CC BY
217
Игорь ГУРЛЕВ, Сергей КУРОЧКИН
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ В ПЕРВЫЕ ГОДЫ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ
Статья посвящена процессу обеспечения безопасности Советского государства в период его становления, что потребовало принятия срочных и жестких мер, в т.ч. и в сфере защиты государственной тайны.
The article is devoted to ensuring of the security of the Soviet state during its formation period, what required urgent and hard measures including arrangements in the sphere of state secret protection.
Ключевые слова:
защита государственной тайны, декреты, постановления, инструкции, исполнительные органы, правовая система; government secret protection, decrees, resolutions, instructions, executive bodies, legal system.
f октября (8 ноября) 1917 г. Вторым Всероссийским съез-
J |\дом Советов рабочих и солдатских депутатов был образо-\J ван высший государственный орган управления нового государства — Совет Народных Комиссаров. В его состав вошли 13 комиссариатов, в т.ч. Народный комиссариат внутренних дел, в задачи которого входила защита сведений, составляющих государственную тайну (ГТ). Первым народным комиссаром НКВД стал А.И. Рыков (1881-1938)1.
Следующий шаг в области защиты ГТ как одной из составляющих осуществления контрразведывательной деятельности был сделан в соответствии с Декретом о печати, вышедшим уже на второй день после октябрьского переворота 27 октября (9 ноября) 1917 г. Срочность его принятия обусловливалась тем, что в данный период пресса практически была вне контроля нового государства. В печати появлялись сведения, опубликование которых наносило ущерб безопасности государства в политической деятельности, военном строительстве и экономической сфере. В Декрете о печати говорилось: «1) Закрытию подлежат лишь органы прессы:
1) призывающие к открытому сопротивлению или неповиновению Рабочему и Крестьянскому правительству; 2) сеющие смуту путем явно клеветнического извращения фактов; 3) призывающие к деяниям явно преступного, т.е. уголовно наказуемого характера.
2) Запрещения органов прессы, временные или постоянные, проводятся лишь по постановлению Совета Народных Комиссаров.
3) Настоящее положение имеет временный характер и будет отменено особым указом по наступлении нормальных условий общественной жизни»2.
8 (21) ноября 1917 г. был опубликован декрет СНК «О государственной монополии на печатание объявлений». За нарушение монополии виновные карались конфискацией всего имущества и тюремным заключением до 3 лет3. Затем была введена система паспортного контроля для упорядочения процесса въезда (выезда) на территорию Советской республики.
21 декабря 1917 г. ИНО НКВД и НКИД (Народный комиссариат по иностранным делам) была принята совместная инструкция комис-
ГУРЛЕВ
Игорь
Валентинович — д.тех.н., старший научный сотрудник
КУРОЧКИН
Сергей
Анатольевич — а.ю.н., доцент gurleff@mail.au
1 Второй Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. Сборник документов. — М. : Госполитиздат, 1957, с. 413.
2 Декреты Советской власти. Т. 1. — М. : Госполитиздат, 1957, с. 24—25.
3 Собрание узаконений и распоряжений Правительства за 1917—1918 гг. — М. : Управление делами Совнаркома СССР, 1942, с. 20—21.
сарам в пограничных пунктах Российской Федерации «О правилах въезда и выезда из России», в которой запрещались к вывозу «документы, могущие повредить политическим и экономическим интересам Российской Республики». Данная инструкция стала основанием для установления нового порядка въезда и выезда1.
24 апреля 1919 г. был издан декрет СНК «О порядке выдачи заграничных паспортов». Заграничные паспорта российским и иностранным гражданам могли выдаваться исключительно НКИД, но лишь тем лицам, против выезда которых не возражают НКВД и Народный комиссариат по военным делам2.
Важным событием в создании централизованной системы защиты ГТ стала организация чрезвычайных органов исполнительной власти. 7 (20) декабря 1917 г. была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, саботажем и спекуляцией при Совете Народных Комиссаров РСФСР — ВЧК при СНК РСФСР.
21 февраля 1919 г. постановлением ВЦИК «Об Особых Отделах при Всероссийской Чрезвычайной Комиссии (Положение)» борьба с контрреволюцией и шпионажем в армии и флоте возлагалась на Особый отдел ВЧК.
5 мая 1921 г. был создан 8-й спецотдел при ВЧК. С 6 февраля 1922 г. по 25 декабря 1936 г. этот отдел стал называться спецотделом при ГПУ, потом при ОГПУ и затем при ГУ ГБ НКВД СССР, а с 25 декабря 1936 г. по 9 июня 1938 г. — 9-м спецотделом при ГУ ГБ НКВД СССР. 1-е отделение этого спецотдела занималось «наблюдением за всеми государственными учреждениями, партийными и общественными организациями по сохранению государственной тайны». Именно данный спецотдел являлся головной организацией, координирующей все мероприятия по защите ГТ. Он разрабатывал руководящие документы, регламентирующие различные аспекты организации защиты ГТ во всех организациях и учреждениях страны.
21 декабря 1921 г. был образован отдел политконтроля при ВЧК, который занимался перлюстрацией почтово-телеграфной корреспонденции и ее отбором по
1 Там же, с. 185—186.
2 Собрание узаконений и распоряжений Правительства за 1919 г. — М. : Управление делами Совнаркома СССР, 1943, с. 298.
спискам контрразведывательных органов. Сотрудники отдела вели наблюдение за работой типографий, книжных магазинов, просматривали ввозимые и вывозимые из страны печатные произведения, полиграфическую и кинопродукцию, а с 8 марта 1922 г. осуществляли политический контроль за деятельностью и репертуаром театров, кинотеатров и т.п.
6 февраля 1922 г. декретом ВЦИК задачи ВЧК были возложены на НКВД, для их решения было образовано Главное политическое управление НКВД «под личным председательством Народного Комиссара Внутренних Дел или назначаемого Советом Народных Комиссаров его заместителя»3.
6 июня 1922 г. на заседании СНК был рассмотрен вопрос «об организации Главного Комитета по делам печати» (протокол № 492)4. Декретом СНК было создано Главное управление по делам литературы и издательств (Главлит) при Народном комиссариате просвещения, которое отвечало за цензурную политику государства.
15 ноября 1923 г. ГПУ НКВД было преобразовано в Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ), которое взяло на себя функции по обеспечению государственной безопасности.
1 ноября 1925 г. путем объединения отдела политконтроля ОГПУ и информационного отдела был образован отдел информации и политконтроля, начальником которого стал Г.Е. Прокофьев (1895—1937). 5 марта 1931 г. на базе отдела информации и политконтроля и секретного отдела был образован секретно-политический отдел ОГПУ.
В начале 1930-х гг. служба политкон-троля проверяла всю международную и внутреннюю корреспонденцию иностранцев, проживавших на территории СССР, все почтовые отправления, поступившие до востребования, корреспонденцию конкретных лиц по спискам оперативных и других подразделений ОГПУ, в период коллективизации — писем, посланных из сельской местности в армию, на флот и т.п.
Одной из первых попыток наведения порядка в секретном делопроизводстве
3 Собрание узаконений и распоряжений Правительства за 1922 г. — М. : Управление делами Совнаркома СССР, 1950, с. 313-315.
4 РАСПИ, ф. 17, оп. 87, д. 32, л. 228-228(об).
следует считать рассмотрение 30 августа 1922 г. Секретариатом ЦК РКП(б) вопроса «о порядке хранения секретных документов» и принятие «Инструкции о порядке хранения и движения секретных документов» (протокол № 50)1. В Инструкции впервые говорилось о том, что все секретное делопроизводство центральных и местных учреждений следует сосредоточить в специально выделенных для этой цели секретных частях. Был утвержден список учреждений, в которых вводился порядок хранения и пересылки секретных документов.
В январе 1923 г. было принято постановление Политбюро ЦК РКП(б) о создании при ГПУ специального межведомственного бюро по дезинформации (Дезинформбюро) в составе представителей от ЦК РКП(б), ГПУ НКВД, НКИД, РВС и Разведывательного управления (Разведупр) штаба РККА. Созданием Дезинформбюро была заложена основа для проведения операций по дезинформации противника. Кроме того, анализ информации об уровне и характере осведомленности противника позволял органам контрразведки оперативно выявлять источники утечек охраняемой информации и обезвреживать агентов противника.
11 декабря 1925 г. приказом ОГПУ № 273/129 была принята «Инструкция по наблюдению за постановкой секретного делопроизводства в учреждениях»2. Для определения тематики и уровня засекречивания информации служили перечни сведений, составляющих ГТ. С апреля 1926 г. сведения в перечне делились на три группы: сведения военного, экономического и иного характера. 16 июня 1926 г. спецотделом при ОГПУ НКВД РСФСР был принят для руководства «Перечень вопросов совершенно секретной, секретной и не подлежащий оглашению пере-писки»3. Все сведения подразделялись на четыре категории: вопросы военного, финансово-экономического, политического (в т.ч. партийного) и общего характера.
5 января 1927 г. ОГПУ разослало всем наркоматам и центральным учреждениям «Правила постановки архивной части
1 РАСПИ, ф. 17, оп. 112, д. 365, л. 1-9.
2 ЦА ФСБ России, ф. 66, оп. 1, д. 154, л. 377.
3 РАСПИ, ф.17, оп. 85, д. 169, л. 159-168(об).
секретного делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях СССР»4. В конце 1928 г. было принято решение о необходимости разделения секретного делопроизводства и шифровального делопроизводства.
В конце 20-х гг. была проведена унификация состава секретных органов и установлена стандартная номенклатура должностей секретных аппаратов учреждений и организаций. В центральных аппаратах ВСНХ, НКИД, НКТ, НКПС были созданы секретные отделы, а в остальных наркоматах - секретные части; в главках, управлениях и отделах - секретные части и секретные отделения соответственно. Штатная структура и конкретный кадровый состав секретных органов определялся наркоматами по согласованию со спецотделом при ОГПУ.
Все нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в сфере защиты сведений, составляющих ГТ, квалифицировали ее разглашение как серьезную угрозу государственной безопасности, как политическое преступление.
24 ноября 1917 г. принят декрет СНК РСФСР «О суде», в п. 8 которого говорилось, что «для борьбы против контрреволюционных сил в видах принятия мер ограждения от них революции и ее завоеваний, ... учреждаются рабочие и крестьянские революционные трибуналы», на которые впоследствии возлагались также дела по борьбе со шпионажем5.
До 1922 г. основным документом, регулирующим право, являлись «Руководящие начала по уголовному праву РСФСР», принятые постановлением НКЮ РСФСР от 12 декабря 1919 г. Первый советский Уголовный кодекс был принят 26 мая 1922 г. на третьей сессии IX съезда Советов и просуществовал до 1 января 1927 г.6 В соответствии с постановлением ЦИК СССР от 8 июня 1934 г. в УК РСФСР редакции 1926 г. были внесены ужесточающие поправки, касающиеся правовой защиты ГТ.
10 июля 1934 г. ЦИК СССР принял постановление «Об образовании общесоюзного Народного комиссариата внутрен-
4 РАСПИ, ф. 17, оп. 85, д. 170, л. 108-113(об).
5 Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР. 1917— 1952 гг. - М. : Госюриздат, 1953, с. 25.
6 Там же, с. 116-143.
них дел СССР», в состав которого вошло ОГПУ СССР, переименованное в Главное управление государственной безопасности (ГУГБ)1. Наркомом внутренних дел СССР был назначен Г.Г. Ягода (1891-1938), который также лично руководил работой ГУГБ.
Судебная коллегия ОГПУ была упразднена. Дела по ГУГБ НКВД СССР предписывалось направлять в Верховный суд СССР, дела же об измене Родине, шпионаже и т.п. передавались в Военную коллегию Верховного суда СССР или в военные трибуналы по подсудности.
Таким образом, в Советском Союзе образовалась административно-правовая система защиты ГТ. Сложившийся стереотип доминирования власти над правом обусловил просуществовавшую долгие годы политико-правовую ситуацию, когда секретность выступала в качестве доминирующего социального института.
1 Сборник законов и распоряжений РабочеКрестьянского Правительства СССР за 1934 г. - М. : Управление делами Совета Минист-ров СССР, 1948, с. 528-529.
Проблема определения наличия и уровня секретности ГТ решалась не на основе закона, а на уровне партийных и правительственных постановлений. Закрытость института секретности от общества приводила к тому, что результаты его функционирования не подвергались критическому анализу.
Подводя итог краткого экскурса в историко-правовую хронологию прошедших событий, следует отметить, что новому государству, какие бы оценки ему ни давали с высоты позиций сегодняшних дней, пришлось в сложнейших условиях Гражданской войны и разрухи разрабатывать и создавать организационно-правовую систему защиты ГТ. И хотя ее основные принципы и структура были сформированы в 20-30-е гг. прошлого века, система защиты ГТ с профессиональной точки зрения была организована настолько эффективно, что в последующие годы в основном только редактировались нормативные правовые документы и менялись названия органов защиты информации.
