CC BY
8Закон и право. 2024. № 2. С. 19-23. Law and legislation. 2024;(2):19-23.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-19-23 EDN: https://elibrary.ru/XDWUCG
NIION: 1997-0063-2/24-064 MOSURED: 77/27-001-2024-2-264
Организация местного самоуправления в Советской России как особый вид социалистического
самоуправления
Махач Абдулафисович Шамхалов
Юридический институт Дагестанского государственного университета, Махачкала, Россия, shamxalov1975@mail.ru
Аннотация. В статье рассматривается организация советской модели местного самоуправления с учетом особенностей Советского государства.
Ключевые слова: Советы, местное самоуправление, Советская Россия, представительный орган, самоуправление.
Для цитирования: Шамхалов М.А. Организация местного самоуправления в Советской России как особый вид социалистического самоуправления // Закон и право. 2024. № 2. С. 19—23. https://doi.org/ 10.24412/2073-3313-2024-2-19-23 ББЫ: https://elibrary.ru/XDWUCG
Original article
Organization of local self-government in Soviet Russia as a special type of socialist self-government
Makhach A. Shamkhalov
Law Institute of Dagestan State University, Makhachkala, Russia, shamxalov1975@mail.ru
Abstract. The article discusses the organization of the Soviet model of local self-government, taking into account the peculiarities of the Soviet state.
Keywords: Councils, local self-government, Soviet Russia, representative body, self-government. For citation: Shamkhalov M.A. Organization of local self-government in Soviet Russia as a special type of socialist self-government // Law and legislation. 2024; (2): 19—23. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-19-23 EDN: https://elibrary.ru/XDWUCG
Г Октябрьской революцией в России 1917 г. произошли глобальные изменения -^■«»во всех сферах как общественной, так и в государственной системе управления, в том числе и в сфере организации местного самоуправления, которая в первые годы своего существования советская власть немного видела иначе, нежели в последующие годы своего существования.
Традиционно принято считать, что в советский период в России местного самоуправления
© Шамхалов М.А. М., 2024. LAW & LEGISLATION • 02-2024
в его классическом понимании не существовало. Однако именно Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов стали прообразом органов местного самоуправления, характеризующих советский период, и именно опираясь на них и идеи народовластия, коммунистическая партия большевиков встала во главе нашего государства [6, с. 24].
Новая власть, пытаясь избавиться от старых форм организации местного самоуправления, параллельно старалась выстроить новую модель организации местного самоуправления, понимая значение местного самоуправления для но-
вого государства. В результате был принят Декрет в том же октябре 1917 г. «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле», что подтверждает планы новой власти о создании органов местного самоуправления, которые необходимы для решения местных вопросов, являясь достаточно эффективным явлением строителей нового государства.
В первые же дни после Октябрьской революции вопрос о продовольствии передается на местный уровень, фактически решая такой жизненно важный вопрос для революции, как обеспечение продовольствием население, которое итак находилось в крайне затруднительном положении в связи с нарушением поставок продукции и организацией управления на местах.
В декабре того же 1917 г. был принят Декрет «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса», что также свидетельствует о понимании новыми властями необходимости деятельности органов местного самоуправления для власти советов, несмотря на их новый подход к организации общественных и экономических отношений.
И в завершение, в декабре 1917 г., был подписан Декрет В.И. Лениным «Об учреждении народного комиссариата по местному самоуправлению», что является окончательным подтверждением заинтересованности новой власти в развитии органов местного самоуправления на территории новой России.
Данный Декрет подтверждает особое отношение к местному самоуправлению со стороны В.И. Ленина, так как в новом Кабинете министров был образован отдельный Наркомат по местному самоуправлению, который просуществовал всего три месяца в связи с тем, что левые эсеры вышли из состава советского правительства, а именно они данный Наркомат и представляли.
Наркомат по местному самоуправлению является невиданным событием не только для современной России, но и всего Западного мира по сей день, несмотря на то, что Западный мир гордится своей политической и государственной системой. Органы местного самоуправления полностью существуют только на местном уровне, они лишь гарантированы в конституциях, а в новой Советской России это была отдельная отрасль деятельности, которая регулировалась высшими органами государственной и местной власти. Конечно, возникает много вопросов, как бы данный Наркомат функционировал в дальнейшем, если бы он сохранился в Советской
России; отсюда можно сделать вывод, что большевики видели в деятельности местного самоуправления часть своей политической и государственной жизни.
Дальнейшее развитие Советской России кардинально изменило систему местного управления (самоуправления), в результате которого появилась новая система местного самоуправления с особым видом его управления и организации. Начиная с 1918 г. на практике большевики осознали неспособность местного самоуправления старой формации сосуществовать с советской властью и его целями, что привело к роспуску земских и городских органов управления.
Но не следует отрицать того, что в советский период вносится значительный вклад в развитие теории самоуправления, теории социалистического, коммунистического самоуправления [8, с. 51].
В основу системы управления на местах большевиками был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В результате местные Советы и их исполнительные комитеты стали продолжением государственной власти на местах.
Система Советов была закреплена в Основном законе РСФСР 1918 г. Местный уровень был представлен губернскими, волостными съездами Советов, Советами депутатов городов и иных поселений, которые избирались гражданами определенных территорий. Съезды Советов объединяли депутатов соответствующих Советов депутатов и нижестоящих съездов.
В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. вводились прямые выборы в сельские и городские Советы [2, с. 23] таким образом, что во всех административно -территориальных единицах страны существовали свои Советы; городские и сельские Советы формировались непосредственно самим населением, проживающим на данной территории; срок полномочий городских и сельских Советов был два года; в последующем срок возрос до пяти лет.
В состав представительного органа местного самоуправления в Советской России входило разное количество депутатов. Так, в поселках и селах состав примерно колеблется в районе 50 депутатов, а в районах примерно 75, в городских Советах их было около 200. Работа местных Советов проводилась в установленном порядке для каждого из муниципальных образований; для регулирования работы представительного муниципального органа избирался председатель и секретарь сессии Совета, все его решения долж-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2024
ны были быть согласованы и заверены подписью председателя исполнительного органа и его секретарем, в чью компетенцию переходило последующее исполнение такового.
Следует отметить, что исполнительный комитет местного управления имел некое двойное подчинение: с одной стороны, он подчинялся Совету депутатов, а с другой — органам государственной власти. Данное положение вещей в современном Российском государстве на законодательном уровне рассматривается как вмешательство в деятельность органов местного самоуправления со стороны государства, хотя на практике в российских реалиях в процессе исполнения своих полномочий органами местного самоуправления такого вмешательства сколько угодно.
Освещая деятельность депутатов местного представительного органа в Советской России, следует отметить, что депутаты выполняли свои полномочия сугубо на общественных началах. Современные депутаты если и исполняют на общественных началах свои полномочия в муниципальных представительных органах, они практически так или иначе имеют определенные бизнес-интересы на своих территориях в отличие от советских депутатов.
Депутаты советских представительных муниципальных органов имели постоянные места своей трудовой деятельности и, соответственно, по месту своей работы получали заработную плату.
Депутаты должны были отчитываться перед своими избирателями, будь это общественная организация, откуда его рекомендовали, или коллектив, который его выдвинул; в свою очередь, депутатов могли отозвать данные коллективы и организации за несоответствующее исполнение их наказов либо несоблюдение их интересов.
Конечно, в Советской России в отличие от современной РФ ажиотажа вокруг депутатства в представительных органах местного самоуправления мы не наблюдаем, но это не является основанием для того, чтобы утверждать, что данный институт не функционирует и несет некоторый декоративный характер, как это утверждают в своих исследованиях ряд авторов.
Например, по мнению А.И. Лукьянова, сложившаяся в конце 1919-го — начале 1920-х годов единая для России система революционных комитетов превратила Советы фактически в декоративный придаток власти, находившейся под руководством коммунистической партии [цит. по: 7, с. 101].
На наш взгляд, нужно учитывать социально-экономический характер Советского государства, его политическую основу и то, к чему в перспективе стримилась советская власть в идеале. Именно перспектива и абсолютно другая суть Советского государства давали местному самоуправлению участие в работе представительного органа гражданам, которые были беспристрастны в своей деятельности и служили во благо людей, проживающих в города и селах.
Если рассматривать местное самоуправление Советской России с точки зрения местного самоуправления буржуазно-капиталистических государств, то картина видится иной, и можно утверждать, что местное самоуправление отсутствует, что государство не считается с потребностями граждан, проживающих на той или иной территории, и руководствуется только своими целями и задачами.
Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм; в соответствии с данным принципом органы местного самоуправления Советской России имели возможность самостоятельно решать вопросы местного значения посредством проявления инициативы и самостоятельности в вынесении решений в местном представительном органе — Совете.
Безусловно, на практике некоторые моменты отличались от заявленного в законодательных актах страны, в частности, как в современной Российской Федерации, так и в Советской мы наблюдаем вмешательство со стороны органов государственной власти в работу органов местного самоуправления.
Большевистское руководство для подчинения деревни своему влиянию главный упор сделало на создание лояльных ей сельских Советов [1, с. 9].
Исполкомы Советов находились в двойном подчинении. По горизонтали они подчинялись непосредственно Совету, избравшему их, а по вертикали — вышестоящему исполнительному и распорядительному органу [4, с. 25].
Следует отметить, что данное положение вещей наблюдается и во многих западных странах, где принято считать, что органы местного самоуправления самостоятельны; например, для ев-ропейско-континентальной (французской) модели местного самоуправления характерно наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной власти [5, с. 30].
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 02-2024
Отличительной особенностью местного самоуправления Советской России, точнее модели советского самоуправления от других моделей, было то, что Советы как представительный орган самоуправления находился в зависимом положении от органов исполнительной власти в лице собственных исполнительных комитетов. Все вопросы, определенные в компетенцию Советов, рассматривались на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Работа Совета продолжалась всего один день, в связи с этим практически всю работы выполняли исполнительные комитеты каждого из Советов, даже устанавливали повестку дня на свое усмотрение. Представительный орган самоуправления на период своей деятельности избирал председателя и секретаря, которые вели непосредственно заседание сессии.
Местные Советы на сессии принимали общеобязательные решения, на которых должна была стоять подпись не только председателя исполнительного комитета (исполкома), но и его секретаря. Однако нельзя полностью утверждать, что представительный орган местного самоуправления был так уж отдален от повседневной работы в связи с тем, что местные Советы из своего состава депутатов избирали членов постоянных комиссий для предварительного рассмотрения вопросов, необходимых для рассмотрения на сессии Совета.
Сами исполкомы (исполнительные комитеты) —исполнительный и распорядительный орган Советов — состояли из председателя в качестве его непосредственного руководителя, заместителей председателя, секретаря и членов исполкома; помимо них существовали отделы и управления исполнительных комитетов, которые имели некое тройное подчинение как исполкомам и их Советам, так и органам государственно управления.
В своей деятельности органы местного самоуправления должны были руководствоваться в первую очередь общегосударственным интересами, учитывая интересы населения. Следует отметить, что многие авторы, говоря о местном самоуправлении Советской России, в укор ставят именно это положение — общегосударственные интересы на первом месте в отличие от зарубежных коммунальных органов, где интересы населения первичны, нежели общегосударственные интересы. Данная позиция, на наш взгляд, неправильная, необходимо учитывать то, что все Советское государство в целом двигалось с уче-
том интересов всех граждан, а не отдельной группы людей, проживающей на определенной территории или в определенной общине, привилегированных либо избранных по ряду причин. Все сказанное дает нам право сделать вывод, что местное самоуправление в Советской России имело место и работало во благо всех граждан страны Советов.
Таким образом, тезис о ликвидации местного самоуправления в России после революционных событий 1917 г. не находит должного подтверждения. Напротив, представляется верным утверждение о том, что местное самоуправление в Советской России оказалось встроенным в систему государственного управления, сохранив при этом собственные основы [3, с. 124].
Также необходимо отметить, что организация местного самоуправления Советской России отличается от западноевропейской или американской в связи с абсолютной противоположностью путей развития двух центров цивилизации, которые пошли своим, несовместимым друг для друга путем. И это дает нам право утверждать, что нельзя рассматривать советскую модель местного самоуправления с точки зрения западного мировоззрения и понимания деятельности органов местного самоуправления так, как это делают современные исследователи в России, говоря об отсутствии самоуправления в Советской России с учетом западного его понимания и понимания их стратегии государственного участия в делах местных общин.
У России испокон веков свой путь развития, в том числе и организация власти своя как в центре, так и на местах.
Список источников
1. Абитов Р.З. Сельские Советы Симбирской губернии в период революционных и послереволюционных потрясений (1917 — середина 1920-х гг.) / Р.З. Абитов, А.В. Гущин, И.А. Чука-нов // Поволжский педагогический поиск. 2013. № 3 (5). С. 7—15.
2. Ганина О.Ю. Правовой статус представительного органа муниципального образования: генезис и развитие / / Тр. Оренбургского ин-та (филиала) Моск. гос. юрид. академии. 2022. № 1 (51). С. 21—25.
3. Марушкин Н.В. К вопросу об особенностях формирования территорий местного самоуправления в Советской России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2024
Вопросы теории и практики. 2012. № 12-2 (26). С. 122-124.
4. Новокрещёнов А.В. От местных советов к местному самоуправлению и обратно / / Власть и управление на Востоке России. 2018. № 1 (82). С. 23-29.
5. Перфильева Н.С. Развитие местного самоуправления в Великобритании в конце XX - начале XXI веков: Дис. ... канд. юрид. наук. Моск. гос. индустриальный ун-т. М., 2009. 151 с.
6. Попов С.И. Генезис и развитие местного самоуправления в советский период // Вестник РУДН. Сер.: Политология. 2010. № 1. С. 24-33.
7. Сорокун П.Н. Особенности проявления местного самоуправления в истории Советской России: период 1917 — 1930 гг. // Казанская наука. 2010. № 8. С. 99—104.
8. Шулъженко Ю.Л. История отечественного самоуправления и современность // Вестник Моск. ун-та им. С.Ю. Витте. Сер. 2: Юрид. науки. 2021. № 3 (29). С. 46—54.
References
1. Abitov R.Z. Village Councils of Simbirsk province during the revolutionary and post-revolutionary upheavals (1917 — mid-1920s) / R.Z. Abitov, A.V. Gushchin, I. A. Chukanov // Volga Pedagogical Search. 2013. № 3 (5). Pp. 7—15.
2. Ganina O. Yu. The legal status of a representative body of a municipal formation: genesis and
development // Proceedings of the Orenburg Institute (branch) Moscow State Law Academy. 2022. № 1 (51). Pp. 21-25.
3. Marushkin N.V. On the question of the peculiarities of the formation of local self-government territories in Soviet Russia // Historical, philosophical, political and legal sciences, cultural studies and art criticism. Questions of theory and practice. 2012. № 12-2 (26). Pp. 122-124.
4. Novokreschenov A. V. From local councils to local self-government and back // Power and management in the East of Russia. 2018. № 1 (82). Pp. 23-29.
5. Perfilieva N.S. Development of local self-government in Great Britain at the end of the XX — beginning of the XXI centuries: Dis. ... cand. of legal sciences. Moscow State Industrial University. Moscow, 2009. 151 p.
6. Popov S.I. Genesis and development of local self-government in the Soviet period // Bulletin of the Peoples' Friendship University of Russia. Ser.: Political Science. 2010. № 1. Pp. 24—33.
7. Sorokun P.N. Features of the manifestation of local self-government in the history of Soviet Russia period 1917 — 1930 // Kazan Science. 2010. № 8. Pp. 99—104.
8. Shulzhenko Yu.L. History of national self-government and modernity / / Bulletin of the S .Y. Witte Moscow University. Ser.: 2. Legal Sciences. 2021. № 3 (29). Pp. 46—54.
Информация об авторе
Шамхалов М.А. — доцент кафедры истории государства и права
Статья поступила в редакцию 27.11.2023; одобрена после рецензирования 08.01.2024; принята к публикации 14.01.2024.
Information about the author
Shamkhalov M.A. — associate professor of the department of history of state and law
The article was submitted 27.1 1.2023; approved after reviewing 08.01.2024; accepted for publication 14.01.2024.
LAW & LEGISLATION • 02-2024
