CC BY
39УДК 340.15.349.6
Б.В. Киндюк, канд. юрид. наук, проф., д-р геогр. наук Мариупольский государственный университет
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНОЙ ОТРАСЛЬЮ Н. Ю. ШАПОВАЛА
Актуальность заявленной тематики, обусловленная необходимостью научного обоснования реформы управления лесной отраслью Украины, среди прочего требует обращения к историческому опыту в этой области. Своеобразными «белыми пятнами» историко-правовой науки являются практика лесоводства, проектные разработки министра земледелия УНР Н. Ю. Шаповала и попытки их реализации. Представляется, что их углубленное изучение может существенно помочь в разрешении сегодняшних проблем реформирования лесной отрасли.
Советская историография проблемы формировалась в условиях идеологического табу, наложенного на любую тематику, связанную с украинской национальной государственностью. Поэтому работы талантливого ученого и незаурядного государственного деятеля Н. Ю. Шаповала, сведения о практике их реализации начали вводиться в научный оборот лишь во времена независимости Украины. Значительный вклад в возвращение исторических страниц об истории государства и права Украины, связанных с этим деятелем, сделала научно-практическая конференция по случаю 125-летия Н.Ю. Шаповала, прошедшая 5 апреля 2007 в г. Донецке. Отдельные аспекты рассматриваемой нами темы нашли свое отражение в трудах таких ученых, как А.В. Тимощук, А.И. Логвиненко, В.А. Вергунов, Г.А. Глазунов, А.П. Басун, С.А. Генсирук, А. И. Фурдычко, П.Г. Вакулюк, Г.И. Редько, В.П. Шлапак, А.А. Чумаченко, но специального исследования этой проблемы пока не проведено.
Целью данной публикации является выявление сущностных характеристик правового обеспечения схемы управления лесной отраслью Украины, разработанной Н. Ю. Шаповалом и изложенной в его монографии "Лесное дело в Украине" 1918 г., и направления развития украинского лесного законодательства по ее реализации.
Прежде всего следует выяснить причины обращения Н. Ю. Шаповала к проблемам лесной отрасли. Накануне первой мировой войны Украина, как и большинство европейской части Российской империи, ощущала мощное давление аграрных проблем. Скудность размеров земельных наделов не могла обеспечить и минимального существования крестьян. Такая же ситуация сложилась и в отношении иных угодий -лугов, лесов, водных объектов и пр. Одним из вариантов преодоления наблюдаемого упадка была попытка эффективного использования лесных ресурсов, в частности, интенсификация лесовосстановления, заготовка леса, побочное лесопользование и развитие деревообрабатывающей промышленности. Такой подход мог бы способствовать созданию многочисленных рабочих мест для крестьянской бедноты, повысить ее самозанятость.
Но украинским крестьянам принадлежало лишь 7,46% общей площади этого важного природного ресурса. При этом в таких густонаселенных губерниях, как Волынская, Подольская и Киевская, размер крестьянского владения лесами составлял 0,1 - 0,4%, тогда как царской казне в тех же губерниях принадлежало 21,8%, 20,3% и 24,8 % всех лесов соответственно [8, с. 20]. Ресурсы царских лесов никак не использовались для улучшения положения крестьянства. Следовательно, существовали объективные причины для обращения к проблемам лесоводства человека, который с 1901 г. был активным членом Революционной украинской партии, а впоследствии стал инициатором, одним из основателей Украинской партии социалистов-революционеров - национальной партии, в программе которой проблема крестьянства занимала первое место.
Как указывают биографы Н.Ю. Шаповала, в этом человеке сочеталось несколько талантов: мастера пера, что подтверждается наличием трудов по строительству государства "Формы владения и пользования землей на Украине в их историческом развитии», «Земельная реформа в Украине»; один из основателей украинской культуры и государственности - перевод книги К. Каутского «Социализация сельского хозяйства»; государственный деятель, о чем свидетельствуют должности, которые он занимал в разные исторические времена: (член Центрального Совета и Малой Рады, Киевский уездный комиссар Временного правительства, Генеральный Секретарь почт и телеграфов в кабинете В. Винниченко, секретарь дипломатической миссии УНР в Будапеште); талантливый высокопрофессиональный специалист в области лесоводства [6, с. 309].
В 1898 г. он с отличием закончил Ново-Глуховскую государственную лесную школу, после чего работал лесником на Харьковщине и Полтавщине, а в 1911 г. был приглашен лесничим в черниговские лесные имения известного сахаропромышленника М. Терещенко. Следующим этапом практической
деятельности Н. Ю. Шаповала стала должность управляющего Трубачевских государственных лесничеств Черниговской губернии, где в его подчинении находилось 150 служащих, 6 тыс. рабочих, 4 лесоперерабатывающие фабрики. В 1914 г. за публикацию серии научных статей ученого приняли в члены Лесного научного общества. Как указывает П. Г. Вакулюк, специалисты высоко оценили его книги «О лесе» (Киев, 1909 г.), «Лесное дело в Украине» (1918 г.), «Лесная промышленность и кооперация» (1918 г.).
К этому перечню следует добавить поэтичность этого одаренного человека. В его многочисленных стихах ведущими были 2 темы - Украина и лес. Украинская направленность его поэзии красноречиво подтверждает тот факт, что сборник «Сны веры», посвященные возрождению украинского духа, был сразу конфискован царской цензурой после выхода в свет. Высоко оценила его творческий талант О. Кобылянская в 1910 г. в своих письмах к М.Ю. Шаповалу [6, с. 311]. Вполне объяснимо, как указывает В. Терещенко, когда весной 1917 г. восстал Лесной союз Украины, Н.Ю. Шаповала выбрали его председателем [4, с. 13].
С началом национальной революции, активным участником которой он стал, связана и основная его деятельность - политическая. В декабре 1918 г. Н.Ю. Шаповал был назначен Министром земледелия в правительстве
В. Чеховского [6, с. 309]. В его компетенцию входило и лесоводство.
Так что не удивительно, что проблемы лесной отрасли как части аграрного вопроса стали предметом рассмотрения Первого Всеукраинского лесного съезда, открывшегося 18 июля 1917 г. в Киеве. Съезд принял рекомендованные Правительству Украины резолюции, использовать как основание для законопроектных работ. Их фундаментом послужили предложения Н.Ю. Шаповала, сводившиеся к 4-м блокам законодательных инициатив: (а) предложение принять закон о национализации лесов и создать украинский государственный лесной фонд; (б) «разумная» эксплуатация лесов, т.е., выражаясь современным языком, «бережное» или «мягкое» лесопользование; (в) предоставление государству функции контроля за работой отрасли и права регулирования отношений, связанных с лесами; (г) повышение уровня образования, подготовка национальных кадров лесных специалистов путем создания новых учебных заведений. Рассмотрим их подробнее.
1. Создание национального лесного фонда. На первом этапе Н.Ю. Шаповал предлагал провести национализацию лесов, принять закон об образовании украинского лесного фонда, в который должны войти казенные, удельные, помещичьи, церковные и монастырские леса. Наличие этих законодательных рекомендаций свидетельствует об ошибочности утверждений советских идеологов, что только большевики могли провести национализацию лесов в бывшей царской России [9].
Анализ структуры лесного фонда Украины, наличие слабой залесенности юга страны привели ученого к выводу о необходимости государственной поддержки воспроизводства искусственных лесов. Как указывает Г.А. Глазунов, в сфере лесоводства он накопил немалый личный опыт, работая в неблагоприятных условиях степного климата Харьковщины и Донетчины [2, с. 70].
2. Проведение государственной политики «разумной» эксплуатации лесов. Первоначально Н.Ю. Шаповал планировал ввести запрет на экспорт необработанной древесины, куда, как он был убежден, должна была идти только готова лесная продукция. Такие меры должны были стимулировать строительство новых деревообрабатывающих предприятий в Украине при поддержке государства, в частности, путем государственного кредитования. По его подсчетам 9 украинских губерний имели наименьшую в европейской части империи лесистость. По этому факту, как указывает О.А. Чумаченко, ученый выразил мнение о необходимости экономичного хозяйствования в украинских лесах [7, с. 7].
3. Контролирующая и регулирующая роль государства. Этот человек был убежденным социалистом, следовательно, сторонником государственной собственности на природные ресурсы. Его предложения нашли частичное отражение в тексте IV Универсала Центральной Рады, соавтором которого он был. Исходя из этого Н. Ю. Шаповал на первом этапе реформирования лесной отрасли считал необходимым создание за государственный счет такой инфраструктуры. В нее должны были войти предприятия по заготовке леса, по обработке лесоматериалов, а также соответствующие коммуникации. На втором этапе предусматривалась передача новых предприятий трудовым коллективам, кооперативам и даже отдельным гражданам. При этом государству принадлежало сохранять за собой функции контроля и регулирования работ в лесной отрасли. Важной особенностью модели Н.Ю. Шаповала было отрицание потребности введения государственной лесной монополии. В этом он расходился с В.И. Лениным, который 25 марта 1920 подписал декрет СНК РСФСР «О государственной монополии на лесные материалы» [3]. По мнению же ученого, в условиях Украины невозможно было сразу перейти к социализму, а потому лучше бы сработала переходная его форма. С учетом этого, утверждал ученый, лесная монополия не даст возможности быстрого развития производительных сил и будет сдерживать рост лесной отрасли.
4. Развитие лесного образования и науки. С его точки зрения, надо было сначала пересмотреть состояние лесной науки и подготовки кадров в этой сфере, сложившееся в дореволюционный период. В 9-ти украинских губерниях не функционировало ни одно высшее лесное учебное заведение. Лесных
специалистов высшей квалификации готовили Петербургский лесной институт и расположенный на территории нынешней Польши Ново-Александровский институт сельского хозяйства и лесоводства. В период первой мировой войны это учебное заведение переехало в г. Харьков, где функционирует и сейчас. На Украине действовало 6 лесных двухлетних школ по подготовке специалистов со средним специальным образованием (Черкасская, Пакульская, Ново-Глуховская, Велико-Анадольська, Чернолесская и Волынская). Н. Ю. Шаповал считал такое положение вещей крайне несправедливым. Площадь украинских лесов составляла 4,38 млн десятин (4,82 млн га). По общепринятым в то время стандартам один лесник должен обслуживать 3 тыс. га леса. Следовательно, украинским лесам надо было 1500 лесников и 6 тыс. человек вспомогательного персонала; соответственно, для надлежащего кадрового обеспечения - наличие как минимум одного высшего учебного заведения и не менее 25 лесных школ, которые выпускали бы специалистов со средним специальным образованием. По убеждению исследователя, реформирование системы подготовки специалистов требовало принятия специального закона.
Реализация государственной политики в лесной отрасли потянула за собой необходимость создания соответствующих управленческих структур, схему которых предложил Н.Ю. Шаповал. Общее руководство должен осуществлять Лесной департамент Украины, состоявший из 8-ми отделов: административного, научно-педагогического, лесокультурного, лесоохранного, инженерно-мелиорационного, техникоэкономического, распределительного и юридического (рис. 1).
Украины [9, с. 34]
1. Административный
2. Научно-педагогический
3. Лесокультурный
г
4. Лесоохоранитель
г
5. Инженерно-мелиорационный
Г
6. Технико-экономический
г
7. Распределительный
г
8. Юридический
В состав входят лесные служащие (правительство); проводит прием лесов от российского правительства.
У правление лесными школами и разработка программ обучения, проведение проверки уровня подготовки лесных специалистов; издание образовательной и научной литературы; налаживание международных отношений (связей): (а) подготовка украинских специалистов за
границей; (б) научное сотрудничество; (в) учреждение новых лесных образовательных учреждений и др.
Организация лесокультурного дела; надзор за посадкой лесов, уход за лесными культурами, разработка новых способов создания лесных культур, облесение всех неугодий.
Охрана лесов надводных, защитных, общественных (памятников природы).
Организация и проведение мелиорации земель, порожняков; облесения степей, песков, солонцов; закрепление оврагов; осушение болот; обводнения сухих местностей; закрепления берегов; расширение рек для сплава; строительство дорог, телефонных сетей, пожарных вышек.
Организация и проведение лесных мероприятий: лесоустройство и лесная таксация, составление планов по эксплуатации леса, организация заводов химической и перерабатывающей отрасли, техническое руководство на этих предприятиях,
Проведение внутреннего распределения лесного сырья; вывоз за границу и провоз леса через территорию Украины, регулирование частной лесной промышленного т.е. налаживание общественного
Контроль за выполнением всех лесных законов и предписаний; подготовка законодательных норм, инструкций и др.
Рис. 1. Схема структуры органов управления лесной отраслью Украины [9, с. 34]
К функциям административного отдела должно принадлежать распределение специалистов, контроль за их работой. На стадии получения Украиной независимости надо было провести разграничение лесов, а отдел должен был взять на себя функции их приема от Лесного департамента Российской империи.
Научно-педагогическому отделу принадлежало управления подготовкой специалистов, составление учебных планов и программ, надзор за качеством образования, открытие новых учебных заведений, командирование специалистов для стажировки за границу. Лесокультурный должен следить за состоянием имеющихся лесов и за воспроизведением искусственных. Лесоохранительному отделу надлежало заниматься охраной различных категорий лесов, в том числе памятников природы. Функции инженерно -мелиорационного охватывали мелиорацию земель, их подготовку к посадке новых лесов, облесение степей, укрепление оврагов и берегов рек, строительство новых дорог и пожарных вышек в лесах. На техникоэкономический отдел возлагались вопросы эксплуатации лесов, лесоустройства, таксации, технического руководства всеми работами в лесах, разработка мер содействия деревообрабатывающей и лесохимической промышленности. На распределительный - проблемы внутреннего распределения лесоматериалов и вопросы экспорта-импорта. Юридический отдел был обязан наблюдать за выполнением лесного
законодательства Украины, распоряжений Лесного департамента, разработкой и изданием ведомственных инструкций и правил.
Довольно интересным оказалось предложение о создании 2-х вспомогательных общественных органов - Краевого лесного комитета и Краевого лесного совета. Первый в составе специалистов лесной отрасли, агрономов, мелиораторов, гидротехников должен был заняться подготовкой для правительства текстов законопроектов, общих планов деятельности этой отрасли, ответов на запросы Генерального секретариата по наиболее важным вопросам лесоводства. На второй в составе представителей населения и различных общественных организаций возлагались функции оценивания работы правительства в области лесоводства и представительства интересов местного населения. Подготовленные им предложения тоже должны были передаваться в Генеральный секретариат, а затем в соответствующую комиссию законодательного органа Украины (парламента или сейма).
Как видим, специалист предложил плюралистическую модель управления лесной отраслью. Первый из ее центров - Лесной Департамент как государственный орган исполнительной власти, второй - научнопрофессиональный Краевой лесной комитет, третий - Краевой лесной совет как представитель населения. По, мнению Н.Ю. Шаповала, эта модель, предусматривающая широкое обсуждение проблем лесной отрасли, различные способы их разрешения и взаимоконтроль, могла дать положительный толчок политики в области лесоводства.
Изучив судьбу организационно-правовой модели этого исследователя, следует отметить попытку ее реализации органами государственной власти УНР. Как указывает А.П. Басун, 12 апреля 1918 Министр
земледелия
М. Ковалевский издал приказ о создании в составе Лесного департамента 8-ми отделов [1], но эта работа была прервана гетманским переворотом. Вторая попытка реформирования лесной отрасли была предпринята зимой 1918-1919 гг. Директория УНР 13 января 1919 г. приняла «Закон о лесах в УНР», построенный на концепции Н. Ю. Шаповала.
Отдельные идеи этого видного ученого по привлечению общественности к управлению лесной отраслью использовались в Советской Украине, правда, без ссылок на их автора. Так, по постановлению ВУЦИК и СНК УССР «Положение о Всеукраинском управлении лесами (ВУПЛ) Народного Комиссариата земледелия УССР и его местные органы» от 14 сентября 1927 г. при начальнике ВУПЛ создавался совещательный орган - Лесное техническое совещание, в состав которого входили ученые и специалисты-практики лесоводства [5; 1927. - № 45. - Ст. 205]. Структура ВУПЛ тоже в некоторой степени напоминала рекомендованную Н. Ю. Шаповалом структуру Лесного департамента. Так, в обеих структурах функционировали лесокультурные, мелиоративные, экономические, лесоустроительные отделы, функции других подразделений тоже были близки между собой. Отличие их заключается в существовании в модели Н.Ю. Шаповала распределительного отдела по экспортно-импортным полномочиями, тогда как советской структуре такого подразделения не было, поскольку эспортно-импортные операции осуществлялись всесоюзными, а не республиканскими органами.
Идеи ученого о повышении уровня лесной науки нашли отражение в постановлении СНК УССР от 31 июля 1925 г. «О лесных исследовательских учреждениях» [5; 1925. - № 62-63. - Ст. 351], которое предусматривало создание сети государственных исследовательских станций. В 1929 г. постановлением СНК УССР создан Украинский научно-исследовательский институт лесного хозяйства [5; 1929. - № 28. -Ст. 221]. Учение Н.Ю. Шаповала об общественном управлении лесной отраслью нашло отражение и в современном законодательстве. Так, согласно письму № 16-4-14 Министерства охраны окружающей среды и ядерной безопасности Украины «О создании благоприятных условий разрешения экологических проблем в областях и широкого привлечения общественности к участию в подготовке решений по осуществлению природоохранительных мероприятий» от октября 1996 г. при всех областных управлениях экологии созданы общественные советы для обсуждения решений охраны окружающей природной среды. Аналогичный орган создан и при Гослесхозе Украине на основании приказа Председателя комитета № 81 от 1 августа 2006 г. «Об обеспечении участия общественности в формировании и реализации государственной политики в сфере лесного хозяйства».
С учетом изложенного сделаем следующие выводы.
Н. Ю. Шаповалом была подготовлена модель организационно-правового регулирования лесной отрасли, отражающей в себе особенности национальных лесов: слабое облесение Украины,
неравномерность распределения лесов по территории страны и наличие слабозалесенных регионов, в которых надо посадить искусственные леса.
Ученым планировалось провести государственную политику в сфере лесоводства по 4-м направлениям: создание национального лесного фонда, разумная эксплуатация лесов, предоставление государству контролирующей и регулирующей функций, развитие лесного образования и науки.
С целью эффективного управления отраслью ученый планировал создание 3-х организаций, представляющих исполнительную власть: Лесной департамент; Краевой комитет как орган науки и специалистов-практиков; Краевой лесной совет как представитель общественности.
Идеи ученого были заимствованы руководителями Советской Украины при создании Всеукраинского управления лесами. Названия их отделов и функции практически дублировали рекомендации ученого, сделанные им еще в 1917 г. Предложения Н. Ю. Шаповала об участии общественности в управлении отраслью нашли отражение в действующем экологическом и лесном законодательстве Украины.
Задачей дальнейших исследований автора является изучение государственной политики органов власти УНР в сфере лесоводства.
Список литературы: 1. Басун О. П. Історичні аспекти розвитку лісового господарства України в працях Б. Г. Іваницького // Актуальні проблеми історії аграрної науки півдня України. - К., 2000. - С. 4-5. 2. Глазунов Г. Микита Шаповал як громадсько-політичний діяч і науковець у галузі лісознавства // Схід. - 2008. - № 6(90). -С. 69-72. 3. Декреты Советской власти. - Т. 7: 10 дек. 1919 г. - 31 мар. 1920 г. - М. : Политиздат, 1975. - 676 с. 4. Микита Шаповал - видатний державний діяч, вчений, патріот: Матер. наук.-прак. конф. з нагоди 125-річчя від дня народження, 5 квіт. 2007 р., Донецьк, Укр. Культурол. центр; Схід. вид. дім. - Донецьк, 2007. - 132 с. 5. СУ УССР. 6. Фурдичко О. І., Бондаренко В. Д. Першопостаті українського лісівництва : нариси до лісової історії. - Л. : ВАТ «Бібльос», 2000. - 368 с. 7. Чумаченко О. А. Громадсько-політична діяльність Микити Шаповала : Дис. ... канд. іст. наук : 07.00.01. - К., 2002. - 219 с. 8. Шаповал М. Ю. Лісова справа на Україні. - Вовча : Друк. Каси дріб. Кредиту, 1918. - 45 с. 9. Шелестов В., Чуйков В. Ленінський декрет «Про ліси» // Рад. право. - 1978. - N° 5. - С. 41-46.
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНОЙ ОТРАСЛЬЮ М. Ю. ШАПОВАЛА
Киндюк Б.В.
Рассмотрена структура организационно-правовой модели управления лесной отраслью, разработанная министром земельных дел УНР Н. Ю. Шаповалом. Показаны направления реализации этой модели, в частности, ее правотворческое обеспечение.
Ключевые слова: лесная отрасль, лесное законодательство, Украинская Народная Республика, управление лесной отраслью.
ORGANIZATIONAL AND LEGAL MODEL OF FORESTRY ADMINISTRATION BY M.Yu. SHAPOVAL
Kindyuk B.V.
The article describes the structure of the legal management of the forest sector model elaborated by the Minister of Land Affairs of the Ukrainian People's Republic N. Yu. Shapoval. The directions of implementing the model, in particular, its law-making provision are exposeed.
Key words: forest industry, forest laws, the Ukrainian People's Republic, forest sector management.
Поступила в редакцию 26.10.2010 г.
