу решением суда его деятельность создает неустранимые препятствия для осуществления полномочий Совета депутатов [8].
Учитывая, что уставы муниципальных образований перечисляют разные основания для отзыва депутата представительного органа, допуская различное их толкование, необходимо конкретизировать основания для отзыва в Федеральном законе № 131-ФЗ, дополнив п. 2 ст. 24 абзацами следующего содержания: «Основаниями для отзыва депутата представительного органа могут служить: а) систематическая (более 3 раз) неявка депутата на заседания представительного органа без уважительных причин; б) самоустране-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2023
ние депутата, в том числе по причине болезни, от исполнения обязанностей депутата представительного органа сроком более 4 месяцев; в) неоднократное (более 3 раз) неисполнение депутатом обязательств по рассмотрению письменных обращений граждан, в том числе немотивированное оставление обращений без внимания; г) совершение депутатом деяний (действий или бездействия), повлекших за собой нарушение прав жителей муниципального образования; д) осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата представительного органа муниципального образования; е) совершение депутатом действий, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, а также юридических лиц; ж) членство депутата в организациях, признанных в судебном порядке террористическими или экстремистскими, в период исполнения им полномочий депутата; з) иные основания, определенные Уставами муниципальных образований» [9].
Существенным препятствием реализации права граждан на отзыв депутата муниципального образования является норма п. 2.1 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, запрещающая применять данную меру ответственности, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями. На наш взгляд, на уровне местного самоуправления должна остаться исключительно мажоритарная избирательная система. Местное самоуправление, как отмечается многими исследователями, вид публичной власти, наиболее приближенный к населению. Введение пропорциональной или смешанной избирательной системы отдаляет от населения местных депутатов и порождает безответственность последних.
Еще одним препятствием реализации населением права на отзыв муниципального депутата является норма абз. 3 ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, закрепляющая, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Отметим, что данная норма была включена в текст Закона вследствие правовой позиции, высказанной Конституционным Судом РФ от 02.04.2002 № 7-П [10]. Согласно ей «законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно - правовые ценности, как стабильность и непрерывность
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2023
функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти [10]. Как показывает практика, явка на выборы муниципального уровня, в силу разных причин, редко превышает 50 % списочного состава избирателей. Вряд ли можно назвать справедливым неравенство между двумя формами прямой демократии (выборами и отзывом депутата). В связи со сказанным следует поддержать инициативу О.Н. Дубровского, «депутат считается отозванным, если число голосов избирателей, поданных за отзыв, равно или больше числа голосов, поданных за его избрание» [11, с. 78]. Целесообразно пересмотреть положение абзаца 3 части 2 статьи 24 Закона № 131-ФЗ императивно устанавливающего, что депутат считается отозванным при условии голосования за отзыв не менее половины всех избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), так как это делает важнейший институт представительной демократии абсолютно нежизнеспособным [11, с. 79]. В этом случае голосование проводится по правилам, установленным для мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства. Данная норма не будет противоречить указанной выше правовой позиции Конституционного Суда РФ.
В части сроков проведения процедуры отзыва муниципальных депутатов, как меры юридической ответственности, наблюдается ненормальное «разнообразие» подходов, что нарушает принцип правовой определенности. Так, в Самарской и Московской области возможные сроки проведения данной процедуры не установлены.
Согласно ст. 112 Избирательного кодекса Владимирской области, право отзыва муниципального депутата населением не может быть использовано в течение первых 12 месяцев со дня избрания и в течение последних 6 месяцев перед истечением срока, на который избран соответствующий депутат [12]. Согласно ч. 3 ст. 15
Избирательного кодекса Белгородской области, «право отзыва не может быть использовано в течение первых 12 месяцев со дня избрания и в течение последних 12 месяцев перед истечением срока, на который избран депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо сельского, городского поселения» [13].
На наш взгляд, необходимо в Федеральном законе № 131-ФЗ установить подобные ограничения, поскольку процедура отзыва предполагает существенные временные затраты. Инициаторы отзыва могут просто не успеть завершить процедуру отзыва депутата до конца легислатуры соответствующего представительного органа муниципального образования. Необходимо на муниципальном уровне перейти исключительно на мажоритарную избирательную систему при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотреть конкретные основания для отзыва муниципальных депутатов.
Предлагается абз. 3 ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если число голосов избирателей, поданных за отзыв равно или больше голосов, поданных за его избрание в муниципальном образовании (избирательном округе)». В целях соблюдения принципа правовой определенности, в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включить норму о недопустимости проведения голосования по отзыву депутата муниципального образования в течение первых 6 и последних 12 месяцев срока его полномочий.
Список литературы:
[1] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
[2] Постановление Тольяттинской городской Думы Самарской области от 30.05.2005 № 155 (ред. от 18.05.2022) «Об Уставе городского округа Тольятти» // Городские ведомости. 2005. 11 авг.
[3] Решение Думы городского округа Жигу-левск Самарской области от 30.08.2018 № 369 (ред. от 24.03.2022) «Об утверждении Устава
городского округа Жигулевск Самарской области» // Жигулевский рабочий. 2018. 5 окт.
[4] Решение Думы городского округа Чапа-евск Самарской области от 29.05.2015 № 565 (ред. от 01.07.2022) «О принятии Устава городского округа Чапаевск Самарской области» // Чапаевский рабочий. 2015. 07 июл.
[5] Решение Совета депутатов Куйбышевского внутригородского района городского округа Самара от 22.10.2015 № 17 (ред. от 08.10.2021) «Об Уставе Куйбышевского внутригородского района городского округа Самара Самарской области» // Официальный сайт Думы городского округа Самара http://www.gorduma.samara.ru (дата обращения: 09.11.2022).
[6] Устав Ступинского муниципального района Московской области (принят решением Совета депутатов Ступинского муниципального района МО от 10.03.2006 № 87/7) (ред. от 15.09.2016) // Ступинская панорама. 2006. 20 апр.
[7] Устав Одинцовского городского округа Московской области (принят решением Совета депутатов Одинцовского городского округа МО от 28.06.2019 N 1/5) (ред. от 29.09.2021) // Одинцовская неделя. 2019. 02 авг.
[8] Устав муниципального образования городской округ Люберцы Московской области (принят решением Совета депутатов муниципального образования городской округ Люберцы МО от 11.05.2017 № 39/5) (ред. от 21.06.2022) // Люберецкая панорама. 2017. 01 июн.
[9] Зелюков П.О. Процедура отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в современном российском законодательстве: специфика Самарской области // Вестник Избирательной комиссии Самарской области. URL: http:// vestnik-ikso163.ru/?p=1043 (дата обращения: 20.12.2022).
[10] Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 3.
[11] Дубровский О. Н. Недостатки правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник «Социальные и гуманитарные науки», 2016. № 1. С. 78-79.
[12] Избирательный кодекс Владимирской области. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?doc_its elf=&infostr=xO7q8+zl7fIg7vLu4fDg5uDl8vH/IO3lIOI
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2023
g7+7x6+Xk7eXpIPDl5ODq9ujo&backlink=1&nd=105 009198&page=1&rdk=1#I0 (дата обращения: 20.12.2022).
[13] Закон Белгородской области от
01.04.2005 № 182 «Избирательный кодекс Белгородской области». URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ ips/?docbody=&prevDoc=103122650&backlink=1&& nd=103017466&rdk=51&refoid=103122651 (дата обращения: 20.12.2022).
Spisok literatury:
[1] Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ (red. ot 30.12.2021) «Ob obshchih principah organ-izacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Feder-acii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2003. № 40. St. 3822.
[2] Postanovlenie Tol'yattinskoj gorodskoj Dumy Samarskoj oblasti ot 30.05.2005 № 155 (red. ot 18.05.2022) «Ob Ustave gorodskogo okruga Tol'yatti» // Gorodskie vedomosti. 2005. 11 avg.
[3] Reshenie Dumy gorodskogo okruga ZHigulevsk Samarskoj oblasti ot 30.08.2018 № 369 (red. ot 24.03.2022) «Ob utverzhdenii Ustava gorodskogo okruga ZHigulevsk Samarskoj oblasti» // ZHigulevskij rabochij. 2018. 5 okt.
[4] Reshenie Dumy gorodskogo okruga CHap-aevsk Samarskoj oblasti ot 29.05.2015 № 565 (red. ot 01.07.2022) «O prinyatii Ustava gorodskogo okruga CHapaevsk Samarskoj oblasti» // CHap-aevskij rabochij. 2015. 07 iyul.
[5] Reshenie Soveta deputatov Kujbyshevskogo vnutrigorodskogo rajona gorodskogo okruga Samara ot 22.10.2015 № 17 (red. ot 08.10.2021) «Ob Ustave Kujbyshevskogo vnutrigorodskogo rajona gorodskogo okruga Samara Samarskoj oblasti» // Oficial'nyj sajt Dumy gorodskogo okruga Samara http://www.gord-uma.samara.ru (data obrashcheniya: 09.11.2022).
[6] Ustav Stupinskogo municipal'nogo rajona Moskovskoj oblasti (prinyat resheniem Soveta deputatov Stupinskogo municipal'nogo rajona MO ot
10.03.2006 № 87/7) (red. ot 15.09.2016) // Stupin-skaya panorama. 2006. 20 apr.
[7] Ustav Odincovskogo gorodskogo okruga Moskovskoj oblasti (prinyat resheniem Soveta depu-
tatov Odincovskogo gorodskogo okruga MO ot 28.06.2019 N 1/5) (red. ot 29.09.2021) // Odincov-skaya nedelya. 2019. 02 avg.
[8] Ustav municipal'nogo obrazovaniya gorodskoj okrug Lyubercy Moskovskoj oblasti (prinyat resheniem Soveta deputatov municipal'nogo obrazovaniya gorodskoj okrug Lyubercy MO ot 11.05.2017 № 39/5) (red. ot 21.06.2022) // Lyubereck-aya panorama. 2017. 01 iyun.
[9] Zelyukov P.O. Procedura otzyva deputata predstavitel'nogo organa mestnogo samoupravleniya v sovremennom rossijskom zakonodatel'stve: speci-fika Samarskoj oblasti // Vestnik Izbiratel'noj komissii Samarskoj oblasti. URL: http://vestnik-ikso163. ru/?p=1043 (data obrashcheniya: 20.12.2022).
[10] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 02.04.2002 № 7-P «Po delu o proverke kon-stitucionnosti otdel'nyh polozhenij Zakona Krasno-yarskogo kraya «O poryadke otzyva deputata predstavitel'nogo organa mestnogo samoupravleniya» i Zakona Koryakskogo avtonomnogo okruga «O poryadke otzyva deputata predstavitel'nogo organa mestnogo samoupravleniya, vybornogo dolzhnostnogo lica mestnogo samoupravleniya v Koryakskom avtonomnom okruge» v svyazi s zhalobami zayavi-telej A.G. Zlobina i YU.A. Hnaeva // Vestnik Konstitucionnogo Suda RF. 2002. № 3.
[11] Dubrovskij O. N. Nedostatki pravovogo reg-ulirovaniya mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii // Vestnik «Social'nye i gumanitarnye nauki», 2016. № 1. S. 78-79.
[12] Izbiratel'nyj kodeks Vladimirskoj oblasti. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?doc_itself=&in-fostr=xO7q8+zl7fIg7vLu4fDg5uDl8vH/IO3lIOIg7+7x-6+Xk7eXpIPDl5ODq9ujo&back-link=1&nd=105009198&page=1&rdk=1#I0 (data obrashcheniya: 20.12.2022).
[13] Zakon Belgorodskoj oblasti ot 01.04.2005 № 182 «Izbiratel'nyj kodeks Belgorodskoj oblasti». URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prev-Doc=103122650&backlink=1 &&nd=103017466&rd-k=51&refoid=103122651 (data obrashcheniya: 20.12.2022).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2023
