CC BY
353
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2021
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
И.И. СМОТРИЦКАЯ
доктор экономических наук, руководитель Центра исследования проблем государственного управления ФГБУН Институт экономики РАН
С.И. ЧЕРНЫХ
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ИННОВАЦИИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В статье исследуются актуальные проблемы имплантации организационных инноваций в сферу государственного управления. Рассматриваются институциональные аспекты организационных инноваций, выделены базовые принципы и основные виды. Проанализировано одно из ключевых направлений внедрения инноваций, обеспечивающих повышение качества государственных услуг, развитие новых форм управления, связанное с процессом цифровизации и деятельностью электронного правительства. Показано, что несмотря на достижение определенных успехов в цифровизации и создание предпосылок для перехода к цифровому правительству, Россия ослабила свои позиции в мировом рейтинге развития электронного правительства EGDI. Особое внимание уделено оценке инноваций в сфере управления наукой, организации деятельности институтов развития. Результаты проведенной оценки позволили выявить проблемы как стратегического, так и институционального характера, а также предложить концептуальные подходы к обоснованию внедрения организационных инноваций.
Ключевые слова: инновационное развитие, организационные инновации, государственное управление, цифровизация, электронное правительство, организационные изменения. JEL: Н10, Н50, O11, 030. DOI: 10.24412/2073-6487-2021-1-9-25.
Введение
На современном этапе экономическая модель, построенная на основе непрерывного процесса инновационного обновления, не имеет альтернативы для обеспечения устойчивого социально-экономического развития. Такая модель, по мнению экспертного сообщества,
предполагает наличие, как минимум, двух фундаментальных предпосылок. Во-первых, развитие экономики и рост доходов основных слоев населения происходит, в первую очередь, за счет перманентного обновления и расширения качественных характеристик товаров и услуг, частоты и эффективности инновационной деятельности. Во-вторых, необходима национальная научно-технологическая и промышленная база, способная постоянно генерировать инновации и трансформировать их в продукты, обладающие стабильным спросом на рынке. У нас в стране, к сожалению, эти фундаментальные предпосылки в полной мере не сформированы [1, с. 5]. Ключевая роль в исправлении сложившейся ситуации принадлежит государству и, согласно действующему законодательству, государственная поддержка инновационной деятельности осуществляется на основе следующих принципов:
• программный подход и измеримость целей при планировании и реализации мер государственной поддержки;
• доступность государственной поддержки на всех стадиях инновационной деятельности, в том числе для субъектов малого и среднего предпринимательства;
• опережающее развитие инновационной инфраструктуры;
• публичность оказания государственной поддержки инновационной деятельности посредством размещения информации об оказываемых мерах государственной поддержки инновационной деятельности в информационно-телекоммуникационной сети « Интернет»;
• приоритетность дальнейшего развития результатов инновационной деятельности;
• защита частных интересов и поощрение частной инициативы;
• приоритетное использование рыночных инструментов и инструментов государственно-частного партнерства для стимулирования инновационной деятельности;
• обеспечение эффективности государственной поддержки инновационной деятельности для целей социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• целевой характер использования бюджетных средств на государственную поддержку инновационной деятельности1.
Вместе с тем государство при реализации своих управленческих функций также не может оставаться в стороне от инновационных процессов, внедрения организационных инноваций для повышения
1 Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (ред. от 08.12.2020). Ст. 16.1. www.consultant.ru/document/ соп5_аос_1ЛШ_11507/3е£с5814354е82£6976247с4£2Ьеа336760098Ье.
качества государственного управления. Нельзя сформировать эффективную национальную инновационную систему без инновационного обновления системы государственного управления, устранения существующих в данной сфере дисфункций и выстраивания новой парадигмы во взаимоотношениях государства и общества.
Базовые положения
Как известно, основным международным методологическим руководством для учета и анализа инноваций и инновационной деятельности является Руководство Осло Организации экономического сотрудничества и развития. Хотя в данном документе рассматриваются инновации только в предпринимательском секторе, его положения, на наш взгляд, можно вполне экстраполировать и на сферу государственного управления.
Инновации в 3-м издании Руководства Осло подразделяются на четыре типа: продуктовые, процессные, маркетинговые и организационные. Под организационной инновацией понимается имплемен-тация нового метода организации и управления ведением бизнеса, организации рабочих мест или внешних хозяйственных связей2. Они направлены на повышение эффективности деятельности компаний за счет оптимизации административных расходов, роста производительности труда и снижения трансакционных издержек. Следует отметить, что изменения, основанные на уже использующихся организационных методах, не считаются инновациями. В соответствии с данным подходом разработку управленческих стратегий мы не будем рассматривать как инновацию, только организационные изменения, воплотившие управленческую стратегию в деловую практику, являются инновацией.
Что касается организационных инноваций в системе государственного управления, то, основываясь на обобщении ранее проведенных по этой тематике исследованиях [2; 3], можно выделить следующие основные виды:
• инновации, обеспечивающие повышение качества предоставляемых государством услуг;
• новые формы управления, например: электронное правительство, управление на основе единых информационных платформ, широкого участия населения, «горизонтальное» управление, интерактивное формирование политики;
2 Руководство Осло. Рекомендации по сбору и анализу данных по инновациям. 3-е изд. Совместная публикация ОЭСР и Евростата. Перевод на русский язык. М.: ЦИСН, 2010. docviewer.yandex.ru/view/553885980/?page=1&.
• изменение организации деятельности существующих государственных учреждений и/или создание новых;
• организация новых рабочих мест и методов руководства.
Анализируя российский опыт внедрения организационных инноваций в сферу государственного управления, на наш взгляд, следует вспомнить положения Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ в декабре 2011 г. (далее - Стратегия ИР) и оказавшейся практически «не у дел» с принятием в декабре 2016 г. более статусной Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации до 2030 г. (утверждена Указом Президента РФ, далее - Стратегия НТР)3.
Во-первых, отметим, что в Стратегии ИР (раздел III) заложены основы стратегического планирования в сфере инновационного развития, которые через три года будут с некоторыми поправками реализованы в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Правда, сама Стратегия ИР в отличие от Стратегии НТР, так и не стала документом стратегического планирования.
Во-вторых, в Стратегии ИР есть раздел VIII «Инновационное государство», содержащий подразделы «Внедрение инноваций в системе государственного управления», «Инновации в общественном секторе, инфраструктурных отраслях и социальной сфере», «Государственные закупки», а в приложениях представлены соответствующие перечень основных мероприятий по реализации и целевые индикаторы. В рассматриваемом документе отмечается, что система государственного управления и предоставления государственных услуг населению должна быть модернизирована в соответствии с требованиями инновационного развития. Выделим следующие ключевые положения:
• внедрение инновационных технологий в том числе в рамках создания электронного правительства, пересмотр способов и инструментов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций;
• повышение качества предоставления государственных услуг за счет широкого внедрения принципа «одного окна», в соответствии с которым у граждан появится возможность получения полного комплекса услуг в одном месте;
• модернизация системы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих через обеспечение освоения
3 Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р. static.government.ru/media/files/4qRZEpm161xctpb156a3ibUMjILtn9o A.pdf$ static. government.ru/media/files/4qRZEpm161xctpb156a3ibUMjILtn9oA.pdf; Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 1 декабря 2016 г. № 642. www.kremlin.ru/acts/bank/41449.
современных информационных и управленческих технологий, в том числе технологий электронного документооборота, управления знаниями, а также механизмов государственной поддержки инноваций и закупок инновационной продукции;
• открытость системы государственной власти, в том числе в плане обеспечения иностранных пользователей необходимым объемом актуальной информации о реализуемой политике;
• создание эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества;
• разработка концепций инновационного развития в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания населения, жилищного строительства и коммунального хозяйства, агропромышленного комплекса, физической культуры, спорта и туризма, а также обеспечение отражения приоритетов инновационного развития в составе стратегий и государственных программ развития соответствующих секторов экономики и социальной сферы;
• формирование в Российской Федерации комплексной федеральной контрактной системы, включающей не только стадию размещения заказа, но и стадию планирования и контроля за исполнением контрактов;
• расширение способов и процедур осуществления закупок, учитывающих специфику инновационной продукции путем корректировки законодательства Российской Федерации о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд с минимизацией коррупционных рисков за счет повышения прозрачности всей процедуры размещения заказа.
При этом в Стратегии ИР речь идет, по нашему мнению, не просто об инновационном, а об инклюзивном государстве, которое «должно гарантировать справедливость и уважение закона, поддерживать креативность, инновационность, развитие проинклюзивных учреждений и недопущение неравенства в правоприменении» [4, с. 24]. По окончанию 2020 г. можно констатировать, что стратегическая задача формирования такого государства не реализована, как не достигнуто и большинство целевых индикаторов, зафиксированных в Стратегии ИР. Более того, в 2016 году разработчики Стратегии НТР отказались от размещения в данном концептуальном документе каких-либо целевых индикаторов.
Вместе с тем ряд отмеченных в Стратегии ИР организационных инноваций получили активное развитие, имплементированы в практическую деятельность для повышения эффективности и качества государственного управления.
Электронное правительство и повышение качества
государственных услуг
Основной целью внедрения организационных инноваций является повышение качества государственного управления, что в значительной мере связывается с процессом цифровизации государственных функций, использованием информационно - коммуникационных технологий при оказании государственных услуг, организации взаимодействии государства и общества. Данный подход нашел отражение в создании и реализации проекта «электронного правительства», этапы развития и содержательное наполнение которого подробно рассмотрены авторами ранее в публикациях [5; 6; 7].
Термин «электронное правительство» (далее ЭП) предполагает значительную область применения цифровых технологий в сфере государственного управления. Эволюция концепции понятия «электронного правительства» в начале нынешнего века представлена в докладах Организации Объединенных Наций и Всемирного банка. В одном из первых докладов «Сравнительный анализ электронного правительства: глобальная перспектива, определяющая прогресс стран - членов ООН» 2003 года дается понятие ЭП в широком смысле - как использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в государственном управлении. А также раскрывается узкая трактовка ЭП как использование информационной среды (интернет) для предоставления информации и государственных услуг гражданам [8, с. 122].
В более поздних докладах ООН происходит концептуальное развитие понятия «электронное правительство», уточнение роли и функций государственных институтов, раскрывается новая тенденция развития модели ЭП - переход к стратегии «цифрового правительства». В докладе ВЭБ 2016 г. «Цифровое правительство 2020: перспективы для России» отмечается, что развитые страны переходят к следующему этапу внедрения новых инновационных форм государственного управления - к так называемой стадии «цифрового правительства». Эта стадия подразумевает полный перевод государственный услуг в цифровой формат от обращения до исполнения, обеспечение трансформации административных процессов на основе принципа «цифровые по умолчанию», построение новой организационной структуры для цифрового правительства и создание институционального основы для его разработки и реализации [9 , с. 6].
В 2020 г. вышел доклад «Исследование ООН: электронное правительство 2020», который завершил 20-летний период изучения развития электронного правительства. В докладе подчеркивается, что в условиях глобальной пандемии СОУГО-19 резко возросла роль электронного правительства, представление государственных услуг в цифровой
форме становится все более распространенным, поскольку социальное дистанцирование стимулирует онлайн-взаимодействие. В свою очередь, платформы электронного правительства дают возможность для управления кризисом более инновационными методами [10]. Результаты исследования показывают значительный рост цифровых услуг в мире. Однако переход к цифровому правительству более активно осуществляется в развитых странах, обладающих для этого необходимой цифровой инфраструктурой и научно-технологической базой.
Институционализация организационных инноваций в нашей стране нашла отражение в стратегии реформ, в принятии необходимых нормативно-правовых норм, регламентов, стандартов, формировании соответствующих «цифровых» институтов. Одним из основных направлений проводимых административных реформ стал поэтапный переход к реализации государственных функций и оказанию государственных услуг в электронной форме. Для достижения этой цели была принята федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 гг.)», которая предусматривала создание институциональных и информационно-технологических условий для формирования системы электронной торговли и перевода государственных и муниципальных закупок в электронную форму.
В 2008 г. Президентом РФ была утверждена «Стратегия развития информационного общества», определившая цели, задачи, принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий, а в 2010 г. принята новая государственная программа «Информационное общество (2011-2020 годы)», а также ряд других региональных и ведомственных программ, которые оказали существенное влияние на уровень использования ИКТ в сфере государственного управления.
Стратегия внедрения организационных инноваций в сферу государственного управления посредством имплантации системы электронного документооборота, предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме привело к повышению качества государственных услуг. Так, по оценке Минэкономразвития РФ уровень удовлетворения граждан качеством предоставляемых государственных услуг достиг в 2017 г. 86,4%4.
Современный этап развития организационных инноваций связан с принятием Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О националь-
4 Об итогах деятельности Минэкономразвития России за 2017 год и задачах на 2018 год. economy.gov.ru/wps/wcm/connect/f01dc68e-302b-4c30-ac5d-e75ec48f6df6/ doklad20182019.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=f01dc68e-302b-4c30-ac5d-e75ec48f6df6.
ных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 г.»5, где поставлены задачи, которые необходимо выполнить правительству страны в рамках национального проекта (программа) «Цифровая экономика Российской Федерации» для ускоренного внедрения цифровых технологий в экономику и социальную сферу. Реализация данного национального проекта предполагает формирование и развитие «цифрового правительства», структура которого включает: единый цифровой портал и единые данные для совместного использования; межведомственные сервисы и государственную инфраструктуру для совместного использования; улучшенные сенсорные сети; аналитику; кибербезопасность и конфиденциальность.
Следует отметить, что отдельные принципы предоставления услуг и элементы цифрового правительства уже реализованы на практике или находятся на стадии активного формирования. За последние несколько лет созданы цифровые платформы федерального и регионального уровня, которые сопоставимы с аналогичными платформами в ведущих странах. Так, с 2009 г. работает Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ), на котором размещается весь комплекс необходимой нормативно-правовой информации для граждан, формы заявок, через который проводятся различные платежи. Активно развивается организация межведомственного электронного документооборота для деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Предусмотрено создание единой платформы для обмена информацией между государством, гражданами, коммерческими и некоммерческими организациями, разработка и утверждение национальных стандартов обработки массивов больших данных. Очевидно, что реализация данных инноваций требует пересмотра принципов организации выполнения государственных функций.
В настоящее время, наиболее авторитетным международным показателем, оценивающим уровень и качество развития электронного правительства, является Индекс развития электронного правительства Организации Объединенных Наций (The UN Global E-Government Development Index), который разрабатывается раз в два года для 193 стран - членов ООН. Индекс развития электронного правительства (EGDI) представляет собой сводный индекс, основанный на средневзвешенном значении трех стандартных индексов. Это индекс телекоммуникационной инфраструктуры (TII), основанный на данных Международного союза электросвязи, Индекс человеческого капитала
5 Указ Президента России от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». government. ru/projects/selection/741/35675.
(НС1), основанный на данных ООН по вопросам образования, науки и культуры, и Индекс онлайн-услуг (OSI), основанный на данных независимого социологического опроса. В ходе опроса оценивается ряд функций онлайн-услуг, в том числе: масштаб и открытость государственных данных, электронное участие, многоканальная доставка услуг, услуги мобильной связи, уровень использования и цифровые барьеры, а также новые формы участия посредством применения ИКТ.
В 2016 г. индикатор развития российского электронного правительства оценивался как высокий, при этом у 29 стран - лидеров в мире индикатор развития электронного правительства имел показатель «очень высокий». Через два года (2018 г.) Россия впервые вошла в группу стран с «очень высоким» индексом развития электронного правительства, но в 2020 году позиция России снизилась на 4 пункта с 32 до 36 в общем мировом рейтинге. При этом, как следует из данных, представленных в таблице 1, значение EGDI выросло и составило 0,8244 (при максимальном значении индекса - 1), что позволило нашей стране сохранить место в группе с самими высокими показателями индекса в Европе. Однако активный рост роли и значения электронного правительства в мире требует от нашей страны повышения эффективности процесса цифровизации государственного управления для адекватного ответа на возникающие глобальные вызовы и риски.
Перспективы развития организационных инноваций в сфере государственного управления следуют из Указа Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации до 2030 года». Среди национальных целей развития нашей страны -цифровая трансформация в том числе сферы государственного управления. Реализация этой национальной цели предполагает достижение следующих целевых показателей к 2030 г.:
- достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления;
- увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95%;
- рост доли домохозяйств, которым обеспечена возможность широкополосного доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», до 97%;
- увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в четыре раза по сравнению с показателем 2019 г.6
6 Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации до 2030 года». Пункт 2. www.kremlin.ru/acts/ bank/45726.
Таблица 1
Страны Европы с самыми высокими показателями ЕСОТ
Страна Позиция ЕБС1 в мировом рейтинге Показатель ОБ1 Показатель НС1 Показатель Т11 ЕСБ1 (2020) ЕСБ1 (2018)
Дания 1 0,9706 0,9588 0,9979 0,9758 0,9150
Эстония 3 0,9941 0,9266 0,9212 0,9473 0,8476
Финляндия 4 0,9706 0,9549 0,9101 0,9452 0,8815
Швеция 6 0,9000 0,9471 0,9625 0,9365 0,8882
Великобритания 7 0,9588 0,9292 0,9195 0,9358 0,8999
Нидерланды 10 0,9059 0,9349 0,9276 0,9928 0,8757
Исландия 12 0,7941 0,9525 0,9838 0,9101 0,8316
Норвегия 13 0,8765 0,9392 0,9034 0,9064 0,8557
Австрия 15 0,9471 0,9032 0,8240 0,8914 0,8301
Швейцария 16 0,8294 0,8946 0,9482 0,8907 0,8520
Испания 17 0,8882 0,8989 0,8531 0,8801 0,8415
Франция 19 0,8529 0,8612 0,8719 0,8718 0,8790
Польша 24 0,8588 0,9001 0,8005 0,8531 0,7926
Германия 25 0,7353 0,9362 0,8856 0,8524 0,8765
Ирландия 27 0,7706 0,9494 0,8100 0,8433 0,8287
Португалия 35 0,8353 0,8463 0,7948 0,8255 0,8031
Российская Федерация 36 0,8176 0,8833 0,7723 0,8244 0,7969
Италия 37 0,8294 0,8466 0,7932 0,8231 0,8209
Чехия 39 0,7235 0,9030 0,8140 0,8135 0,7084
Источник: составлено авторами по: данные доклада «Исследования ООН: Электронное правительство 2020» Нью-Йорк. 2020. С. 50-52. publicadministration.un.org/egovkb/ Portals/egovkb/Documents/un/2020-Survey/2020%20UN%20E-Government%20Survey%20 -%20Russian.pdf.
Для государства цифровая зрелость заключается в способности прозрачно и эффективно регулировать, исполнять функции и предоставлять государственные услуги, содействовать объединению гражданского сообщества, своевременно решать социальные вопросы. Система государственного управления должна стать более результативной, открытой и ориентированной на потребности бизнеса и граждан, что поможет России войти в число лидеров мировой экономики.
Резюмируя все вышеизложенное, можно сделать вывод, что внедрение организационных инноваций, обеспечивающих повышение качества государственных услуг и развитие новых форм управления стало возможным благодаря широкому распространению ИКТ. Динамика данного процесса в большой степени связана с реализацией принятой стратегии цифровых преобразований.
Обновление существующих государственных
организаций и создание новых: тренд на оптимизацию
Изменение организации деятельности существующих государственных учреждений и/или создание новых является одним из основных видов организационных инноваций. Именно по этому направлению, по мнению авторов, имеются серьезные изъяны в плане соответствия инноваций задачам устранения дисфункций государственного управления. В первую очередь, обратимся к близкой нам научно-образовательной сфере и жесткой академической реформе в рамках Федерального закона от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий науки и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В результате реформы академические научные организации стали подведомственны специально созданному федеральному органу исполнительной власти - Федеральному агентству научных организаций (ФАНО России), а Российская академия наук, лишивший управленческих функций по отношению к своим НИИ, получила статус федерального государственного бюджетного учреждения. В мае 2018 г. ФАНО было упразднено, а его управленческие функции переданы Министерству науки и высшего образования РФ, которое образовалось в результате реорганизации Министерства образования и науки РФ (с выделением также Министерства просвещения РФ).
Итогом данной реформы стала «министерская чехарда», сопровождающаяся избыточным бюрократизмом в управлении наукой. Как отмечает зам. президента РАН В. Иванов: «За последние восемь лет сменились три курирующих научную сферу вице-премьера. Профильное министерство возглавляет четвертый министр. При этом с приходом нового министра меняется команда. То есть фактически раз в два года происходит управленческий коллапс, теряется преемственность, новая команда не отвечает за деятельность предшественников. В таких условиях трудно выстроить и реализовать сколько-нибудь целостную продуманную политику» [11, с 3].
Кроме того, с 2014 г. в рамках так называемой реструктуризации идет объединение научных организаций зачастую разного профиля под лозунгом оптимизации ресурсов и управленческих функций. Например, Вологодский научный центр РАН был создан в 2017 г. путем присоединения к Институту социально-экономического развития территорий РАН Северо-Западного НИИ молочного и лугопастбищного хозяйства. Открытым остается вопрос: будет ли это способствовать ускорению социально-экономического развития Вологодской области и укреплению ее продовольственной базы? Такие же процессы оптимизации путем «слияний и поглощений» идут и в сфере высшего образования.
«Обновления» затрагивают и государственные фонды поддержки науки. В начале декабря 2020 г. руководителями Российского научного фонда (РНФ) и Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) было подписано соглашение об основных принципах объединения фондов, фактически же речь идет о поглощении РФФИ со стороны РНФ. Напомним, что в 2016 г. произошло слияние РФФИ с Российским гуманитарным научным фондом (РГНФ) под эгидой первого. Реализация новой организационной инновации в области грантового финансирования приведет к появлению фонда-монополиста, что соответствует современному тренду по сокращению числа объектов государственного управления.
Одним из ярких примеров организационных инноваций является масштабная оптимизация институтов развития (всего их 40), начатая Правительством РФ в конце 2020 г., что для ряда организаций означает поглощение. Восемь институтов развития отходят под управление ВЭБ. РФ, а другие будут объединены с учетом их функционала. Эксперты считают, что благодаря такому реформированию произойдет консолидация денежных, управленческих и технологических ресурсов институтов развития, что должно повысить оперативность решения поставленных перед ними задач: «сокращается цепочка принятия решений, различных согласований. Такая политика в целом позволит правительству принимать оперативные стратегии развития, направлять освобожденные ресурсы на направления, которые в них больше нуждаются в конкретный момент. Это сделает структуру институтов развития более подвижной, менее бюрократизированной, что отвечает задачам текущего времени»7.
Вместе с тем возникают сомнения, что получится обеспечить большую открытость и прозрачность деятельности институтов развития (созданных по инициативе государства и получающих бюджетные ресурсы), если головной для ряда из них будет организация, на которую в полной мере не распространяются механизмы государственного контроля. Например, Госкорпорация ВЭБ.РФ не входит в «сферу» контроля со стороны Счетной палаты РФ и сама определяет на конкурсной основе аудиторскую организацию для проверки годовой финансовой отчетности. Ранее деятельность институтов развития, в результате оптимизации попавших «под крыло» ВЭБ.РФ, вызывала много вопросов со стороны Счетной палаты по фактам нецелевого использования выделяемых средств, теперь эти организации будут защищены от излишнего внимания со стороны контролирующих органов.
7 Эксперт-онлайн. 23.11.2020. yandex.ru/turbo/expert.ru/h/2020/11/23/chubajs-ne-ushel-pod-shuvalova/?promo=navbar&utm_referrer=https%3A%2F%2Fzen.yandex.com.
Следует отметить, что несмотря на уже достаточно долгое функционирование государственных институтов развития в нашей стране, общая законодательная база по ним отсутствует. Более того, нет четкого нормативного определения самого понятия «институт развития». Восполнить данный законодательный пробел предложил глава Торгово-промышленной палаты РФ С. Катырин, подчеркнув, что в законе об институтах развития должно быть установлено, «каким образом они организуются, как они работают, перед кем они отчитываются, как участвует в этом бизнес и так далее»8. По мнению авторов, данную инициативу можно только приветствовать.
В российском нормативно-правовом поле, связанном с организационными инновациями в системе государственного правления, складывается определенный парадокс: с одной стороны, работающие более десятка лет, аналогичные по своим целям и задачам структуры, не имеют единого базового закона. С другой стороны, принимаются законодательные акты о новых учреждениях, которые только планируется создавать в перспективе. В качестве примера можно привести публично-правовые компании. Данный термин был внесен в Гражданский кодекс РФ Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ, а более чем через два года был принят Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Общей целью создания такого вида некоммерческих организаций объявлено более гибкое и эффективное участие государства в тех сферах экономической деятельности, где использование существующих хозяйственных форм невозможно или является ограниченным. Также при помощи публично-правовых компаний государство планирует ужесточить контроль за целевым использованием государственного имущества9. Процесс создания таких компаний идет очень медленно: на конец 2020 г. их было зарегистрировано, по нашим данным, всего четыре.
Таким образом, негативную роль при внедрении организационных инноваций играет медленная разработка соответствующей нормативной базы, несвоевременные корректировки существующих и (или) принятие новых нормативных актов, в том числе определяющих принципиальную возможность использования новых управленческих технологий.
8 В России предлагают разработать закон об институтах развития // Парламентская газета. 29.01.2021. www.pnp.ru/economics/v-rossii-predlagayut-razrabotat-zakon-ob-institutakh-razvitiya.html.
9 Институциональные аспекты низкой эффективности системы управления государственным имуществом подробно рассмотрены в работах сотрудников Центра исследования проблем государственного управления ИЭ РАН: см. [12; 13].
Возвращаясь к современной тенденции оптимизации государственных учреждений отметим, что нас ждут серьезные перемены на уровне федеральных органов исполнительной власти. В конце 2020 г. было принято решение о реформировании Федерального агентства связи (Россвязь) и Федерального агентства печати (Роспечать) - их функции перейдут Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ. Список других подлежащих ликвидации агентств пока окончательно не утвержден. Но самым экстраординарным шагом может стать расформирование Министерства экономического развития РФ, которое ведет свою историю с 1991 г. и фактически является правопреемником Госплана СССР. Функции Минэкономразвития планируется передать другим профильным ведомствам -Министерству промышленности и торговли, Министерству сельского хозяйства, Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства и прочим структурам10. Насколько оправданной будет эта организационная инновация на таком высоком уровне покажет время.
Заключение
Недостаточно эффективное государственное управление названо Стратегией экономической безопасности РФ на период до 2030 года в числе 25 ключевых вызовов и угроз экономической безопасности страны. Существующие дисфункции в сфере государственного управления выступают в качестве фундаментальных институциональных рисков, имеющих стратегический характер, так как они влияют на механизмы целеполагания, определения задач и базовых принципов государственного управления. Кроме того, сейчас для страны обозначились новые вызовы, связанные с адаптацией к формирующейся в результате пандемии СОУГО-19 новой социально-экономической реальности. В таких условиях особенно актуальным становится обеспечение оптимального соотношения традиционного государственного управления на макроуровне с антикризисным прямым вмешательством в экономику, прямого администрирования с развитием новых инновационных форм и технологий государственного управления. Достижение этой цели будет серьезно затруднено без внедрения организационных инноваций для повышения эффективности и качества реализации государством управленческих функций. Как справедливо отмечал признанный специалист в области организации управления Б.З. Мильнер, к инновациям следует подходить «как к первостепенной
10 Путин решает судьбу Минэкономразвития / Octagon Media. 02.02.2021. zen. yandex.ru/media/octagon_media/putin-reshaet-sudbu-minekonomrazvitiia-601951c82d3708189c04549e.
задаче управления, как к новой ценности, воспринимаемой потребителем. Это предполагает хорошо организованный, систематический и постоянный поиск новых возможностей...» [14, с. 15].
Вместе с тем, ускоренное внедрение организационных инноваций в такую сложную сферу, как государственное управление, даже несмотря на наличие политической воли, технологий, финансовых ресурсов, не всегда возможно, так как представляет собой достаточно длительный процесс, характеризующийся соответствующими этапами, целями и предпосылками. Кроме того, эффективность от таких инноваций, как правило, возникает не в условиях, когда их внедрение становится самоцелью (как, на наш взгляд, в случае с тотальной оптимизацией), а когда управленческие решения рассматриваются как средство реализации конкретных социальных, экономических и политических задач, оптимизации возникающих стратегических глобальных рисков.
ЛИТЕРАТУРА
1. МинделиЛ.Э., Черных С.И., Иванова Н.И. и др. Инвестиции в инновации: проблемы и тенденции. М.: ИПРАН РАН, 2011.
2. Князев С.Н., Ганчеренок И.И. Управление инновациями и инновации
в управлении // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2007. № 4. С. 27-32.
3. Павлова К.О. Инновационное государственное управление и построение вертикали исполнительной власти // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2010. № 2. С. 26-32.
4. Мончиньска Э. Государство в условиях цифровой экономики // Мир перемен. 2018. № 3. С. 10-25.
5. Смотрицкая И.И. Государственное управление в условиях развития цифровой экономики: стратегические вызовы и риски // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2018. № 4. С. 60-72.
6. Смотрицкая И.И., Черных С.И. Современные тенденции цифровой трансформации государственного управления // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2018. № 5. С. 22-36.
7. Институты государственного управления в контексте стратегических вызовов российской экономики: монография / Под ред. И.И. Смотрицкой, С.В. Козловой. СПб.: Алетейя, 2020.
8. Павлютенкова М.Ю. Электронное правительство как вектор инновационных государственных преобразований в России // Вестник РУДН. Серия «Политология». 2016. № 4. С. 121-128.
9. Цифровое правительство 2020: перспективы для России// The World Bank. 2016. pubdocs.world bank.org/en/473131460040867925/Digital-Government-Russia-2020-RUS.pdf.
10. Доклад «Исследование ООН: Электронное правительство 2020», Департамент по экономическим и социальным вопросам ООН. Нью-Йорк. 2020. publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2020-Survey/2020%20UN%20E-Government%20Survey%20-%20Russian.pdf.
11. Волчкова Н. Шире взгляд. Что не так в отношении власти к науке // Поиск. 2020. № 51.
12. Козлова С.В. Управление государственным и муниципальным имуществом: сможет ли новый закон преодолеть институциональные ловушки? // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2019. № 5. С. 24-42.
13. Козлова С.В, Братченко С А., Звягинцев П.С. Управление государственным имуществом в современной России: эволюция концепций, инструментов, механизмов. Доклад. М.: ИЭ РАН, 2019.
14. Мильнер Б.З. Организационные проблемы создания инноваций // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2011. № 4. С. 14-31.
REFERENCES
1. Mindeli L.E., Chernykh S.I., Ivanova N.I. et al. Investment in innovation: problems and trends M., 2011. (In Russ.).
2. Knyazev S. N., Gancherenok 1.1. Management of innovations and innovations in management //Vestnik of Moscow University. Series 21, Governance (State and society). 2007. No. 4. Р. 27-32. (In Russ.).
3. Pavlova K. O. Innovative state management and building the vertical of executive power // Bulletin of Voronezh State University. Series: Law. 2010. No. 2. Р. 26-32. (In Russ).
4. Monchinska E. The state in the conditions of the digital economy // A world of change. 2018. No. 3. P. 10-25. (In Russ).
5. Smotritskaya I.I. Public administration in the conditions of development of the digital economy: strategic challenges and risks // ETAP: economic theory, analysis, practice. 2018. No. 4. Р. 60-72. (In Russ).
6. Smotritskaya I.I., Chernykh S.I. Modern trends of digital transformation of public administration // Vestnik of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences. 2018. No. 5. Р. 22-36. (In Russ).
7. Public Administration Institutions in the Context of Strategic Challenges of the Russian Economy / Ed. by I.I. Smotritskaya, S.V. Kozlova. SPb , 2020. (In Russ).
8. Pavlyutenkova M. Yu. E-government as a vector of innovative state transformations in Russia / / Vestnik RUDN, series "Politologiya". 2016. No. 4. Р. 121-128. (In Russ).
9. Digital Government 2020: Prospects for Russia // The World Bank. 2016. (In Russ.) http://pubdocs.worldbank.org/en/473131460040867925/Digital-Government-Russia-2020-RUS.pdf.
10. Report "UN Study: E-Government 2020", UN Department of Economic and Social Affairs. New York. 2020. (In Russ). .
11. Volchkova N. Get a wider view. What is wrong with the attitude of power to science // Search. 2020. № 51. (In Russ.).
12. Kozlova S.V. State and municipal property management: will the new law be able to overcome the institutional traps? // Vestnik of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences. 2019. No. 5. Р. 24-42. (In Russ.).
13. Kozlova S.V., Bratchenko S.A., Zvyagintsev P.S. State property management in modern Russia: the evolution of concepts, tools, and mechanisms. Report. M. IE RAS, 2019. (In Russ.).
14. Milner B. Z. Organizational problems of creating innovations // Vestnik of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences. 2011. No. 4. Р. 14-31. (In Russ.).
ABOUT THE AUTHORS
Smotritskaya Irina Ivanovna - Doctor of Economic Sciences, The Main Scientific Associate, Head of the Center for Public Administration Studies of the Federal State Budgetary Institution of Science - Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences ( the RAS), Moscow, Russia [email protected]
Chernykh Sergey Innokentievich - Doctor of Economic Sciences, Professor, The Main Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science - Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia [email protected]
ORGANIZATIONAL INNOVATIONS IN THE SPHERE OF PUBLIC ADMINISTRATION The article examines the actual problems of implantation of organizational innovations in the sphere of public administration. The article considers the institutional aspects of organizational innovations, the basic principles and main types were highlighted. One of the key areas of innovation that enhances the quality of public services, was analyzed, and it also enhances the development of new forms of governance, associated with the process of digitization and e-government activities. It was shown that, despite the achievement of certain successes in digitalization and the creation of prerequisites for the transition to digital government, Russia has weakened its position in the world ranking of e-government development EGDI. Special attention is paid to the evaluation of innovations in the sphere of science management, the organization of the activities of development institutions. The results of the assessment allowed us to identify problems of both strategic and institutional nature, as well as to propose conceptual approaches to justify the introduction of organizational innovations.
Keywords: innovative development, organizational innovations, public administration, digitaliza-tion, e-government, organizational changes. JEL: mû, raü, O11, O30.
