CC BY
19ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
DOI 10.47643/1815-1337_2023_7_110 УДК 342
ОРГАНИЗАЦИЯ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ОТНОШЕНИИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ Organization and implementation of public control over the prosecutor's office in Russia: modern problems and ways of improvement
ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
декан факультета высшего образования Политехнического института (филиала)
ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет» в г. Таганроге, кандидат юридических наук, доцент. 347904, Россия, Ростовская обл., г. Таганрог, ул. Петровская, 109 а. E-mail: niipg2010@mail.ru;
Goncharov Vitaly V.,
Dean of the Faculty of Higher Education of the Polytechnic Institute (branch) of the Don State Technical University in Taganrog, Candidate of Law, Associate Professor. 347904, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109 a. E-mail: niipg2010@mail.ru
Краткая аннотация. Настоящая статья посвящена конституционно-правовому анализу прокуратуры в Российской Федерации как объекта общественного контроля. В статье обосновывается роль и место института общественного контроля в России в системе юридических гарантий реализации и охраны конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства. В работе обоснована необходимость организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры Российской Федерации как важнейшего инструмента обеспечения вышеназванных конституционных принципов, а также принципов законности, гласности, этики и профессионализма в деятельности вышеназванных органов публичной власти в России. Автор формализовал и исследовал основные проблемы, которые препятствуют в настоящее время организации и осуществлению мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры в России. В работе разработана и обоснована система мероприятий по разрешению указанных проблем, в том числе - и путем внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации, законодательство об общественном контроле и о прокуратуре Российской Федерации. В статье использован ряд методов научного исследования, в частности: анализа; синтеза; сравнительно-правовой; историко-правовой; статистический; социологический; формально-логический и ряд иных.
Abstract. This article is devoted to the constitutional and legal analysis of the prosecutor's office in the Russian Federation as an object of public control. The article substantiates the role and place of the institute of public control in Russia in the system of legal guarantees for the implementation and protection of the constitutional principles of democracy and public participation in the management of state affairs. The paper substantiates the need to organize and implement public control measures in relation to the activities, acts and decisions of the prosecutor's office of the Russian Federation as the most important tool for ensuring the above-mentioned constitutional principles, as well as the principles of legality, transparency, ethics and professionalism in the activities of the above-mentioned public authorities in Russia. The author formalized and investigated the main problems that currently hinder the organization and implementation of public control measures in relation to the activities, acts and decisions of the prosecutor's office in Russia. The work has developed and substantiated a system of measures to resolve these problems, including through amendments and additions to the Constitution of the Russian Federation, legislation on public control and on the prosecutor's office of the Russian Federation. The article uses a number of methods of scientific research, in particular: analysis; synthesis; comparative legal; historical-legal; statistical; sociological; formal-logical and a number of others.
Ключевые слова: общественный контроль; народовластие; прокуратура; Российская Федерация; конституционный принцип; современные проблемы; система мероприятий; гражданское общество; законность; объект.
Keywords: public control; democracy; prosecutor's office; Russian Federation; constitutional principle; modern problems; system of measures; civil society; legality; object.
Для цитирования: Гончаров В.В. Организация и осуществление общественного контроля в отношении органов прокуратуры в России: современные проблемы и пути совершенствования // Право и государство: теория и практика. 2023. № 7(223). С. 110-113. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_110.
For citation: Goncharov V. V. Organization and implementation of public control over the prosecutor's office in Russia: modern problems and ways of improvement // Law and state: theory and practice. 2023. No. 7(223). pp. 110-113. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_110.
Статья поступила в редакцию: 11.05.2023
Введение.
Вопросы организации и осуществления общественного контроля в отношении правоохранительных органов в Российской Федерации широко исследованы в работах И. В. Гончарова, [3, с. 21-26] В. В. Гриба, [4, с. 3-13] И. А. Грошевой, [6, с. 159-163] А. С. Полещук, [7, с. 89-95] Э. Р. Черновой, [10, с. 101-103] а также многих других авторов. В российской научной правовой литературе убедительно доказывается необходимость проведения мероприятий общественного контроля в отношении органов российской прокуратуры, [1, с. 199-208; 5, с. 38-44; 9, с. 126-131] в целях обеспечения реализации и защиты ряда конституционных принципов (в частности, народовластия, участия общества в управлении делами государства, законности, гласности, этики и профессионализма в деятельности органов публичной власти в России (включая органы прокуратуры). Однако, доля работ, посвященных выявлению и формализации основных проблем, препятствующих организации и осуществлению общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры в Российской Федерации, представляется недостаточной, чем и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования.
Основной текст.
Институт общественного контроля - явление достаточно молодое для российской правовой системы. Он был формализован на феде-
ральном уровне с принятием Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», но ему предшествовала многолетняя история функционирования института народного контроля власти в эпоху существования СССР (и РСФСР как его союзной республики), который, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, отличался значительной эффективностью и результативностью, что подтверждалось, в частности, выявленными и пресеченными органами народного контроля хищениями социалистической собственности на миллиарды рублей. [2, с. 169-185]
Благодаря институту общественного контроля граждане Российской Федерации, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации имеют возможность участвовать в организации и осуществлении контроля за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, которые на основании федеральных законов осуществляют отдельные публичные полномочия.
Важнейшим объектом общественного контроля в России выступают органы прокуратуры, так как: во-первых, данные органы публичной власти формализованы в Конституции Российской Федерации (им, вместе с органами судебной власти, посвящена отдельная глава Основного закона страны); во-вторых, органы прокуратуры обладают огромной системой полномочий, ключевыми из которых выступают прокурорский надзор, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также возбуждение дел об административных правонарушениях по значительной части административно-правовых составов и проведение по ним административного расследования; в-третьих, система органов прокуратуры представлена несколькими уровнями (от районных, городских и приравненных к ним до Генеральной прокуратуры Российской Федерации), в которых работают десятки тысяч профессиональных юристов; в-четвертых, деятельность органов прокуратуры непосредственно влияет на обеспечение реализации и охраны конституционных принципов в России.
Однако, организация и осуществление общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры в Российской Федерации связаны с рядом проблем, в числе которых можно выделить следующие:
Во-первых, крупной проблемой, препятствующей организации и осуществлению общественного контроля в отношении органов прокуратуры выступает то обстоятельство, что данный институт гражданского общества не формализован в Конституции Российской Федерации. При этом, организаторы внесения поправок в Основной закон страны в 2019-2020 годах уклонились от дополнения статей Конституции России положениями об общественном контроле. В связи с этим, возникает определенная правовая дилемма, когда субъекты общественного контроля, не упомянутые в Основном законе страны, уполномочены осуществлять мероприятия общественного контроля в отношении органов публичной власти, напрямую закрепленных в Конституции Российской Федерации (в том числе - и в отношении органов прокуратуры страны). Представляется, что для разрешения указанной проблемы необходимо дополнить Основной закон страны системой норм, посвященных закреплению понятия общественного контроля, системы его принципов, форм и методов, объектов и субъектов, механизму их взаимодействия между собой. Тем более, что опыт конституционного закрепления подобного института гражданского общества (ранее упомянутого нами института народного контроля власти) имелся в эпоху существования СССР (и РСФСР как его союзной республики), когда данный институт был детально описан в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года. При этом, институт общественного контроля не обязательно закреплять в защищенные главы Конституции Российской Федерации, порядок внесения изменений и дополнений в которые затруднен. Можно ограничиться его формализацией в остальные главы Основного закона, детализировав механизм взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти в стране (включая и органы прокуратуры Российской Федерации).
Во-вторых, достаточно серьезной проблемой, которая в настоящий момент создает трудности в организации и осуществлении общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры в России, является то обстоятельство, что из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» был выведен ряд объектов, включая органы прокуратуры Российской Федерации. Законодатель аргументировал данную позицию тем, что по всем выведенным из предмета ведения вышеназванного Федерального закона объектам общественного контроля будут приняты отдельные федеральные законы. Однако, на сегодняшний день по большинству вышеназванных объектов федеральных законов об организации в отношении их деятельности, актов и решений мероприятий общественного контроля принято не было. Кроме того, анализ Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» показывает, что в нем отсутствуют положения о возможности организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении органов прокуратуры Российской Федерации.
В этой связи, представляется необходимым либо принять отдельный Федеральный закон, посвященный возможности организации и осуществления общественного контроля в отношении органов следствия и прокуратуры на территории Российской Федерации, либо включить в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1«О прокуратуре Российской Федерации» положения, посвященные порядку и условиям осуществления общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры в Российской Федерации.
В-третьих, определенную проблему в организации мероприятий общественного контроля в отношении органов прокуратуры в России представляет, как справедливо отмечает ряд авторов, [5, с. 38-44] слабая разработанность в учебной и научной правовой литературе данной проблематики, посвященной анализу пределов общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры, специфических форм, методов и видов подобных мероприятий. В этой связи, представляется необходимым поручить разработку и зменений и дополнений в законодательство о прокуратуре Российской Федерации, посвященных организации и осуществлению общественного контроля в отношении органов прокуратуры, Общественной палате Российской Федерации, которая обладает соответствующим профессиональным и научным потенциалом.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 7(223)
В-четвертых, значительной проблемой, препятствующей организации и проведению мероприятий общественного контроля в отнош е-нии органов прокуратуры в Российской Федерации, является закрепленная в законодательстве о прокуратуре формулировка (содержание) понятия недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Исходя из анализа статьи 5 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» запрещены, в частности, любые формы воздействия общественных объединений на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности. Однако, данная формулировка представляется нам слишком общей, препятствующей возможности осуществления общественного контроля за деятельностью, актами и реш е-ниями органов прокуратуры со стороны субъектов общественного контроля. Представляется, что подобное ограничение возможности контроля народа за законностью деятельности, актов и решений органов прокуратуры, которые обладают властными полномочиями только в силу того, что они делегированы народом, противоречит положениям Конституции Российской Федерации, закрепляющим конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства. В этой связи, в статье 5 вышеназванного Федерального закона следует сделать оговорку, что не является вмешательством в осуществление прокурорского надзора организация и осуществление мероприятий общественного контроля.
В-пятых, крупной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры является отсутствие у субъектов общественного контроля реальных полномочий по организации и проведению данных мероприятий общественного контроля. В этой связи, в законодательстве о прокуратуре следует указать формы и виды мероприятий общественного контроля, которые могут осуществляться в отношении органов прокуратуры в Российской Федерации. Особое внимание следует уделить и вопросам квалификации и образования представителей субъектов общественного контроля, которые будут уполномочены проводить соответствующие мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры в России. Например, следует закрепить положения о том, что данные представители: должны иметь высшее юридическое образование (магистратура или специалитет), либо ученую степень кандидата/доктора юридических наук, а также стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет; не должны иметь не снятую и непогашенную судимость; не должны иметь гражданство иного государства (либо двойное гражданство), либо вида на жительство в иностранном государстве; не должны являться лицами, включенными в список иностранных агентов. В связи с тем, что в процессе деятельности органов прокуратуры ее представители имеют дело с государственной и иной охраняемой законом тайной, к организации и проведению мероприятий общественного контроля в данных случаях должны допускаться лишь те представители субъектов общественного контроля, у которых имеется соответствующий допуск к подобной информации, оформленный в установленном законом порядке.
В-шестых, определенной проблемой в организации и осуществлении мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры Российской Федерации, выступает отсутствие у субъектов общественного контроля соответствующих организационно-правовых, информационно-технических и финансовых возможностей. В этой связи, представляется необходимым Общественной палате Российской Федерации и Правительству Российской Федерации разработать и принять Федеральную программу «О развитии системы общественного контроля в Российской Федерации на 2024-2030 годы», в которой следует детализировать этапы развития вышеназванных возможностей у субъектов общественного контроля. При этом, финансирование данной Федеральной программы должно осуществляться за счет средств федерального бюджета (так как большинство региональных и местных бюджетов в Российской Федерации носят дотационный характер).
Заключение.
В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:
1. В отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры в Российской Федерации могут и должны осуществляться в постоянном режиме соответствующие мероприятия общественного контроля уполномоченными субъектами общественного контроля.
2. В целях укрепления доверия общества к институту общественного контроля в Российской Федерации представляется необходимой его скорейшая формализация в Конституции Российской Федерации с закреплением: понятия общественного контроля; его основных форм, принципов, методов и видов мероприятий; перечня субъектов и объектов общественного контроля, а также механизма взаимодействия органов публичной власти с субъектами общественного контроля.
3. Законодательство об общественном контроле и о прокуратуре в Российской Федерации нуждается в системе изменений и дополн е-ний, направленных на обеспечение возможности организации и проведения мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры в Российской Федерации (как путем принятия отдельного Федерального закона «Об организации и осуществлении мероприятий общественного контроля в отношении органов прокуратуры и следствия в Российской Федерации», так и путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).
4. Общественной палате Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации следует обеспечить, с одной стороны, организацию и проведение подготовки и переподготовки квалифицированных представителей субъектов общественного контроля, которые по своим профессиональным и этическим качествам будут способны осуществлять организацию и проведение мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов прокуратуры в Российской Федерации, а с другой стороны, необходимую организационно-правовую, информационно-техническую поддержку организации и проведения вышеназванных мероприятий общественного контроля.
Библиогра фия:
1. Будай С. Н., Шелковникова Е. Д. Реализация принципа гласности в деятельности прокуратуры в условиях развития института общественного контроля // Вестник Московского государственного лингвистического университета. Образование и педагогические науки. - 2017. - № 6 (785). - С. 199-208.
2. Гончаров В. В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. - М.: АУседгоир, 2019. - 256 с.
3. Гончаров И. В. Гражданский контроль за деятельностью правоохранительных органов в условиях информатизации общественных отношений // Труды Академии управления МВД России. - 2019. - № 3 (51). - С. 21-26.
4. Гриб В. В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 11. - С. 3-13.
5. Гриб В. В. Генеральная прокуратура Российской Федерации и Следственный комитет Российской Федерации как объекты общественного контроля // Юридический мир. - 2016. - № 9. - С. 38-44.
6. Грошева И. А. Общественный контроль за деятельностью правоохранительных органов: проблема формирования доверия // Вестник Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России. - 2015. - № 1 (4). - С. 159-163.
7. Полещук А. С. О некоторых вопросах, связанных с проблемой обеспечения общественного (гражданского) контроля в сфере деятельности правоохранительных органов // Юристъ-Правоведъ. - 2011. - № 3 (46). - С. 89-95.
8. Савченко М. С., Грибанова А. С. Правовое обеспечение общественного контроля: проблемы и перспективы развития // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. - 2015. - № 110. - С. 1396-1408.
9. Шелковникова Е. Д., Будай С. Н. Деятельность российской прокуратуры в условиях развития института общественного контроля // Научный портал МВД России. - 2016. - № 2 (34). - С. 126-131.
10. Чернова Э. Р., Ямщикова С. Л. Субъекты и формы общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов // Право и государство: теория и практика. - 2019. - № 11 (179). - С. 101 -103.
1. Budai S. N., Shelkovnikova E. D. Implementation of the principle of publicity in the activities of the Prosecutor's office in the context of the development of the institute of public control // Bulletin of the Moscow State Linguistic University. Education and pedagogical sciences. - 2017. - № 6 (785). - Pp. 199-208.
2. Goncharov V. V. Constitutional and legal foundations of public control in the Russian Federation. - M.: Alicegroup, 2019. - 256 p.
3. Goncharov I. V. Civil control over the activities of law enforcement agencies in the conditions of informatization of public relations // Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2019. - № 3 (51). - Pp. 21-26.
4. Grib V. V. Actual problems of legal development of the institute of public control in the Russian Federation // Constitutional and municipal law. - 2015. - No. 11. - pp.
3-13.
5. Grib V. V. The Prosecutor General's Office of the Russian Federation and the Investigative Committee of the Russian Federation as objects of public control // Legal world. - 2016. - No. 9. - pp. 38-44.
6. Grosheva I. A. Public control over the activities of law enforcement agencies: the problem of trust formation // Bulletin of the Tyumen Institute for Advanced Training of employees of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2015. - № 1 (4). - P. 159-163.
7. Poleshchuk A. S. On some issues related to the problem of ensuring public (civil) control in the field of law enforcement agencies // Jurist-Pravoved. - 2011. - № 3 (46). - Pp. 89-95.
8. Savchenko M. S., Gribanova A. S. Legal support of public control: problems and prospects of development // Polythematic network electronic scientific journal of the Kuban State Agrarian University. - 2015. - No. 110. - pp. 1396-1408.
9. Shelkovnikova E. D., Budai S. N. Activity of the Russian Prosecutor's Office in the conditions of development of the Institute of Public Control // Scientific portal of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2016. - № 2 (34). - Pp. 126-131.
10. Chernova E. R., Yamshchikova S. L. Subjects and forms of public control over the activities of law enforcement agencies // Law and the state: theory and practice. -2019. - № 11 (179). - Pp. 101-103.
