CC BY
17И. И. Михеева
Организационно-правовые основы деятельности негосударственных высших профессиональных образовательных
учреждений
На сегодняшний день уровень нормативно-правового регулирования образовательных отношений в Российской Федерации свидетельствует о том, что правовое поле деятельности образовательных учреждений многообразно по содержанию, масштабно охвачены вниманием государства все образовательные уровни, но время и реалии современности выявляют немало пробелов и противоречий в образовательном законодательстве. Негосударственное высшее профессиональное образование, находясь в общероссийском правовом поле, несет бремя общих проблем системы образования. Вместе с тем специфика организационно-правовой формы негосударственных вузов порождает особые трудности в практике реализации образовательных задач. Это вопрос равноправия форм собственности на словах и на деле. Проблемы системы образования имеют много аспектов.
Одним из основных противоречивых моментов является несоответствие провозглашенной Президентом и Правительством страны приоритетности сферы образования и ее реального правового статуса.
На данный момент в России приняты концептуальные документы, определяющие основные принципы развития и обновления российского образования, что говорит об устойчивой тенденции системного развития российского образования. Президентом страны провозглашена, а Государственным советом и Правительством России подтверждена приоритетность сферы образования в развитии российского государства. Эти декларативные положения закреплены в следующих документах.
• Закон РФ от 10.07.92 «Об образовании» и Федеральный закон РФ от 22.08.96 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [1].
• Национальная доктрина образования (Постановление Правительства РФ от 4.10.2000 № 751) [2].
• Федеральная программа развития образования (Федеральный закон от 10.04.01 №
51) [3].
• Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года (распоряжение Правительства РФ от 29.12.01 № 1765-р) [4].
Подтверждением обновления законодательства об образовании стали вышедшие только за прошедшие два года (2001-2002) более 12 постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также изменения и дополнения в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», внесенные Законом от 25.06.02 № 71-ФЗ [5].
И наконец, на высшем уровне ведется работа над концепцией Образовательного кодекса Российской Федерации (на декабрь 2002 года запланирована подготовка общей части, структуры особенной части), который призван дать системное и комплексное регулирование образовательных отношений. Кодификация образовательного законодательства будет способствовать максимальному сокращению противоречий, обеспечит прямое действие всех норм. Ибо на сегодняшний день Правительство своими актами вынуждено восполнять пробелы федеральных законов, в том числе и нормы отсутствующих законов, принятие которых было прямо предусмотрено Законом РФ «Об образовании», Федеральным законом «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании». Образно говоря, федеральные законы об образовании пока тонут в море подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых Правительством РФ и Министерством образования России.
На основании вышеуказанных документов распоряжением Правительства РФ Министерству образования России поручено организовать разработку комплекса мероприятий по реализации Концепции ( приказ Минобразования РФ от 23.07.02 № 2866 «О новой редакции Плана действий Минобразования России на 2002-2004 годы по реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года») [6], однако представление этого плана на утверждение Правительства РФ не предусмотрено.
Тем самым статус этого документа определен как ведомственный, что, безусловно, скажется на степени участия других федеральных и региональных органов государственной власти в его реализации, т. е. фактически снимает с них ответственность за реализацию Концепции.
Не утвержден также План межведомственных мероприятий по реализации Концепции, что уже сегодня имеет негативные последствия. В первую очередь речь идет о подготовке законопроектов, направленных на совершенствование налогового и бюджетного законодательства.
Таким образом, сопоставительный анализ вышеуказанных концептуальных документов показывает, что документы, принятые Правительством РФ по модернизации системы образования, не в полной мере соответствуют требованиям времени и интересам образовательных учреждений. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года одобрена распоряжением Правительства РФ от 29.12.01 № 1756-р, а не утверждена постановлением Правительства РФ, и по существу носит рекомендательный характер. И более того, в процессе принятия Концепции в документе произошли серьезные изменения, касающиеся тех положений и тезисов, которые прямо или косвенно связаны с увеличением финансирования и социальной поддержкой системы образования.
Далее необходимо обратить внимание на не вполне ясное положение образовательных учреждений по вопросам таких административно-правовых процедур, как лицензирование, аттестация и аккредитация, закрепленных Федеральным законом РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», который конкретизируется и дополняется нормативно-правовыми актами Правительства РФ и Минобразования России, основными из которых являются:
• Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (утверждено постановлением Правительства РФ от 5.04.01 № 264).
• Типовое положение о филиалах высших учебных заведений (утверждено приказом Минобразования РФ от 16.03.99 № 643).
• Положение о лицензировании образовательной деятельности (утверждено постановлением Правительства РФ от 18.10.2000 № 796 — ред. от 03.10.02).
• Приказ Минобразования РФ от 20.11.01 № 3751 «О повторном лицензировании филиалов высших учебных заведений, прошедших государственную аккредитацию».
• Приказ Минобразования РФ от 23.04.01 № 1800 «Об утверждении форм бланков лицензии на осуществление образовательной деятельности, приложений к ней и документов, представляемых на лицензионную экспертизу».
• Приказ Минобразования РФ от 13.04.01 № 1690 «Об утверждении порядка определения размера платы за проведение экспертизы и изготовление бланка лицензии на осуществление образовательной деятельности».
• Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения (утверждено постановлением Правительства РФ от 2.12.99 № 1323).
Процесс формирования новых подходов к лицензированию и аттестации вузов отражен в Плане действий Минобразования России на 2002-2004 годы по реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года [7].
Вот некоторые основные интересные моменты:
• введение независимой от органов управления образованием государственно-общественной системы оценки качества образования; создание государственного и региональных аттестационных центров в субъектах РФ. Формирование единой государственно-общественной аттестационной службы, включая систему независимых от федеральных органов управления образованием центров аттестации и контроля качества (п. 2 раздела II);
• осуществление переаттестации образовательных программ в области экономики, права и менеджмента, переаттестации и, при необходимости, повторного лицензирования филиалов вузов (п. 8 раздела II).
Произошли существенные изменения в законодательстве по вопросам о порядке проверки образовательного учреждения.
В ноябре 1999 года Минобразования РФ, учтя практику и рекомендации образовательных учреждений, перешло на комплексную проверку образовательных учреждений: по комплексу показателей — лицензионных, аттестационных, аккредитационных. Основные моменты реформирования заключаются в том, что результаты работы комиссии обсуждаются на коллегии министерства, которое принимает итоговое решение. Оно включает в себя решение о лицензировании, аттестации, аккредитации образовательного учреждения сроком от 3 до 5 лет. Время экспертизы и расходы образовательного учреждения сократились примерно в три раза. Качество экспертизы возросло. Но вместе с тем возникли другие проблемы: ранее аккредитованные вузы имеют несоответствие в сроках лицензирования и аккредитации. Поэтому в целях уравнивания сроков действия лицензии, аттестации и аккредитации министерство устанавливает повторное лицензирование аккредитованных вузов на срок истечения действия аккредитации. Возникает проблема неэффективности подобного подхода, так как затраченные значительные средства на плановую комплексную проверку могли бы быть направлены на укрепление материально-технической базы вуза. Таким образом, для любого аккредитованного вуза актуальной сегодня является проблема продления срока действия лицензии до истечения срока аккредитации с последующим прохождением комплексной проверки вуза. Но это требует разумного правового регулирования в рамках действующего правового поля.
И наконец, одной из ключевых проблем системы образования являются правовые коллизии в вопросах налогообложения образовательных учреждений. Это простая истина: от того, насколько правильно и экономически грамотно построена налоговая система, насколько оптимальна величина налогов, во многом зависит эффективность функционирования отдельных отраслей и экономики страны в целом. Государственные гарантии приоритетности образования, изложенные в п. 3 ст. 40 ФЗ «Об образовании», предусматривают освобождение образовательных учреждений от уплаты всех видов налогов, независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской деятельности. А в пункте 4 этой статьи отмечено, что государство предусматривает специальную систему налоговых льгот в целях привлечения инвестиций в систему образования. Таким образом, оба пункта отвечают требованиям эффективной налоговой системы, и при такой редакции налоговая система в области образования оптимальна и выполняет все свои функции. Однако на деле, к сожалению, все не так. Налоговые органы, руководствуясь своим налоговым законодательством, заставляют образовательные учреждения платить практически все виды налогов, тем самым незаконно приравняв интеллектуальную деятельность в области образования к коммерческой деятельности пивного ларька. Такой подход искажает экономику образования, сдерживает формирование материально-технической базы российских вузов. Это особенно актуально для негосударственных вузов. Современный нормальный учебный
процесс нельзя организовать без компьютеров и современной учебной литературы, что постоянно требует обновления. И в этой ситуации самофинансирование предполагает повышение стоимости обучения, что ограничено платежеспособностью населения. Поэтому освобождение от налогов — один из реальных путей решения проблемы.
Таким образом, установление налоговых льгот образовательным учреждениям, а также юридическим и физическим лицам, вкладывающим средства в развитие системы образования, является одним из основных направлений модернизации системы образования. Основная современная тенденция — систематизация льгот, в то время как ранее использовалась абстрактная формулировка — широкое использование льгот. План действий Минобразования России закрепляет в п. 5 раздел III новой редакции «Формирование эффективных экономических отношений в образовании. Расширение стимулов для образовательных учреждений, а также юридических и физических лиц, инвестирующих в образование и (или) оказывающих ему безвозмездную поддержку путем совершенствования налогового и бюджетного законодательства». Это предполагает законотворческую работу в области образования по внесению изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ. Правовой нигилизм по отношению к законодательству об образовании, неисполнение норм федеральных законов об образовании в области льготного налогообложения вызваны сложившейся несогласованностью и противоречивостью нормативно-правовой базы в этой сфере.
Законы об образовании зачастую не рассматриваются как законы прямого действия, и с которыми можно не считаться, применяя другие законы.
Однако Конституционный суд РФ, в частности в определении от 05.11.99 № 182-О, еще раз подтвердил правовую позицию, гласящую, что ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.
Да, на сегодняшний день законодательство об образовании в значительной мере противоречиво, несовершенно, конфликтует с Гражданским кодексом РФ. Сегодня интересы и сферу деятельности образовательных учреждений затрагивают нормы более пятидесяти действующих законов. Но в целом эти законодательные акты позволяют образовательным учреждениям, в том числе и негосударственным, осуществлять свои функции в едином правовом поле России. С принятием Кодекса завершится не только процесс формирования образовательного права как самостоятельной отрасли права, но и его повсеместное признание в этом качестве.
Литература
1. См.: Официальные документы в образовании. 2000. № 14. С. 2-103.
2. См.: Официальные документы в образовании. 2000. № 21. С. 2-11.
3. См.: Российская газета. 2000. 13 апр. (№ 72) (без приложения); 15 апр. (№ 74; Федеральная программа до раздела II включительно); 18 апр. (№ 75; Федеральная программа до конца).
4. См.: Официальные документы в образовании. 2002. № 4. С. 3-31.
5. См.: Официальные документы в образовании. 2002. № 21. С. 40-45.
6. См.: Официальные документы в образовании. 2002. № 26. С. 3-48.
7. См.: 6.
© И. И. Михеева, 2002
Михеева И. И. Организационно-правовые основы деятельности негосударственных высших профессиональных образовательных учреждений / И. И. Михеева // Университетское управление: практика и анализ. - 2002. - № 4(23). С. 110-113.
