CC BY
65УДК 340.15:349.6
Б. В. Киндюк,
канд. юрид. наук, д-р геогр. наук, профессор
Мариупольский государственный университет
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ УКРАИНСКИМИ ЛЕСАМИ В 1945 -
1953 ГОДЫ
В статье рассмотрены нормативно-правовые акты, регламентировавшие систему управления украинскими лесами в период с 1945 - 1953 годы. Показано, что следствием принятия ряда документов был нанесен ущерб лесной отрасли и ухудшилось экологическое состояние лесов.
Ключевые слова: законодательный акт, украинские леса, система управления, правовое
регулирование.
Актуальность темы исследования связана с исключительной важностью функции правового регулирования системы управления лесной отраслью. Исторический опыт, накопленный украинским народом, свидетельствует о наличии прямой связи между управленческими решениями относительно лесов и экологическим состоянием этого природного ресурса. Интерес к советскому опыту правового регламентирования управления отраслью (в 1945 - 1953 гг.) не случаен. Именно на этом историческом отрезке времени произошло формирование системы управления лесами, которая в трансформированном виде просуществовала более полувека и оказывает доныне определенное влияние на лесную отрасль. Исходя из этого проведенная в 1945 - 1953 годы реорганизация управления лесами нуждается в доскональном изучении с целью выявления как положительных, так и отрицательных ее сторон. Такое исследование должно помочь избежать ошибок при проведении современной реформы управления украинскими лесами.
Анализ литературных источников, посвященных данному вопросу, характеризуется сложностью проведения по причине ограниченного их объёма. Научные работы советского периода отличаются наличием определенной тенденциозной политической направленности. Коммунистическая система не допускала в свой адрес никаких критических замечаний, поэтому на основании публикаций указанного периода невозможно объективно оценить последствия принятых органами государственной власти управленческих решений. Провозглашение Украиной независимости послужило толчком к появлению работ таких ученых, как П. Г. Вакулюк, С. А. Генсирук, В. В. Лавров, О. И. Логвиненко, Г. И. Редько, О. И. Фурдычко, В. П. Шлапак, содержащих научную оценку происходивших реорганизаций системы управления. Фрагментарно эта тематика затрагивалась в исследованиях В. Ф. Горбового, Р. К. Гусева, Л. И. Дембо, О. И. Крассова, В. И. Лозо, Г. Н. Полянской, Р. М. Хайитова, Б. Н. Цветкова.
В целом же имеющиеся материалы отличаются отрывочным характером, разобщённостью и нуждаются в систематизации.
Цель данной статьи - раскрыть тенденции развития правового регулирования системы управления украинской лесной отраслью, проводимого органами государственной власти СССР и УССР.
Изложение исследования необходимо начать с того, что до Великой Отечественной Войны (ВОВ) в УССР сложилось достаточно чёткая иерархическая структура управления лесной отраслью. Руководство этим природным ресурсом осуществлялось Главным Управлением лесоохраны и лесонасаждений при Совете Народных Комиссаров (СНК) СССР. На территории Украинской республики этот орган государственного управления имел 8 территориальных управлений и своего уполномоченного, находившегося при СНК УССР.
Военные действия в период ВОВ нанесли серьёзный ущерб лесному хозяйству страны, и по ее окончанию отрасль активно восстанавливалась в рамках ранее существовавших организационных структур. В послевоенное время первые организационные изменения в системе рассматриваемой отрасли произошли в связи с присоединением к УССР Закарпатской Украины. С целью организации на её территории органов управления лесным хозяйством СНК УССР 22 января 1946 г. принял постановление «Про організацію управління лісовим господарством Закарпатської області УРСР» [8; 1946. - № 1 - 2. - Ст. 11].
В соответствии с п. 1 данного законодательного акта леса Закарпатья включались в гослесфонд УССР со всеми лесохозяйственными сооружениями и инвентарем. В довоенный период лесная отрасль Чехословакии была одной из наиболее передовых в Европе. При этом советских руководителей этой отрасли мало интересовали данные о лесах и, как указывает В. Е. Борейко, ценнейшие книги с материалами лесоустройства просто выбрасывались, как ненужный хлам [1, с. 273]. В дополнение к этому с первых дней прихода Советской власти на Закарпатье была введена, можно сказать, варварская сплошная рубка лесов.
Лесное хозяйство Закарпатья согласно п. 2 названного постановления реорганизовалось в территориальное управление лесоохраны с местонахождением в г. Ужгороде. Как указывалось в пп. «В» п. 2, перед новой организацией была поставлена задача произвести учет гослесфонда Закарпатья и определить размеры ежегодных рубок. Проблема состояла в том, что коммунистические правители смотрели на эти богатства с позиции колонизаторов, поэтому их не интересовали ни накопленные данные об особенностях рубки лесов в Карпатах, ни лесники, доставшиеся им «в наследство». Доказательством этого является пп. «Д» п. 2 законодательного акта, регламентирующий направление в регион новых специалистов и руководящих работников. При этом, как указывает В. Е. Борейко, по закрытой от общественности инструкции на каждую группу рабочих полагался один коммунист, а в штабы по обеспечению лесозаготовок обязательно направлялся сотрудник карательных органов [1, с. 272].
Вторым организационным мероприятием по созданию лесной отрасли этого региона стало постановление СНК УССР «Про організацію лісозаготівельних підприємств та управління лісозаготівельною, деревообробною і лісохімічною промисловістю в Закарпатській області УРСР» от 29 января 1946 г. [8; 1946. - № 1 - 2. - Ст. 12]. Согласно пп. «Б» п. 1 в системе Народного Комиссариата лесной промышленности создавался лесопромышленный трест - «Закарпатлеспром». Для проведения сплава древесины, как указывалось в пп. «Г» п. 1, создавалась иная организационная структура -лесосплавная контора как подразделение республиканского треста «Укрлесосплав». Подпункт «Д» п. 2 предусматривал как (как и постановление СНК УССР от 22 января 1946 г.) направить на постоянную работу в лесное хозяйство Закарпатья новую группу специалистов, в состав которой входили 10 директоров предприятий, 20 инженеров-технологов, 10 инженеров-специалистов по лесозаготовкам и 30 финансовобухгалтерских работников. Этот пункт законодательного акта еще раз подчеркнул недоверие новой власти к предыдущим кадрам и их отчетности о состоянии Карпатских лесов, которая велись ещё с времён Австро -Венгерской империи.
При этом следует иметь в виду диаметрально противоположную разницу правосознания советских и местных специалистов относительно роли лесов. Местные специалисты никак не могли понять, как можно рубить ценнейший бук летом, заменять его малоценной елью, рубить лес на каменистых склонах. По этой причине многие из них не могли мириться с тем, как гибнут Карпатские леса, и даже заканчивали жизнь самоубийством [1, с. 272]. Новых правителей данного региона эти проблемы мало интересовали, и они приняли решение согласно пп. «Е» п. 1 законодательного акта организовать краткосрочные курсы повышения квалификации, на которые, в отличие от предыдущего подпункта «Д», планировалось посылать именно местных жителей. С учетом голодного состояния населения и послевоенной разруху пп. «Ж» п. 1 регламентировалось создание отдела рабочего снабжения, а пп. «З» п. 1 - выделение продовольственных и промышленных товаров для обеспечения рабочих и служащих. Пункт 2 исследуемого нормативного документа обязывал Закарпатский облисполком возвратить лесным и лесоперерабатывающим предприятиям все здания и сооружения, ранее принадлежащие отрасли, и закрепить их за нею.
Следующий этап серьезных изменений в управлении лесной отраслью произошел в 1946 - 1947 годы и был связан с общей реформой управления, проводимой в СССР. Так, 4 апреля 1947 г. на базе Главного управления лесоохраны и лесонасаждений (ГУЛЛ) при СМ СССР было образовано Министерство лесного хозяйства СССР. Первым всесоюзным Министром и председателем коллегии ведомства стал известный советский лесовод, профессор Г. П. Мотовилов, ранее возглавлявший Главлесоохрану [8; 1947. -№ 3. - Ст. 67]. Штат центрального аппарата нового ведомства состоял из 959 сотрудников распределенных по 7-ми управлениям - лесоустройства, лесных культур, лесопользования, охраны леса, кадров, материально-технического и плановое. Вполне понятно, что эта реорганизация послужила основанием для внесения изменений в систему управления Советской Украины. 25 марта 1946 г. Верховный Совет УССР принял указ «Про перетворення Ради Народних Комісарів Української РСР на Раду Міністрів Української РСР і народних комісарів Української РСР» [3]. На его основании указом Президиума Верховного Совета УССР от 26 марта 1947 г. было образовано Министерство лесного хозяйства УССР. Управление отраслью осуществлялось через 10 областных и межобластных управлений лесного хозяйства, в состав которых входили 182 лесхоза делившихся на 1081 лесничество.
Как председатель Совета Министерств УССР Н. С. Хрущев уделял серьезное внимание решению организационных вопросов не Министерства лесного хозяйства, а Министерства лесной промышленности. Это связано с тем, что последнее решало более важную для коммунистических властей задачу - выполнение производственных планов лесозаготовок. Поэтому постановление Совета Министров УССР «Про механізацію лісозаготівель і створення необхідних умов для закріплення робітничих та інженерно-технічних кадрів Міністерства лісової промисловості УРСР» от 5 сентября 1947 г. имелся отдельный раздел «По організаційних питаннях» [8; 1947. - № 22. - Ст. 146]. В котором предусматривалось разрешение 3-х организационных вопросов: во-первых, закрепление за каждым предприятием, согласно п. 16 лесосырьевых баз; во-вторых, организацию 2-х специальных секторов - технической помощи по внедрению новой техники в лесоводстве и научно-технической информации; в-третьих, как указывалось в п. 15 «б», создание 2-х исследовательских станций по механизации лесозаготовок.
Несколько пунктов указанного законодательного акта посвящались организационным мероприятиям по улучшению социальных условий работников отрасли: (а) п. 16 разрешалось Министерству лесной промышленности изготовить на своих заводах 5 одно- и двухквартирных домов для научных работников; (б) п. 21 обязывал исполком Киевского городского совета передать коробку дома для восстановления квартир работников центрального аппарата Министерства и трестов; (в) п. 22 предписывалось исполкому Киевского областного совета выделить Министерству лесной промышленности земельный участок для строительства 20 одно- и двухквартирных домов для работников Министерства.
В 1948 г. руководители Советской Украины решили провести реорганизацию лесоперерабатывающей промышленности. Для этого 29 июля 1948 г. был издан указ Президиума Верховного Совета УССР «Про створення Міністерства лісової і паперової промисловості УРСР» [4], объединивший под своим управлением лесную и целлюлозно-бумажную промышленность республики. Следующим шагом стало утвержденное СМ УССР "Положення про Міністерство лісової й паперової промисловості УРСР» от 15 февраля 1949 г. [8; 1949. - № 3. - Ст. 8]. В структуру нового ведомства входили 3 главных управления: (а) сбыта продукции лесозаготовок, деревообрабатывающей, мебельной и лесохимической промышленности; (б) материально-технического снабжения; (в) рабочего снабжения. Вторым уровнем управления являлись 10 отделов: планово-экономический, производственно-технический и лесоэксплуатации, производственно-технический, фабрично-заводской промышленности, финансовый, центральная бухгалтерия, капитального строительства, военный, кадров, рабочих кадров и зарплаты, административно-хозяйственный. Кроме этого, в состав органов управления данного Министерства входили сектор бумажной и лесохимической промышленности, секретариат и арбитраж.
В Министерстве лесной и бумажной промышленности согласно п. 9 законодательного акта создавалась коллегия в составе министра, его заместителей, руководящих работников этого ведомства. Состав этого совещательного органа утверждался СМ УССР по представлению данного Министерства.
Параллельно с этим реформирование проходило и в Министерстве лесного хозяйства УССР. Причиной изменений стало принятие 20 октября 1948 г. постановления ЦК ВКП(б) и СМ СССР «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах европейской части СССР» [7]. В рамках этого плана в Украине создавалась новая организационно-структурная сеть, состоящая из 15 лесозащитных станций.
Для реализации всесоюзного законодательного акта СМ УССР 4 июня 1949 г. принял постановление «Про заходи до охорони полезахисних лісонасаджень від потрав, поломок, самовільних порубок і пожеж, а також від пошкоджень шкідниками і хворобами у степових і лісостепових районах УРСР» [8; 1949. - № 11. - Ст. 39]. В п. 12 этого документа предусматривалось организовать в составе Министерства сектор защиты лесов, в областных управлениях ввести должности старших инженеров и лесопатологов, а в 4-х лесовхозах - Черкасском, Чорнолеском, Изюмском и Новомосковском -инженеров-лесопатологов. Согласно п. 7 постановления, в колхозах и совхозах УССР, имеющих лесонасаждения в степной части страны, вводились должности пожарных старост.
Появление в этой отрасли специалистов должно было содействовать охране лесов от болезней, вредителей и пожаров, что, безусловно, способствовало улучшению их экологического состояния.
Дальнейшие изменения системы управления лесным хозяйством УССР оказались напрямую связанными с происходившими в СССР политическими событиями. В марте 1953 г. умер И. В. Сталин, и новые руководители страны решили изменить хозяйственную политику в этой сфере. Результатом их действий стало издание постановления СМ СССР № 144 от 20 апреля 1953 г., согласно которому прекращались все работы по насаждению новых лесов в рамках «сталинского плана преобразования природы». Со своей стороны СМ УССР 7 мая 1953 г. принял постановление № 349 «О ликвидации министерства лесного хозяйства УССР и о прекращении работ по полезащитному лесоразведению» [5, с. 87]. Вместо этого ведомства создавалось Главное Управление лесного хозяйства и полезащитного лесонасаждения, значительно меньше по численности и количеству отделов, которое вошло в состав Министерства сельского хозяйства УССР.
По мнению Г. И. Редько, эти управленческие решения нанесли серьезный удар по лесной отрасли [6 с. 400]. Прекращение работ по полезащитному лесоводству привело к тому, что изменились функции управления в этой сфере. Авторы упомянутого законодательного акта не подумали о том, что природа представляет собой сложный биологический организм и что невозможно, ликвидировав одно звено, сохранить всю дальнейшую цепочку. Скорректировав систему правления и прекратив уход за уже созданными лесами, их обрекли на явную гибель. Заранее никто не проанализировал последствия такого решения, и сотни гектаров новых лесов погибли от засухи, болезней и вредителей так как работы и уход за деревьями прекратили в мае, не дав им укрепиться. По данным П. Г. Вакулюка, прямые убытки колхозов и совхозов от этого непродуманного законодательного акта оцениваются в 18 млн. руб., а кроме этого погибли 58 % ранее созданных лесополос [2, с. 485].
Другое управленческое решение о ликвидации Министерства лесного хозяйства УССР также имело отрицательные последствия: (а) отрасль, осуществляющая государственное управление на 8.6 млн га. украинских лесов, осталась без своего главного руководящего органа; (б) пострадали десятки квалифицированных специалистов, так как сокращению подвергались отделы и сектора, занимающиеся охраной лесов от болезней и вредителей; (в) были ликвидированы должности лесомелиораторов. По мнению В. И. Лозо, такое решение не обеспечивало надлежащего управления гослесфондом УССР, ухудшало координирование деятельности ведомств, осуществляющих охрану, защиту и использование лесов [5, с. 87].
По содержанию работы можно сделать следующие выводы. Система управления лесной отраслью УССР за исторический период с 1945 г. по 1953 г. прошла сложный путь своего развития, связанный с постоянным изменением своей структуры и функциональных полномочий. На этом историческом этапе можно выделить 3 периода реформирования управленческих структур.
1) 1945 - 1946 гг. - формирование общей системы управления лесной отраслью УССР после включения в состав Украины Закарпатской области;
2) 1947 г. - образование Министерства лесного хозяйства УССР, создание организационных структур управления отраслью, совершенствование системы управления путем создания новых отделов в этом Министерстве, введение в областных управлениях должностей специалистов по защите лесов от болезней, вредителей и пожаров. В этот исторический период принимались законодательные акты по стимулированию работников управления лесной промышленности УССР. Для них выделялись квартиры, участки для строительства домов и пр. Подобных льгот сотрудники Минлесхоза УССР не имели. Такой подход свидетельствует о потребительском отношении к природным ресурсам Украины коммунистических властей, выборочно стимулировавших управленцев Минлеспрома;
3) 1953 г. - ликвидация Министерства лесного хозяйства УССР, изменение организационных структур путем сокращения отделов, секторов, специалистов, прекращение работ по созданию новых лесов. Последствия принятия этого управленческого решения были крайне негативными для украинских лесов, что выразилось в серьезных финансовых и материальных убытках, нанесенных народному хозяйству УССР: погибли сотни гектар новых лесов, не успевших вырасти. При этом решения по реформированию и сокращению Минлесхоза не касались Минлеспрома, что тоже подтверждает грабительский подход коммунистической системы управления к эксплуатации природных богатств Украины.
Задача дальнейших исследований автора данной публикации - осветить развитие законодательства, регулирующего управление лесной отраслью УССР в период с 1953 - 1990 годы.
Список литературы: 1. Борейко В. Е. История охраны природы Украины Х век - 1980 г. / В. Е. Борейко. - К.: Киев. эколого-культ. центр, 2001. - 544 с. 2. Вакулюк П. Г. Нариси з історії лісів України / П. Г. Вакулюк. - Фастів: Поліфаст, 2000 - 624 с. 3. Відомості Верховної Ради УРСР. - 1947. - № 5-6. - С. 74. 4. Відомості Верховної Ради УРСР. - 1948. - № 7-8. - С. 54. 5. Лозо В. И. Основные этапы развития лесного законодательства УССР: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Лозо Владимир Иванович. - Х., 1983. -237 с. 6. Редько Г. И. История лесного хозяйства Росии: моногр. / Г. И. Редько. - М.: ВНИИЛМ, 2004. - 456 с. 7. Сталинский план преобразования природы. Великие стройки коммунизма / Сб. документов. - М.: Госполитиздат, 1952. - 86 с. 8. СУ УССР.
ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ УКРАЇНСЬКИМИ ЛІСАМИ В 1945 - 1953
РОКИ
Кіндюк Б. В.
У статті розглянуті нормативно-правові акти, що регламентували систему управління українськими лісами в період з 1945 - 1953 роки. Показано, що наслідком прийняття низки документів було заподіяння збитку лісовій галузі й погіршився екологічний стан лісів.
Ключові слова: законодавчий акт, українські ліси, система управління, правове регулювання.
ORGANIZATIONAL AND LEGAL FRAMEWORK FOR THE MANAGEMENT OF UKRAINIAN
FORESTS IN 1945 - 1953'S
Kindyuk B. V.
The paper considers the legal acts that regulated the Ukrainian forest management system from 1945 to 1953. It is concluded that series of documents resulted a damage to the forest sector and the deterioration of the ecological status of forests.
Key words: legislation, the Ukrainian forest management system, the legal regulation.
Поступила в редакцию 17.01.2012 г.
