CC BY
155
Зарубежный опыт
ОРГАНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В СТРАНАХ ЗАПАДА: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
H.A. КЫНИНА,
Волго-Вятская академия государственной службы
Зарубежный опыт показывает, что местное самоуправление относится к числу основополагающих факторов, сформировавших механизм, известный под названием «экономическая система западного благосостояния». Этот институт является противовесом монополистическим тенденциям, характерным для деятельности государства и местных властей, которые в определенных сферах могут нарушить конкурентный механизм.
Местное самоуправление — не только наиболее эффективная форма управления муниципальным образованием, но и важное звено в системе децентрализованного государственного управления. Это объясняет повышенное внимание, уделяемое в последние годы реформе коммунального управления, которое осуществляется практически во всех развитых странах Запада. Эффективное местное самоуправление - средство повышения эффективности системы государственного управления и роста конкурентоспособности страны на мировом уровне. Изучение зарубежного опыта местного самоуправления, выявление положительных сторон организации управления и его статуса (местное или муниципальное), структуры финансовой системы открывает возможность применения этого опыта в российских условиях.
Не секрет, что Россия отстает от Запада по многим направлениям. Разрыв в уровне развития местного самоуправления носит качественный характер. По этой причине у российского местного самоуправления, которое находится только в стадии становления, есть и свои специфические проблемы. Какие же выводы, сделанные на основе изучения опыта развитых стран, могут оказаться полезными?
Три основных типа местного самоуправления — англосаксонское, немецкое (коммунальное) и французское предопределяют развитие муниципальных финансовых систем в различных странах. Наша страна по типу местного самоуправления находится ближе к англосаксонскому, поскольку муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть на местах (в пределах своих полномочий, выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству). Таким образом, на третьем уровне отсутствуют органы государственной власти.
Организация финансовой деятельности органов местного самоуправления в Великобритании
В Великобритании сложился особый тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Специфическая черта этой системы местного самоуправления — отсутствие на местах полномочных представителей правительства, контролирующих деятельность выборных местных органов. В соответствии с англосаксонской доктриной муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.
В основе системы местного самоуправления лежит так называемая система «корпоративного управления», в которую входят избираемые члены Советов (органов местного самоуправления) и муниципальные служащие. Таким образом, осуществляется местное и муниципальное управление, но правильнее будет говорить о местном самоуправлении, поскольку последнее включает муниципальное управление.
Источниками доходов местных бюджетов являются1:
1. Дотации и субсидии, направляемые центральными органами власти (около 40%). Наиболее значительной из них является «вспомогательная субсидия по уровню налогов». Она предоставляется в виде целевого взноса, устанавливаемого в соответствии с финансовыми возможностями каждого местного органа власти и предполагаемыми (согласно предварительной оценке) расходами. Порядок расходования этих средств на каждый год оговаривается на переговорах между центральным правительством и ассоциациями местных властей. Кроме того, предоставляются целевые субсидии на строительство жилья, содержание полиции, транспорт и капитальные затраты.
2. Отчисления в местные бюджеты в виде платы за землю, не находящуюся в сельскохозяйственном обороте, и налог на недвижимость (около 30%). Размер отчислений зависит от оценочной стоимости собственности и уровня процентного отчисления, определяемого органами местного самоуправления.
3. Иные доходы: арендная плата за жилье, оплата услуг, предоставляемых местными органами (около 30%).
Таким образом, собственные доходы местных бюджетов составляют около 60%, остальные доходы поступают в виде помощи государства — дотаций и субвенций. Обеспеченность бюджетов осуществляется за счет отлаженной системы распределения налогов, минимизации перераспределения налогов и строго целевого использования субсидий.
Основные расходы (около 70%) составляют затраты на содержание социальной сферы — система образования, социального обеспечения, а также муниципальной полиции, муниципальных дорожных и транспортных служб. Каждый орган местного самоуправления самостоятельно отвечает за свою финансовую деятельность. Органы местного самоуправления вправе получать краткосрочные и долгосрочные кредиты, они могут выпускать ценные бумаги и закладывать собственность. Контроль за финансовой деятельностью каждого органа местного самоуправления обычно осуществляется специально создаваемым финансовым комитетом, который контролирует производимые расходы с точки зрения их целесообразности и соот-
1 Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система РФ. М.: Формула права. 2000.
ветствия финансовой политике муниципалитета. В обязанности комитета входит утверждение местного бюджета и установление налогов и сборов. Таким образом, в финансовом отношении органы местного самоуправления Великобритании достаточно самостоятельны, они располагают значительными финансовыми ресурсами, но их использование находится под жестким финансовым контролем как со стороны общества, так и со стороны государства.
Организация финансовой деятельности органов местного самоуправления в США
Финансовая деятельность органов местного самоуправления США является разновидностью англосаксонского типа. Исторически англосаксонская модель сложилась первой, а затем стала применяться во многих англоязычных странах, в том числе и в США. Изучение организации финансовой деятельности органов муниципального управления в США в значительной степени осложнено многообразием форм местного управления, где их насчитывается пятьдесят, по количеству штатов. В отличии от Великобритании местное самоуправление в США не отделено от системы государственной власти и находится в подчинении непосредственно у органов государственной власти штатов. По словам Т. Дая, «местное управление не упоминается в Конституции США... с конституциональной точки зрения местное управление составляет часть органов управления штата». Полномочия местных органов власти определяются конституциями и законами штатов. Они определяют порядок налогообложения, устанавливают минимальные обязательства по предоставлению услуг, устанавливают распределение ассигнований, процесс составления местного бюджета, четко разграничивая компетенцию властей штата и органов местного управления. В пределах своей компетенции должностные лица органов местного управления обладают правом принятия самостоятельных решений без контроля и утверждения их вышестоящими органами государственного управления. Таким образом, в США третий уровень власти смешанный, поскольку присутствуют элементы государственной власти и местного самоуправления.
Роль, полномочия и собственность публичных и частных организаций четко разграничены. Публичная власть (включающая федеральные органы управления, органы управления штатов и органы местного управления) организует систему социаль-
ного обеспечения (общественная безопасность, образование, здравоохранение и другие социальные блага) и формирует систему правового регулирования частной торговли и промышленности. На местном уровне функции организации социальной системы часто дублируются частным сектором (например, существуют одновременно и муниципальные, и частные школы или больницы). За счет привлечения частных фирм местным органам власти удается сэкономить 20-40% от той суммы, которую пришлось бы затратить на предоставление соответствующих услуг муниципальными службами. Местные органы власти заключают контракты с частными фирмами на сбор мусора (36% городов), на освещение улиц (46%) и на выполнение ряда других услуг2.
Основными источниками доходов муниципалитетов США являются местные налоги, сборы, иные платежи, суммы штрафов, поступающие в местные бюджеты, и субсидии, поступающие от федеральных органов управления или от органов управления штата для финансирования местных служб. Муниципалитеты имеют право зачислять в местные бюджеты суммы налогов на собственность, на прибыль от коммерческой деятельности. В целом, налоговая политика направлена на максимизацию налогообложения не жителей штата, а приезжих (например, туристов). Ряд неналоговых платежей также поступает в местные бюджеты, например, плата за проезд в общественном транспорте, плата за потребление воды, иные коммунальные платежи, штрафы, взимаемые за административные и уголовные правонарушения. Федеральные субсидии и субсидии штатов предоставляются исключительно целевым порядком, например, для строительства местных дорог, нужд здравоохранения и других социальных услуг. Муниципалитеты вправе проводить самостоятельную местную налоговую политику (но границы этой самостоятельности определяются штатами).
Большинство муниципалитетов используют рынок частного капитала как для краткосрочного, так и для долгосрочного финансирования своих программ. Для этого они используют принадлежащее им право освобождения частных компаний от уплаты местных налогов, если они вкладывают средства в коммунальный сектор, на финансиро-
2 Федерализм, региональное управление и местное самоуправление (проблемно-тематический сборник). М.: ИНИ-ОН РАН, 1999.
3 Демьяненко А.Н., Обушенков А.Л. Муниципальное управление. Хабаровск - Н.Новгород, 1998.
вание текущих нужд и капитальных затрат. Широко распространена практика займов под муниципальные облигации и иные ценные бумаги.
В целом следует отметить, что муниципалитеты в США так же, как и муниципальные образования в Российской Федерации, не имеют самодостаточной финансовой базы. Но финансовая система США, во многом благодаря разработанной системе перераспределения финансовых средств между уровнями власти, позволяет решать финансовые проблемы американских муниципалитетов. Речь идет о политике «нового федерализма», когда значительная часть функций и расходов была передана на уровень штатов и муниципалитетов. При этом налоговые доходы на покрытие данных затрат сильно варьируются среди штатов, но в установленных законом границах. Так, ставка общего налога с продаж может меняться от 2,5 до 6,5%, налога на прибыль корпораций от 2,9 до 12,1%, подоходного налога от 0,45 до 3,2% и так далее3. Это создает определенные трудности, но, с другой стороны, позволяет более полно учесть региональные различия и обеспечить определенную свободу маневра в социально-экономической сфере решения вопросов местного значения.
Организация финансовой деятельности
органов местного управления
во Франции
Основная черта французской модели управления — достаточно высокая степень централизации власти. Это отражается в системе административного контроля центральной власти над местными органами, иерархической подчиненности местных органов центральным. Контроль осуществляется через специально назначаемых представителей или в других формах.
Основой местного управления во Франции являются коммуны. Возглавляет каждую коммуну выборный представительный орган — Совет, из состава которого выбирают мэра, возглавляющего исполнительную власть. Мэр является, с одной стороны, представителем государственной власти, а с другой — высшим должностным лицом коммуны, и поэтому его деятельность подконтрольна Совету.
Расходы местных бюджетов контролируются органами государственной власти, представителем которой является кассир. Кассир совместно с мэром утверждает все производимые расходы. Статьи расходов местных бюджетов коммуны подразделяются на статьи текущих расходов и статьи, на-
правленные на покрытие капитальных затрат. Главный источник покрытия текущих расходов — субсидии от центрального правительства. Предоставляемая ежегодно субсидия включает два элемента: во-первых, сумму, предоставляющую часть отчислений от налога на прибыль, подоходного налога и налога на заработную плату; во-вторых, так называемую «балансирующую сумму», размер которой зависит от осуществляемых местными органами по поручению центральных органов власти финансовых расходов. Другим источником дохода местного бюджета являются местные налоги и сборы: налог на землю, налог на жилище, сборы за переработку отходов, транспортные сборы и прочие. Капитальные затраты покрываются, в основном, за счет налогов на строительство и различных видов штрафов, за счет дополнительных субсидий центральных и региональных властей, а также за счет местных займов. Таким образом, местное управление находится в жестком подчинении у государственной власти. Финансирование местных бюджетов строго целевое, практически отсутствует финансовая самостоятельность.
Организация финансовой деятельности органов местного самоуправления в Германии
Германская модель подразумевает, что органы местного самоуправления действуют по поручению государства, то есть государство делегирует часть своих функций органам местного самоуправления, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законом. Германская модель представляет собой смешанный тип управления муниципальным образованием, то есть это среднее между англосаксонской моделью и французской.
Местные органы власти в Германии в настоящее время образуются в районах, городах, приравненных по статусу к районам, общинах, другими словами, в коммунах. Над органами местного самоуправления осуществляется достаточно жесткий государственный контроль за выполнением государственных полномочий. Такое положение сложилось в результате непосредственного влияния федерального законодательства, с одной стороны, на развитие компетенции государственных органов в коммунальной сфере, а с другой — на вовлечение
4 Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: ДИС. 2000.
городских и сельских общин в процесс исполнения государственных задач. Прежде всего, подобные отношения складываются в финансовой сфере. Таким образом, субъекты местного самоуправления выполняют возложенные на них функции государственного управления как органы государственной власти в рамках делегированных им полномочий. Но одновременно они функционируют и как самостоятельные институты самоуправления.
В муниципалитетах Германии действует общее правило «покрытия расходов», согласно которому доходы бюджета текущих расходов предназначаются только для покрытия расходов бюджета текущих операций; доходы инвестиционного бюджета в совокупности — для покрытия расходов только этой части бюджета. Кроме того, в бюджете текущих операций в обязательном порядке должно соблюдаться превышение доходов над расходами с целью обеспечения обязательных отчислений в инвестиционный бюджет. Финансовые отчисления из бюджета текущих операций в инвестиционный, превышающие обязательные отчисления, называемые свободными остатками инвестиционного бюджета, используются для дополнительных капиталовложений или обслуживания задолженностей.
Потребности коммуны имеют двойственную природу, финансируются из разных источников. Во-первых, социальные, географические, экономические различия, которые коммуны не в состоянии самостоятельно компенсировать, а также «особые» задачи, возложенные вышестоящими бюджетами, имеющие важное значение не только для отдельной коммуны, но и для страны в целом, финансируются из вышестоящих бюджетов. Во-вторых, текущие финансовые потребности, удовлетворяющие интересы жителей общины, финансируются за счет коммунальных налогов, сборов и платежей. Коммуны финансируют4: 90% всех расходов в ЖКХ; более 70% в сфере здравоохранения и спорта; более 40% в осуществлении культурных проектов и эксплуатации дорог. В структуре инвестиций коммуны осуществляют более 90% всех инвестиционных расходов в жилищно-коммуналь-ном хозяйстве, более 70% — в спортивные сооружения и школы, земельные участки и недвижимость, более 50% — в учреждения культуры.
Доходные источники коммунальных бюджетов прописаны в финансовой конституции страны, которая определяет две основные категории доходов местных бюджетов: собственные коммунальные источники (в рамках вертикального «финан-
сового выравнивания») и финансовые трансферты из федерального и регионального бюджетов (в рамках горизонтального «финансового выравнивания»), К собственным налоговым доходам относятся: подоходный налог — 15% от общих поступлений этого налога; реальные налоги (промысловый и поземельный) полностью поступают в местный бюджет. В настоящее время на промысловый налог приходится около 25% всех доходов местных органов власти Германии, доля подоходного налога примерно такая же.
К наиболее распространенным местным налогам относится налог на владельцев собак, на доходы от зрелищных мероприятий и увеселительных заведений, на охотников и рыболовов и прочие. Они составляют в общей сумме налоговых доходов лишь 1,5%. Кроме поступлений от подоходного и промыслового налогов существенную часть коммунальных доходов (до 25%) составляют платежи и сборы, уплачиваемые гражданами общины. В целом, лишь около 25% расходов местного бюджета покрываются за счет собственных источников муниципалитетов Германии. Обеспеченность налоговыми доходами достигается помимо «вертикального выравнивания» «горизонтальным финансовым выравниванием». Смысл этого выравнивания заключается в том, что за счет отчислений от подоходного налога, налога на прибыль и налога с оборота (НДС) земель-доноров осуществляется помощь сначала землям-акцепторам, а потом и коммунам. Примерно 25% региональной доли НДС распределяется в виде дотаций между коммунами. Кроме того, коммунальное «финансовое выравнивание» осуществляется земельным законодательством на основе перечисления коммунам части собственных земельных налогов с целью создания во всех коммунах земли равных условий жизни, гарантированных конституцией страны. Это выравнивание осуществляется, главным образом, за счет общих нецелевых земельных отчислений и за счет субвенций, направленных, в первую очередь, на цели инвестирования. Следовательно, финансовая основа местного самоуправления в Германии также не является самодостаточной, местные органы в значительной степени зависят от центральных источников финансирования, но
вместе с тем обладают достаточно большими ресурсами и полномочиями для решения вопросов местного значения.
Как видно, все государства при организации финансовой деятельности органов местного самоуправления исходят из принципа необходимости обеспечения местных органов финансовыми средствами, достаточными для осуществления ими своих полномочий и самостоятельного решения этими органами вопросов местного значения. Органы местного самоуправления вправе достаточно свободно распоряжаться финансовыми ресурсами, определять первоочередные направления затрат на местные нужды. Практически все органы местного самоуправления пользуются финансовой поддержкой центральных органов власти. Финансовые ресурсы, предоставляемые центральной властью, используются не только для осуществления передаваемых государственных полномочий, но и для решения местных задач.
Муниципальными образованиями Российской Федерации может быть позаимствован опыт организации финансовой деятельности в муниципалитетах развитых стран, прежде всего, в сфере их деятельности на рынке частного капитала, способов привлечения инвестиций и кредитов, таких, как, например, используемые в США облигации, освобождающие их владельцев от уплаты местных налогов. Интересна также практика местных займов и иные возможности участия муниципальных образований в гражданском обороте, в частности, возможности залога муниципального имущества и привлечения коммерческих кредитов. Также вызывают интерес рычаги налоговой политики зарубежных стран, например, США, где практикуется применение установленных законом интервалов налоговых ставок, что дает возможность учитывать региональные различия экономики и влиять на экономическую среду. Механизм «горизонтального выравнивания», применяемый в Германии, также является полезным. На наш взгляд, пример бюджетного федерализма Германии представляет собой наиболее оптимальный вариант, поскольку практикуются разные уровни выравнивания, учитывающие региональные экономические особенности территорий.
