CC BY
48
ОРГАНИЗАЦИЯ АНАЛИТИЧЕСКОЙ РАБОТЫ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ УРАЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ (1924—1934 гг.)
На протяжении 1920-х — начала 1930 гг. аналитическая работа в системе органов внутренних дел включала в себя учет и изучение состояния преступности; обработку статистических данных и составление сводных отчетов и докладов о результатах деятельности органов правопорядка за определенный период; изучение особенностей работы подразделений и разработку мероприятий по улучшению их состояния.
Статистическая работа в органах милиции и уголовного розыска в 1920-е годы вызывала большое число нареканий со стороны контролирующих органов. Опыт учета показателей о состоянии преступности и результатах борьбы с ней в первые годы Советской власти доказал практичность использования в работе правоохранительных органов картотек. В 1923 г. межведомственное совещание НКВД, НКЮ и ЦСУ РСФСР признало рациональным перейти к карточной системе в деятельности органов правопорядка. Были разработаны и введены карточки на возбужденные и законченные уголовным розыском дела. Заводились также учетные листки на задержанного преступника, которые содержали его краткую характеристику. Но фактически заполнение карточек и листков учета по разным основаниям не велось в большинстве регионов нашей страны, в том числе и на Урале1.
В 1924—1925 гг. учет основных показателей оперативно-служебной деятельности Административным отделом Уральского облисполкома осуществлялся в соответствии с приказом начальника Центрального Административного Управления НКВД РСФСР № 114 от 4 декабря 1923 г.2.
В соответствии с ним, в органах внутренних дел области велись: дежурная книга, журнал входящей и исходящей корреспонденции, журнал учета дисциплинарных взысканий сотрудников, арестантский журнал и другие. Всего приказом ЦАУ предусматривалось заведение 24 регистрационных книг и журналов. Это крайне затрудняло работу по анализу статистических данных и заставляло руководителей областного Адмотдела искать пути совершенствования системы регистрации и учета.
Необходимость иметь точные сведения вынуждала прибегать к суррогату статистики — составлению ведомостей самого упрощенного типа. Но практические потребности неуклонно приводили к увеличению числа граф ведомостей, особенно в связи
1 Вестник статистики. М., 1923. № 1—3. — С. 228—229.
2 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1. Д. 4. Л. 92.
с установлением подробной регламентации прохождения дел в судах. Ведомости настолько усложнились, что заполнение их сделалось, если и возможным, то, во всяком случае, крайне затруднительным. Это усложняло их обработку и отражалось на достоверности материала. Данное обстоятельство, а также необходимость комплексного исследования материалов вновь поднимают вопрос о введении карточной системы учета.
С октября 1925 г. по инициативе областного Административного отдела для регистрации ряда показателей деятельности милиции и уголовного розыска вводится индивидуально-комбинированная карточная система. Одним из первых на нее переведен учет личного состава3. В течение 1926 года число регистрационных журналов и книг в областном Административном отделе резко сократилось. К началу 1927 года практически во всех подразделениях милиции и уголовного розыска области заводятся специализированные картотеки учета личного состава милиции, рецидивистов, пропавших без вести лиц и другие. Использование информационных учетов упростило систему регистрации и реагирования на совершение преступлений.
Данные, полученные в результате осуществления функции учета, обобщались и подвергались анализу. Итоги деятельности подразделений направлялись в вышестоящие органы. Формы отчетности органов внутренних дел разрабатывались центральным аппаратом НКВД РСФСР и направлялись на места. В соответствии с действующими в середине 1920-х гг. требованиями, областной Адмотдел результаты своей работы направлял в Москву ежеквартально. В последний в году трехмесячный отчет включался общий обзор деятельности административных органов области за 12 месяцев. В виде особых донесений в центральный аппарат направлялись сведения по специальным запросам4.
По той же схеме областной Адмотдел запрашивал отчеты из округов. Районы, в свою очередь, представляли в окружные административные органы результаты своей деятельности по итогам месяца и за квартал5. Один экземпляр ежеквартальных отчетов областного и окружных административных отделов направлялся в Областной и окружные исполнительные комитеты.
В момент формирования органов правопорядка Уралобласти отчеты с мест содержали в основном
3 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1. Д. 15. Л. 17 об.
4 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1. Д. 4. Л. 10.
5 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1. Д. 14. Л. 156.
История
фактические данные. Окрадмотделы анализа состояния преступности и мер по борьбе с ней не проводили. Одной из причин этого стала загруженность милиции не предусмотренной действующими нормативными актами отчетностью перед прокуратурой, судами, органами финансового контроля.
Но даже простые статистические данные, приводимые в отчетах с мест, содержали массу ошибок. Как свидетельствовали результаты обследований районного звена милиции Уралобласти, низовые органы не всегда точно вели учет заявлений населения о правонарушениях, количестве зарегистрированных и расследованных материалов. Например, дела, закрытые за нерозыском совершившего преступление лица и несчастные случаи с гибелью людей, включались в число раскрытых преступлений6.
В ходе обследования милиции Уралобласти прокуратурой в конце 1924 года было выявлено, что число возникших в Уральской области уголовных дел не сходится с данными о зарегистрированных преступлениях за один и тот же период времени. Так, за первое полугодие 1924 г. органами милиции области было зарегистрировано 62 449 преступлений, ауголовных дел заведено 73 737. За последний квартал 1924 гг. в подразделения уголовного розыска из милиции было передано 333 дел, а уголовный розыск принял всего 128 дел. Такие же недочеты содержали ведомости о результатах борьбы с самогоноварением7.
В ходе прокурорской проверки в 1926 году была обнаружена разница в количестве отправленных из подразделений уголовного розыска в судебные органы и полученных судами уголовных дел. По области разница составила свыше 120 дел8.
Причиной этих ошибок было использование подразделениями милиции и уголовного розыска непроверенной информации из разных источников.
В марте 1925 года на II Областном съезде начальников окружных адмотделов было отмечено, что попытки провести объективный и качественный анализ деятельности органов внутренних дел Уральской области закончилась неудачей. Причина крылась в том, что местные подразделения милиции и уголовного розыска не всегда руководствовались указаниями вышестоящих органов по порядку ведения отчетов и использовали собственные формы учета раскрытых преступлений. В каждой местности милиция определяла процент раскрываемости по-своему9. Руководство Обладмотдела отмечало невысокую квалификацию готовивших отчеты лиц, а также несвоевременность предоставления необходимых данных из районов в округа10.
6 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1. Д. 7. Л. 123.
7 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1. Д. 4. Л. 151.
8 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1. Д. 4. Л. 152.
5 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1. Д. 15. Л. 2.
10 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1. Д. 9. Л. 3—4
Для решения этой проблемы с 1925 года в штате подотделов милиции и уголовного розыска на уровне области и округов водятся должности статистиков. На каждое преступление стала заводиться карточка возникших и раскрытых преступлений11. Все отчеты окружных отделов сверялись с данными прокуратуры, суда и областного Статуправления. Информация о происшествиях и преступлениях, а также находящихся в производстве и направленных по подведомственности уголовных делах стала составляться с данных протокольного реестра, установленных приказом ЦАУ НКВД № 114-1923 г.12. К началу 1926 г. отчетность была значительно упрощена, ее формы объединены в одном формуляре.
В 1926 году центральный аппарат НКВД РСФСР предпринял попытку создать более стройную систему учета деятельности правоохранительных органов и усилить аналитическую составляющую в докладах с мест. На места был разослан проект схемы ежемесячных и личных докладов о положении губернских, областных и дорожных угрозысков. В соответствии с ним предлагалось систематизировать сведения, касающиеся организации работы подразделений уголовного розыска. В каждом докладе отдельным пунктом следовало дать анализ состояния преступности, причин совершения преступлений и принимаемых мер. Наряду со сведениями общего характера об оперативной обстановке и организации работы, требовалось указать «на преобладающий род преступлений и местные условия как причины этого явления, а также применяемые и желательные меры по их ликвидации»13.
К 1926 году отчет в ЦАУ НКВД РСФСР должен был состоять из двух частей —■ описательной и цифровой14. Описательная заполнялась после сверки с цифровой частью и должна была содержать информацию о структуре и штатах отдела, финансовоматериальном состоянии административного аппарата, профподготовке личного состава, основных результатах оперативной деятельности, организации взаимодействия с местными органами, эффективности руководства центра, исполнении распоряжений центра, связи с местами, освещении работы милиции и уголовного розыска в печати15.
Предпринимаемые меры привели к тому, что больше внимание окружными административными органами начинает уделяться анализу положительных и отрицательных явлений в состоянии преступности, результатам деятельности органов внутренних дел и причинно-следственной связи между этими явлениями, а также факторам, влияющим на эффективность управления.
" ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1.Д. 14. Л. 64.
12 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1. Д. 14. Л. 134—135.
13 ГАРФ, Ф. 393, Оп.31. Д. 337. Л. 8.
14 Инструкция к составлению отчета о деятельности местных административных органов Народного Комиссариата Внутренних дел. — М., 1925 г. — 32 с.
15 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1. Д. 14. Л. 24.
В соответствии с новой формой отчетности, доведенной до сведения участников III Областного съезда начальников окружных адмотделов в 1927 году, увеличилось число позиций, характеризующих состояние преступности. Чтобы избежать неточностей при подготовке отчетов, округа должны были сверять свои цифры с данными окружных Статбюро16.
Была ужесточена ответственность за ошибки при составлении отчетов. В результате за неправильный учет движения населения в Свердловске, не разложенные в барабаны аппарата «Либер» адресные листки и представление неточных сведений в Обладм-отдел были арестованы на 3 дня начальники паспортных столов райотделений областного центра17.
Изменения в социально-экономической и политической жизни страны очень скоро сказались на аналитической составляющей деятельности органов внутренних дел. В 1929 году начальник Административно-организационного Управления НКВД РСФСР Магаровский потребовал, чтобы поступающие с мест сводки содержали политический анализ работы адморганов18. Для этого на информационную работу следовало подбирать политически развитых работников. Руководителям адморганов следовало уходить от шаблонов, приспосабливая информацию к живой деятельности адмучреждений.
В циркуляре № 71 НКВД РСФСР от 3.12.29 г. «О постановке информационной работы в административных органах» подчеркивалось, что при разработке информационных сводок необходимо шире использовать «первоисточники информации» — рапорта дежурных по административным органам, устные доклады участковых милиционеров и агентов уголовного розыска. При этом получать от них информацию следовало устно, прибегая к письменным сведениям в исключительных случаях19. В информационные обзоры предписывалось включать результаты обследований милиции и уголовного розыска Рабоче-крестьянской инспекцией, прокуратурой и использовать при подготовке отчетов о деятельности органов правопорядка протоколы съездов, совещаний адмработников области, округа, района, выборки местной прессы.
Ответственность за информационную работу возлагалась на начальника административного органа. Он должен был изучать состояние, структуру, методы работы, настроение рабочих и крестьян, выявлять «отдельные недостатки, зафиксированные в работе и вести учет положительного опыта деятельности местных адморганов»20. Информационные сведения в Москву надлежало направлять ежемесячно с 1 по 10 число. Сводка состояла из двух частей — основной и дополнительной (закрытой, с
16 ГАСО. Ф.Р-854. Оп. 1.Д 19. Л. 60.
17 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 1. Д.76. Л. 16.
18 ГАСО. Ф.Р-854. Оп.З. Д. 13. Л. 20.
15 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 3. Д. 13. Л. 20 об.
20 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 3. Д. 13. Л.17—18.
секретными фактами и материалами). Отчет содержал вводные замечания, фактическое изложение материла, выводы, особо важные события, практические предложения и пожелания.
Ликвидация окружного звена управления негативно сказалась на информационной работе милиции и уголовного розыска. Связь областного Адмот-дела с районами и порядок осведомления вышестоящих органов о состоянии работы в низовых органах усложнились.
Это отразилось и на предоставляемых с мест ответах на запросы Областного управления, снизилась исполнительская дисциплина. Отчеты стали приходить без ссылки на номер запроса, даты его отправления и сущности переписки. В результате было невозможно определить по какому поводу поступает ответ21.
Несмотря на постоянные напоминания о необходимости соблюдать сроки представления отчетов, местные органы довольно часто их нарушали. В практике работы наблюдались случаи, когда сведения приходили в областное Адмуправление с опозданием натри-четыре месяца. Так, в 1930 г. данные за июль к 10 сентября поступили только из 59 районов, сведения за август поступили к 20 октября из 110 адмотделов22. Причиной этого называлось отсутствие средств связи и транспорта. Руководители окружных, а затем районных отделов милиции жаловались на огромную загруженность, отвлечение их местными властями от выполнения основных обязанностей и просили перенести сроки представления материалов. Так, весомой причиной стало появление новых форм отчетов перед контролирующими органами по исполнению основных директив партии и правительства в области хлебозаготовок, посевных кампаний, борьбы с невыполнением профинплана, борьбы за исполнение колдого-воров и с возможными перегибами при проведении сельскохозяйственных кампаний и других.
Чтобы исправить складывающуюся ситуацию, в ноябре 1930 года Обладмуправлением в районные подразделения был направлен обязательный для исполнения табель срочных донесений. Категорически запрещалось выполнять требования любых учреждений о высылке им периодических сведений, не вошедших в этот табель.
Табель срочных донесений 1930 года предусматривал следующие формы отчетности23:
— Ежемесячные отчеты. Они включали в себя конъюнктурные сведения о преступности за месяц,
2' Бюллетень Областного Административного Управления, Областного суда и Областной Прокуратуры Уральской области 1930.—№ 1. — С. 12.
22 Бюллетень Областного Административного Управления, Областного суда и Областной Прокуратуры Уральской области 1930. — № 3. — С. 16.
23 Бюллетень Областного Административного Управления, Областного суда и Областной Прокуратуры Уральской области. 1930. — № 11. — С. 2.
История
список зарегистрированных по дактосистеме лиц с приложением фотокарт. Срок предоставления данных — 5 число за отчетным месяцем24.
— Итоги работы за полгода. Направлялись в областное Адмуправление и районным прокурорам. Срок предоставления — 20 июля и 20 января. В них содержались результаты работы милиции и уголовного розыска по расследованию преступлений, сведения о наложенных административных взысканиях, результаты деятельности Обществ содействия милиции, отчеты о съездах работников административных органов.
— Годовой отчет. Он содержал сведения о бюджете адморганов, данные о личном составе и состоянии дисциплины в органах внутренних дел. Направлялся в областное Адмуправление и районному прокурору к 20 января.
С ликвидацией НКВД РСФСР и установлением контроля над деятельностью милиции со стороны ОГПУ, в аналитическую работу вносятся серьезные изменения25. Был разработан новый табель срочных и внесрочных донесений26. В соответствии с приказом Управлении Милиции и Уголовного розыска Уральской области № 29 от 21.05.31 г. все информационные доклады и сводки должны были направляться в адрес областного Управления Милиции и Уголовного розыска и не дублироваться в другие инстанции27.
В июне 1931 года распоряжением по Управлению Милиции и Уголовного розыска Уральской области было признано неприемлемым устанавливать единые сроки исполнения запросов вышестоящих органов, не принимая во внимание удаленность низовых органов от областного центра. Районные подразделения милиции и уголовного розыска, в зависимости от расстояния до г. Свердловска, были поделены на 4 группы. Для каждой из них устанавливались особые сроки ответов на запросы Облуправ-ления (10, 15,20 и 30 дней)28.
Вводилась система отчетов низовых органов перед отделами областного Управления Милиции и Уголовного розыска по направлениям оперативнослужебной деятельности29:
— в Оргинспекцию направлялись материалы об организации работы подразделений по выполнению директив вышестоящих органов;
— в Политотдел — о политико-моральном состоянии органов милиции и оперативных подразделений, сведения об итогах деятельности Обществ содействия милиции;
24 Бюллетень Областного Административного Управления, Областного суда и Областной Прокуратуры Уральской области 1930. — № 11. — С. 3—4.
25 ГАСО. Ф. Р-854. Оп.1. Д. 76. Л. 335—338. Оп.З.Д. 19. Л. 53.
26 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 3. Д. 19. Л. 53.
27 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 3 Д. 85. Л. 38
28 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 3. Д. 30. Л. 142.
29 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 3 Д. 60. Л. 2—3 об.
— в Строевой отдел—о состоянии военной подготовки и деятельности ведомственной милиции;
— в Отдел адмнадзора и наружной службы —
об административной практике подразделений, состоянии адресных столов, отчетах милиции перед населением, охране колхозного и совхозного имущества;
— в Оперативно-розыскной отдел — экстренные оперсводки, месячные обзоры с приложениями, квартальные доклады об организации деятельности Оперативных отделов с приложениями (в приложениях отражалась динамика преступности, статистические сводка по оперработе, состояние агентурного аппарата);
— в Общий отдел — сведения об арестных помещениях.
За непредоставление сведений по статотчетно-сти для руководителей подразделений органов внутренних дел области устанавливались строгие дисциплинарные взыскания.
Часть аналитической работы была возложена на созданные в 1931 году Межрайонные секторы милиции. Они вели статотчетность и делали доклады о результатах работы подчиненных им районных и городских органов в областное Управление РКМ. Их донесения касались проведения следственных дел межсекторного значения, состояния преступности на обслуживаемой территории, а также результатов борьбы с бандитизмом30.
С 1931 года вводились ограничения на публикацию в открытой печати данных о количестве совершенных преступлений, состоянии дисциплины в органах РКМ и другой информации об оперативнослужебной деятельности.
Учет и изучение состояния преступности, составление и рассылка центральным и местным опе-ративно-розыскным органам сведений и бюллетеней о состоянии преступности, а также подготовка информации об отдельных крупных преступлениях и преступниках поручались Секретно-информационному отделению, входящему в Оперативнорозыскной отдел Управления Рабоче-крестьянской милиции Уралобласти31.
Областное Управление милиции стало готовить обзоры оперативной обстановки в регионе по аналоги со сводками ОГПУ. Эти материалы под грифом «Совершенно секретно» направлялись Полномочному представителю ОГПУ по Уралу, в Областной комитет партии, другие советские и партийные органы32.
В 1933—1934 гг. список внеочередных донесений с мест расширялся, менялся порядок передачи информации. О деятельности банд, убийствах, волнениях хищениях, растратах районным и городским подразделениям РКМ следовало сообщать не-
30 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 3. Д. 23. Л. 16.
31 ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 9. Д. 217. Л. 243.
32 ГАСО. Ф. Р-854. Оп.З.Д. 119. Л. 13.
медленно по телеграфу или телефону33. О раскрытии серьезных преступлений, задержании спекулянтов, фактах массового скотокрадства следовало отправлять спецсообщения почтой34. По специальному графику — ежемесячно 5, 10, 15, 20, 25, 30 числа — в областное Управление РКМ направлялись сведения об участию милиции в уборочных кампаниях35, а также сводки о результатах борьбы с преступностью36. Расширился перечень позиций в сводке по вопросам борьбы с бандитизмом37.
Таким образом, аналитической работе в органах внутренних дел Урала в 1920-е — первой половине 1930-х гг. уделялось особое внимание. Меры, пред-
принимаемые центральным аппаратом НКВД РСФСР и административными органами Уральской области в середине 1920-х гг. привели к упорядочению системы сбора, учета и изучения основных показателей деятельности милиции и уголовного розыска. С 1931 года в практику работы милиции начинает широко внедряться опыт информационных подразделений ОГПУ. Особое внимание уделяется оперативным и агентурным данным. Изменяется порядок информирования о деятельности милиции органов государственной власти и общественности. Данные изменения были обусловлены в первую очередь новыми требованиями, предъявляемыми к милиции со стороны государства.
33 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 3. Д. 60. Л. 31.
34 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 3. Д. 60. Л. 32. Д. 128. Л. 5.
35 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 3. Д. 83. Л. 25—26.
36 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 3. Д. 83. Л. 29.
37 ГАСО. Ф. Р-854. Оп. 3. Д. 130. Л. 34.
