CC BY
28
В.Н. Инякин, к.э.н., В.В. Шевченко, к.э.н., Е.А. Карпина
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ И МИНИМИЗАЦИИ
ПОСЛЕДСТВИЙ ТЕХНОГЕННЫХ АВАРИЙ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМ ХОЗЯЙСТВЕ
Физический износ инженерных сетей и оборудования предприятий тепло-, водоснабжения и водоотведения (канализации) достиг такого уровня, что техногенные аварии, в том числе масштабные, становятся неизбежными. Часть сетей уже выбыла и будет выбывать из эксплуатации, потребители лишились обеспечения. На восстановление выбывших, ветхих и аварийных систем необходим настолько большой объём инвестиций, что он не может быть изыскан в обозримом будущем. Необходимо усилить ответственность менеджеров предприятий, для чего предложены меры по совершенствованию законодательства. Предложен также комплекс мер по минимизации последствий техногенных аварий.
Фгзичний знос тженерних мереж I устаткування тдприемств тепло-, водопостачання I водовгдведення (каналгзацИ) досяг такого ргвня, що техногеннг аварИ, зокрема масштабт, стають неминучими. Частина мереж уже вибула й вибуватиме з експлуатацИ, споживачг позбулися забезпечення. На вгдновлення вибулих, старих I авартних систем потргбен настшьки великий обсяг твестицт, що в1н не може бути знайдений в осяжному майбутньому. Необх1дно пгдсилити в1дпов1дальн1сть менеджер1в тдприемств, для чого запропоновано заходи щодо вдосконалення законодавства. Запропоновано також комплекс заходгв щодо мтш1заци насл1дк1в техногенних аварт.
© В.Н. Инякин, В.В. Шевченко, Е.А. Карпина, 2010
Physical wear of communication networks and equipment of the enterprises of heat-, water and water disposal (waste-water disposal system), has reached such level that technogenous failures, including large- scale ones, become inevitable. The part of networks is already out of exploitation, some consumers cannot make use of the above services. To renew very quick wear and worn systems, a large volume of investments is needed what is impossible in the visible future. In this respect,it is necessary to strengthen the responsibility of enterprises' managers; the measures are offered to improve the legislation. A package of measures is also offered to minimize the consequences of technogenous failures.
Состояние систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения практически во всех регионах Украины продолжает ухудшаться. Оборудование и инженерные сети систем жизнеобеспечения изнашиваются и выходят из строя, растёт аварийность, снижается надёжность обеспечения потребителей, часть которых лишается возможности получения соответствующих услуг. Проблема всем известная, привычная, давно сложились и представления о путях выхода из кризиса: перевод отрасли на рыночные условия хозяйствования, что означает достаточную степень свободы в установлении тарифов, которые должны покрывать «экономически обоснованные затраты» предприятий ЖКХ [1-13]. Тарифы растут высокими темпами, однако полного возмещения затрат никак не удаётся достичь, более того, потребители постоянно накапливают долги. Тем не менее концепция реформы ЖКХ остаётся без изменений, хотя имеется уже достаточно оснований усомниться в её правильности и искать уже не возможности обновления основных фондов отрасли, а способы предотвращения техногенных аварий и катастроф, угроза которых постоянно возрастает.
Цель настоящей статьи состоит в обосновании реальности угрозы техногенных катастроф в жилищно-коммунальном хозяйстве и мер по минимизации возможных последствий.
Современное состояние основных фондов жилищно-коммунального хозяйства не дает полного представления о деградации систем коммунального жизнеобеспечения, поскольку часть систем выводится постоянно из эксплуатации и списывается с баланса, а снабжение потребителей прекращается. Процесс начался с небольших городов и сельских населённых пунктов, где серьёзных последствий удаётся пока избежать.
Так, в 1994 г. в Украине водопровод действовал в 828 поселках городского типа, в 2008 г. - только в 767. В 1997 г. водопровод имелся в 6651 сельском населённом пункте, в 2008 г. -только в 6283 [14; 15]. В период с 2004 по 2008 г. протяжённость водоводов в Украине сократилась на 5320,8 км; уличной водопроводной сети в Луганской области на 359,4 км, в Запорожской области на 233,2 км (табл. 1). Только в 2004-2007 гг. в Донецкой области водоснабжения лишились более 24 тыс. абонентов [16; 17]. Произошло также сокращение мощности насосных станций и водопроводов как в целом по Украине, так и в большинстве регионов (табл. 2).
Протяженность тепловых сетей в двухтрубном исчислении в 2004-2008 гг. по Украине сократилась на 2500,3 км. Количество котлов со сроком эксплуатации 20 и более лет увеличилось на 1172 ед., или на 7,7 % [18;19].
Для жителей многоэтажных домов в городах водо- и теплоснабжение и водоотведение уже не являются элементами благоустройства, без их наличия проживание становится невозможным. Даже кратковременные аварийные отключения этих систем создают множество проблем, а выход их из строя на длительное время может привести к жертвам.
По тяжести последствий наибольшую опасность представляют крупные аварии на канализационных коллекторах, поскольку они вызывают необходимость отключения водоснабжения, что в зимнее время означает отключение теплоснабжения с последующим выходом из строя систем электроснабжения. В летнее время такие аварии могут привести к массовым эпидемиям.
Для поддержания нормальных условий жизнедеятельности необходима надежность систем коммунального жизнеобеспечения. Прежде всего это означает, что в эксплуатации не должны находиться оборудование и инженерные сети в ветхом и аварийном состоянии. Между тем на конец 2008 г. в Украине в ветхом и аварийном состоянии находилось 4657,1 км (31,4%)
Изменение протяжённости водоводов и водопроводных сетей по регионам Украины в 20042008 гг.1
Сокращение, прирост (+/-) одиночной протяжённости
водоводов уличных водопроводных сетей внутриквартальн ых и внутридворовых сетей
км 2008 г. к 2004 г., % км 2008 г. к 2004 г., % км 2008 г. к 2004 г., %
Украина -5320,8 90,9 3540,7 103,5 -52,5 99,8
АРК -2627,8 55,2 694,4 107,5 -540,7 75,4
Винницкая 278,6 126,1 197,6 112,6 46,9 105,4
Волынская 10,5 102,2 65,2 104,2 22,8 104,1
Днепропетровская -219,8 96,2 363,6 104,6 83,5 103,3
Донецкая -37,2 99,5 283,8 102,2 -202,5 95,9
Житомирская -71,4 92,4 213,2 109,6 -37,7 95,1
Закарпатская -48,6 88,3 48,5 109,1 20,7 110,2
Запорожская -49,7 98,1 -233,2 96,6 5,6 100,7
Ивано-Франковская 1,7 100,3 33,1 104,6 -27,8 91,6
Киевская -126,4 96,7 14,7 100,3 89,9 109,1
Кировоградская 6,2 100,4 134,3 104,7 -26,4 96,4
Луганская -635,6 85,0 -359,4 95,5 22,2 103,9
Львовская -120,5 93,2 159,4 106,8 214,6 135,1
Николаевская -1926,5 48,4 15,5 100,3 -63,3 91,2
Одесская 243,1 106,1 317,9 106,0 67,9 105,6
Полтавская 22,9 101,3 341,3 109,7 124,1 112,8
Ровненская -8,7 98,7 168,8 112,2 16,0 102,9
Сумская 124,9 113,6 235,5 113,4 38,5 113,8
Тернопольская 17,7 102,3 -5,4 99,6 24,7 107,8
Харьковская -232,8 91,3 69,5 101,4 91,6 109,4
Херсонская 269,4 106,2 409,7 106,7 -34,4 96,8
Хмельницкая 83,5 108,1 144 106,7 58,4 109,4
Черкасская 35,9 104,9 67,2 102,6 -39,3 94,0
Черновицкая -0,9 99,7 0,3 100,1 -9,3 92,8
Черниговская -221,6 75,9 169,6 107,5 -20,4 95,7
г. Киев -0,3 99,9 19,7 100,8 45,3 103,9
г. Севастополь -87,4 79,2 16,9 103,3 -23,4 91,7
'Составлено и рассчитано по работам [16; 17].
Таблица 2
Изменение мощностей насосных станций и водопроводов по регионам Украины в 2004-2008 гг.1
Соотношение
Сокращение Сокращение мощности
мощности насосных мощности насосных
станции, прирост водопроводов, станций и
(+/-) прирост (+/-) мощности
водопроводов, %
тыс. м3 2008 г. к 2004 г., % тыс. м3 2008 г. к 2004 г., % 2004 г. 2008 г.
Украина -335,3 99,0 -1005,9 96,1 77,2 74,9
АРК 25,8 101,3 -140,2 93,6 107,4 99,2
Винницкая -51,2 89,9 -43,0 89,6 80,9 80,5
Волынская -1,3 99,6 -5,6 98,1 92,8 91,4
Днепропетровская -878,2 82,8 9,9 100,3 58,3 70,7
Донецкая 988,8 120,5 -104,0 97,3 79,6 64,3
Житомирская 14,2 102,7 12,8 102,8 87,2 87,2
Закарпатская -34,0 87,5 -31,9 87,4 93,5 93,4
Запорожская -36,6 96,9 -35,8 96,6 89,4 89,1
Ивано-Франковская 16,7 104,7 4,6 101,7 77,1 74,9
Киевская -21,5 97,1 -19,6 96,8 83,0 82,8
Кировоградская 27,0 105,4 -53,1 91,0 118,9 102,6
Луганская -158,3 92,3 -213,7 89,6 100,0 97,1
Львовская -11,4 98,8 -7,5 99,2 96,6 97,0
Николаевская -79,8 88,0 -43,9 92,5 87,8 92,3
Одесская -61,7 97,3 -101,7 93,0 62,2 59,4
Полтавская 121,6 111,4 -47,2 93,4 67,1 56,2
Ровненская -6,8 97,9 -5,9 98,2 99,7 100,0
Сумская -6,8 98,1 -5,2 98,4 94,2 94,5
Тернопольская -7,5 97,1 -10,8 95,6 93,6 92,1
Харьковская -33,4 98,2 -36,1 97,5 78,6 78,0
Херсонская -69,2 94,3 -80,8 93,3 100,0 99,0
Хмельницкая -3,6 99,0 14,4 104,6 86,4 91,2
Черкасская -15,2 96,4 -11,7 96,7 83,3 83,5
Черновицкая 2,0 100,4 2,8 101,5 33,9 34,3
Черниговская -25,1 93,4 -11,3 96,9 95,7 99,2
г. Киев -2,2 99,9 -2,2 99,9 54,2 54,2
г. Севастополь -27,6 93,2 -39,2 84,0 60,8 54,8
'Составлено и рассчитано по работам [16; 17].
канализационных коллекторов, 7464,5 км (36%) уличных канализационных сетей, 5147,6 км (35,4%) внутриквартальных и дворовых канализационных сетей [20, 20]. В отдельных городах состояние канализационных сетей значительно хуже, доля ветхих и аварийных коллекторов составила в г. Константиновке 90,9%, г. Донецке - 88%; уличных сетей - в 10-ти городах, в том числе в г. Донецке - 84,5%, г. Димитрове - 86%; внутриквартальных сетей - в 12-ти городах, в том числе в г. Донецке - 87,8%, г. Димитрове - 90,1%, г. Красном Лимане -100% [21, 27]. Во многих городах и населённых пунктах Донецкой области протяжённость канализационных сетей существенно уменьшилась с отключением потребителей (табл. 3).
Состояние сетей водоснабжения по Украине также достигло чрезмерно высокого уровня износа (табл. 4). На конец 2008 г. в Украине в ветхом и аварийном состоянии находилось:
водоводов - 17229,4 км (32,2% общей протяжённости); уличных водопроводных сетей -39890,9 км (38,5%); внутриквартальных и внутридворовых водопроводных сетей - 9342,5 км (36,6%). В Луганской области доля ветхих и аварийных водоводов составляет 46,4%, уличных водопроводных сетей - 62,5%, внутриквартальных - 44,2%; в Донецкой области соответственно - 29,6; 50,9; 56,1%.
В Донецкой области из 28 городов в 7-ми доля ветхих и аварийных водоводов превышает 50%, в том числе в г. Константиновке она составляет 84,6%, в г. Торезе - 83%, в г. Ждановке - 93,8%. В 13-ти городах Донецкой области больше 50% доля ветхих и аварийных уличных сетей, в том числе в г. Славянске - 80,5%, г. Торезе - 86,5%, г. Донецке -88,7%, г. Димитрове - 92,8%. Также в 13-ти городах более 50% доля ветхих и аварийных внутриквартальных сетей, в том числе в г. Донецке - 89,9%, г. Димитрове - 96,1%, г. Торезе -80%. Необходимо отметить, что протяжённость ветхих и аварийных сетей водоснабжения растёт непрерывно из года в год: в г. Донецке с 2004 г. прирост уличных сетей составил 28,7%, внутриквартальных - 13,7% [21, 5].
Сокращение канализационных сетей в Донецкой области с 1992 по 2008 г., км1
Города и районы Коллекторы Уличные сети Внутриквартальные сети
С окра- щ ение за 19922004 гг. С окра- щ ение за 2004 -2008 гг. Доля ветхих и аварийны х С окра- щ ение за 19922004 гг. С окра- щ ение за 2004 -2008 гг. Доля ветхих и аварийн ых С окра- щ ение за 19922004 гг. С окра- га ение за 2004 -2008 гг. Доля ветхих и аварийн ых
н а конец 2 008 г. ост к 004 г. н а конец 2 008 г. ост к 004 г. н а конец 2 008 г. ост к 004 г.
1 2 3 4 6 7 8 1 0 1 1 1 2 3
Города
Авдеевка 3, 3 9 ,0
Горловка 1 8,0 6 8,3 24,5 5 2,7 6 6,8
Дебальце во 9, 3 1 3,4 2 7,3 4,8
Дзержин ск 1, 3 6, 3 2, 1 0,2
Дружков ка 3, 0 7, 9 0,5 3 ,4 1 9,7 17,6 5 ,7
Красноар мейск 1, 4 3, 5 3 1,3 24,6 1 ,0 0 ,2 8 1,0 26,2
Кировск ое 9, 9 4 ,6 1 3,5 4 5,3 24,3 1 ,0 1 ,0 5 4,5 42,7
Констант иновка 1 ,9 1 ,2 5 5,4 1,4
Крамато рск 5 2,0 3 5,9
Красный Лиман 4 ,0
Макеевк а 5, 6 0 ,5 1 2,0 5 6,8 13,3
Мариупо ль 2 4,3
Селидов о 1 2,0 2 6,4 7 3,1 8,1 4 5,8
Славянск 1 0,8 1 4,2 5 2,6 9,7 1 0,2 6 3,1 6,6
Состояние водопроводных сетей в регионах Украины1
Доля ветхих и аварийных, %
водоводов уличных водопроводов внутрикварталь ных и внутридворовы х
2004 г. 2008 г. 2004 г. 2008 г. 2004 г. 2008 г.
Украина 28,1 32,2 32,4 38,5 31,7 36,6
АРК 40,5 47,2 41,4 48,4 41,9 47,5
Винницкая 20,7 25,4 28,7 30,9 31,7 32,9
Волынская 16,0 20,8 8,8 12,1 12,0 22,9
Днепропетровская 29,4 38,6 39,5 46,1 34,6 37,6
Донецкая 25,9 29,6 43,3 50,9 45,2 56,1
Житомирская 12,8 22,8 18,0 24,2 24,9 32,2
Закарпатская 8,2 13,4 22,1 26,5 35,3 38,8
Запорожская 29,9 33,3 30,6 38,8 44,8 50,3
Ивано-Франковская 33,2 33,0 32,8 28,3 26,9 24,0
Киевская 23,6 19,5 17,7 23,6 15,7 19,1
Кировоградская 18,4 30,9 32,1 42,4 38,1 42,6
Луганская 36,5 46,4 49,9 62,5 33,0 44,2
Львовская 24,8 47,6 29,7 44,4 28,1 47,8
Николаевская 31,9 29,7 29,7 33,9 22,6 28,0
Одесская 32,0 37,2 32,8 33,2 34,2 36,1
Полтавская 14,7 15,0 13,1 15,8 14,5 13,2
Ровненская 9,0 10,9 17,4 21,5 19,8 22,7
Сумская 19,5 21,5 20,6 22,8 18,7 16,6
Тернопольская 15,1 16,7 15,4 19,2 21,6 24,3
Харьковская 24,1 28,9 24,9 29,7 19,1 20,1
Херсонская 32,2 35,4 38,2 42,9 34,9 35,7
Хмельницкая 24,2 28,9 18,7 30,0 22,0 31,8
Черкасская 14,6 18,7 19,9 24,1 21,8 24,9
Черновицкая 28,9 32,5 31,1 39,0 22,7 36,9
Черниговская 12,7 16,3 19,9 25,8 12,8 21,0
г. Киев 8,8 8,7 22,5 22,2 18,8 20,4
г. Севастополь 61,6 65,4 50,8 55,3 38,8 39,4
доставлено и рассчитано по работам [16; 17].
Повышенный износ закономерно приводит к росту утечек. В среднем по Украине утечки и неучтённые потери воды по отношению к поданной в сеть составили в 2008 г. 28,8% [17]. В Донецкой области - в среднем 49,2%, в 17 из 28 городов - более 50%, в том числе в г. Димитрове - 77,9%, г. Горловке - 67,5%, г. Торезе - 71,5% [21, 13]. В теплоснабжении протяжённость ветхих и аварийных тепловых и паровых сетей в двухтрубном исчислении в Украине составляет 5620,7 км (16,9%) от общей протяжённости. Кроме того, в эксплуатации находилось 16468 (22,8%) единиц котлов со сроком службы 20 и более лет. Состояние основных фондов теплоснабжения представлено в табл. 5.
Приведенные данные однозначно свидетельствуют о том, что обеспечение потребителей ухудшается и возрастает угроза техногенных аварий. Состояние основных фондов жилищно-коммунального хозяйства достигло такого уровня, что в обозримом будущем угрозы техногенных аварий не удастся предотвратить. Часть систем коммунального жизнеобеспечения будет выбывать из эксплуатации, то есть прекратится снабжение потребителей. Для жильцов многоэтажных домов проживание в них станет невозможным.
Реальность такого сценария обусловлена экономическими причинами: только на восстановление ветхих и аварийных ин-
женерных сетей водо- и теплоснабжения и водоотведение на настоящий момент необходимо 117 млрд. грн. Если к этому добавить замену котлов и другого теплотехнического
оборудования, насосов, электрооборудования и контрольно-измерительной аппаратуры, средств водоочистки, то потребность в инвестициях увеличится в 3-4 раза, то есть до 350-470 млрд. грн. Каждый последующий год объём необходимых инвестиций на эти цели будет только прирастать. Необходимого объёма средств нет ни у предприятий жилищно-коммунального хозяйства, ни в сводном бюджете.
Причина сложившегося положения - недооценка значения систематической работы по воспроизводству основных фондов менеджментом предприятий жилищно-коммунального
Таблица 5
Состояние основных фондов предприятий теплоснабжения всего по Украине, % 1
Доля котлов Удельный вес
со сроком Доля ветхих и котельных,
эксплуатации 20 аварийных сетей работающих на
и более лет газовом топливе
2004 г. 2008 г. 2004 г. 2008 г. 2004 г. 2008 г.
Украина 23,95 22,78 10,81 15,69 57,87 66,72
АРК 29,33 26,31 19,05 17,21 41,46 59,70
Винницкая 23,54 16,26 18,22 24,86 54,49 58,20
Волынская 22,55 25,93 2,79 13,30 43,40 48,65
Днепропетровская 29,57 34,92 6,19 4,99 84,87 87,69
Донецкая 24,27 27,26 7,09 10,11 48,48 56,36
Житомирская 17,09 15,68 11,31 22,42 61,87 63,83
Закарпатская 21,17 28,05 6,00 14,23 70,44 74,22
Запорожская 29,22 28,63 8,07 4,78 30,98 48,46
Ивано-Франковская 22,32 17,20 15,76 15,64 77,47 82,62
Киевская 17,07 22,61 8,45 12,62 79,26 84,72
Кировоградская 31,38 20,90 11,95 15,90 28,41 37,23
Луганская 19,32 15,91 9,33 9,34 54,65 66,40
Львовская 31,14 30,63 14,82 17,28 76,25 78,20
Николаевская 18,71 14,14 3,04 7,26 53,97 68,99
Одесская 20,39 16,24 15,65 38,15 37,90 46,57
Полтавская 16,57 18,14 7,07 10,77 82,60 90,26
Ровненская 17,58 14,75 10,51 11,49 49,42 62,30
Сумская 25,75 25,23 11,92 27,47 72,87 71,19
Тернопольская 22,05 15,75 16,03 15,41 65,52 78,75
Харьковская 22,08 22,43 12,31 26,90 72,86 78,68
Херсонская 20,74 18,76 12,08 9,31 37,77 46,43
Хмельницкая 25,56 23,52 16,02 17,82 66,01 69,79
Черкасская 21,32 18,06 11,69 16,32 43,00 60,07
Черновицкая 16,00 15,11 9,45 8,63 53,53 67,23
Черниговская 27,15 20,40 25,30 27,65 41,01 56,74
г. Киев 62,95 67,77 7,05 15,35 93,03 94,14
г. Севастополь 57,30 54,66 25,29 56,52 60,00 60,31
Составлено и рассчитано по работам [18; 19].
хозяйства. Это, в свою очередь, является следствием отсутствия должного контроля над производственно-хозяйственной и инвестиционной деятельностью предприятий ЖКХ со стороны собственников, органов государственного управления, местного самоуправления и общественности на протяжении длительного времени. В результате необоснованно выросли расходы на эксплуатацию и тарифы, а средства собственных источников инвестиций (амортизация и прибыль) продолжительное время использовались не по назначению и неэффективно. Необходимо подчеркнуть, что в период с 1991 по 2008 г. темп роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги в Украине в 14 раз превышал темп роста доходов населения. Для сравнения: в России рост тарифов отставал от роста доходов в период с 1992 по 2005 г. на 3,7 % [29, 73].
Из этого следует, что возможность повышения тарифов в настоящее время и в перспективе ограничена и получить нужный объём инвестиционных ресурсов таким способом не представляется возможным. Требуемый объём ресурсов так велик, что тарифы необходимо было бы увеличить в несколько раз, что неприемлемо для потребителей.
С начала реформирования ЖКХ в Украине большие надежды возлагались на приход в отрасль частных инвесторов, в том числе иностранных. Уже совершенно очевидно, что эти надежды не оправдались. Частные инвесторы ориентированы на получение прибыли, а не на обеспечение потребностей социума. О.С. Пчелинцев отмечает, что «... неспособность рыночного механизма дать адекватную оценку внешним эффектам и общественным товарам, образующим главную «продукцию» региональных систем, приводит к основательному отклонению распределения ресурсов от общественно оптимального во всех странах» [22, 2728]. Многие исследователи указывают на слабую обоснованность надежд на эффективность работы частных инвесторов и их способность обеспечить все инвестиционные потребности в отрасли, а также на опасности, связанные с приходом частного капитала [23-26]. В условиях несовершенной конкуренции приватизация создаёт угрозу шантажа со стороны частных операторов [23]. Передача в руки частных инвесторов объектов коммунальной структуры уже приводила к серьёзным социально-экономическим потерям и социальным конфликтам в Уругвае, Аргентине, ЮАР, США, Канаде, Великобритании, Италии, Франции [22; 23; 26; 28].
Тем не менее приватизация объектов ЖКХ происходит во всех постсоветских странах, хотя и в разных масштабах. Приватизация в России, в том числе и с участием иностранных инвесторов, пока не дала убедительных примеров роста эффективности производства, решения инвестиционных проблем. Приватизация не способствовала развитию конкуренции на рынке услуг - государственная монополия замещается частной, в эффективности которой предстоит ещё убедиться. При этом, отмечает В. Варнавский, «.ответственность за весь комплекс коммунальных услуг по-прежнему несет местная власть. И митинговать зимой население ходит не к офисам частных компаний, а к зданиям администраций» [27, 34].
Допускать частных инвесторов на рынки жилищно-коммунальных услуг необходимо очень осторожно. Необходимы гарантии обеспечения сохранности систем жизнеобеспечения и постоянный контроль как над их состоянием, так и над инвестиционной деятельностью частных субъектов хозяйствования.
Определённые надежды существуют на привлечение в ЖКХ средств населения и юридических лиц под облигации региональных займов. Однако эффективность такого способа вызывает сильные сомнения, поскольку предприятия ЖКХ в лучшем случае малодоходные, а трансакционные издержки достаточно велики.
Таким образом, резко увеличить поток инвестиций на восстановление основных фондов ЖКХ не представляется возможным.
Однако срочные меры по предотвращению деградации систем коммунального жизнеобеспечения остро необходимы и осуществлять их прийдется в условиях ограничения инвестиционных ресурсов. В этих условиях следует сосредоточить усилия на: а) максимальной мобилизации инвестиционных ресурсов, прежде всего из собственных источников предприятий ЖКХ; б) обеспечении максимальной эффективности использования инвестиционных ресурсов, сосредоточении их на наиболее важных (наиболее опасных для жизнеобеспечения) направлениях.
При этом следует учитывать, что в настоящее время на многих предприятиях ЖКХ расходы неоправданно завышены, производительность труда и в целом эффективность работы очень низки, следствием чего является хроническая убыточность [32; 33]. В этих условиях единственное надёжное решение - систематически работать над увеличением собственных инвестиционных ресурсов предприятий ЖКХ за счёт повышения эффективности производственно-хозяйственной деятельности, а также несколько увеличить расходы бюджетов разных уровней на инвестиции в ЖКХ.
Необходимо также усилить контроль над эффективностью инвестиционной деятельности предприятий ЖКХ, включая контроль над ценами на материалы и оборудование, договорными ценами на выполнение строительно-монтажных работ.
Поскольку в настоящее время из-за дефицита инвестиционных ресурсов угрозу техногенных аварий нельзя предотвратить, то необходимо разработать систему мер по
минимизации негативных последствий техногенных аварий и отключению систем коммунального жизнеобеспечения в городах и населённых пунктах, которая концептуально должна включать:
1. Все возможные инвестиционные ресурсы целесообразно направить преимущественно на восстановление канализационных систем, которые невозможно заменить временными техническими решениями.
2. Предусмотреть технические решения по обеспечению потребителей при отключении централизованного снабжения водой и тепловой энергией. Целесообразно определить объекты, по которым следует рекомендовать потребителям переход на автономное теплоснабжение, включая индивидуальное. Необходимо снять ограничения на создание автономного теплоснабжения, а по отдельным объектам предоставить льготы и помощь.
3. Исходя из того, что воспроизводство основных фондов имманентно присуще субъектам хозяйствования и осуществляться должно за счёт их собственных средств, необходимо:
3.1. Провести анализ использования инвестиционных ресурсов предприятий ЖКХ.
3.2. Установить жёсткий контроль над целевым и эффективным использованием инвестиционных ресурсов предприятиями.
4. Создать систему постоянного жёсткого контроля над инвестиционной и производственно-хозяйственной деятельностью предприятий ЖКХ со стороны органов государственного управления, местного самоуправления и общественности.
5. Приостановить приватизацию, передачу в аренду и концессию объектов жилищно-коммунального хозяйства.
6. Установить административную и уголовную ответственность за непринятие необходимых мер по предотвращению выхода из эксплуатации объектов ЖКХ, нецелевое и неэффективное использование инвестиционных ресурсов.
Последнее необходимо для повышения ответственности руководства предприятий ЖКХ за состояние и эффективное функционирование и качественное обеспечение потребителей.
Для разрешения данной проблемы необходимо рассмотреть механизм ответственности руководителей предприятий ЖКХ за возможное возникновение аварий и техногенных катастроф. Данная проблема является актуальной в большинстве стран мира, но особую остроту она приобрела в Украине и странах СНГ. Проблема ответственности руководителей рассматривалась учёными Украины [35-40], однако в полном объёме поставленная проблема решена не была. Аварии в Алчевске, на Саяно-Шушенской ГЭС и другие, которые можно охарактеризовать как крупные аварии или техногенные катастрофы, показали, что:
1. Выявление реальных виновников превращается в поиск «козлов отпущения», а сделанные правительственными комиссиями выводы часто носят политический или заказной характер.
2. Несовершенство действующего законодательства приводит к тому, что отсутствует реально действующий механизм привлечения к ответственности лиц, виновных в возникновении технологических катастроф и аварий.
Разрешение подобной проблемы украинский законодатель пытается осуществить двумя путями:
а) введением «специальных» статей (таких, как ст. 188 УК Украины - ответственность за хищение путём демонтажа и иным способом электрических сетей, кабельных линий связи и их оборудования);
б) попыткой использования уже действующих «универсальных» статей.
Оба эти пути оказываются неэффективными, так как отсутствует комплексный механизм привлечения к ответственности руководителей, виновных в возникновении аварийных ситуаций.
Для наглядности проанализируем данную проблему путём анализа состава преступления в соответствии со статьёй УК Украины 367 «Служебная халатность» [34, 929931].
Преступления в сфере служебной деятельности совершаются должностными лицами. Объектом служебных преступлений является правомерная деятельность государственных или самоуправляющихся органов (аппарата), предприятий, учреждений или организаций независимо от формы собственности в любых отраслях их деятельности.
При анализе объективной стороны преступлений в сфере хозяйственной деятельности указывается, что должна иметь место «причинная связь между преступным деянием должностного лица и наступившими последствиями» [34, 921]. Доказать причинную связь достаточно трудно, так как на предприятиях ЖКХ содержание сооружений, их замена и реконструкция носят долгосрочный характер. При высоком уровне текучести руководящих кадров сложно найти лицо, решения и действия которого непосредственно стали причиной аварии.
В соответствии со статьёй 367 УК Украины могут быть выделены следующие базовые положения [34, 929-931]:
1. «Неисполнение служебных обязанностей - бездействие должностного лица в условиях, когда оно должно было и могло совершить действия, входящие в круг его служебных обязанностей». Большинство руководителей предприятий ЖКХ могут легко избежать ответственности ссылкой на недостаточное финансирование, задолженность потребителей и др.
2. «Ненадлежащее исполнение служебных обязанностей - действия должностного лица, исполненные не так, как этого требуют интересы службы. Может проявляться не только в разовом, но и длительном деянии». Как уже подчёркивалось выше, решения о реконструкции сетей носят долгосрочный характер, и определить момент, когда обязанности не были выполнены, трудно.
3. «Халатность может быть лишь в отношении действий, входящих в круг обязанностей данного должностного лица, и при условии, что оно имело объективную возможность их выполнить». Не на всех предприятиях существуют должностные инструкции, в которых чётко указывается приоритетность действий с целью предотвращения аварий.
4. «Субъективная сторона преступления характеризуется неосторожностью в виде преступной небрежности. Вредные последствия, наступившие в результате того, что должностное лицо в силу неопытности, недостаточной квалификации или по иным, не зависящим от него, обстоятельствам, не могло справиться с работой, не дают оснований для обвинения в служебной халатности. Равным образом должностное лицо не может отвечать за вредные последствия, наступившие по не зависящим от него причинам, которых оно не могло устранить». Руководители предприятий ЖКХ, а тем более соответствующие государственные чиновники не всегда имеют соответствующую квалификацию и поэтому могут сослаться на то, что они не могли предусмотреть возможные последствия своих решений.
5. «Субъектом преступления является только должностное лицо, в том числе и представитель власти, в случаях так называемого бездействия власти». Решение о распределении бюджетных средств принимается коллегиально, а значит, персональную ответственность за принятое решение нести некому.
Таким образом, несмотря на формальную возможность привлечения руководителей предприятий ЖКХ к административной или уголовной ответственности, возможность реального привлечения их к такой ответственности крайне низка. Отсутствие такой возможности приводит к тому, что руководители предприятий ЖКХ могут просто игнорировать свои обязанности.
Для решения данной проблемы появляется необходимость комплексного подхода к их разрешению, так как отсутствие хотя бы одной из составляющих приведёт к тому, что система ответственности станет неработоспособной.
Такая система должна включать:
1. Возможность возникновения техногенных аварий и катастроф должна быть оценена соответствующими специалистами. Поэтому на Министерство чрезвычайных ситуаций (МЧС) необходимо возложить ответственность за выявление таких объектов и оценку возможностей возникновения аварийных ситуаций. Такая оценка должна включать:
перечень объектов, подлежащих первоочередному включению в программу по предотвращению техногенных аварий;
перечень необходимых мероприятий и действий для предотвращения возможных аварийных ситуаций.
2. Данные МЧС должны передаваться в соответствующие министерства и органы местного самоуправления. На основании этих данных соответствующие органы обязаны принимать и утверждать соответствующие программы, в том числе и по объектам ЖКХ.
3. Для руководителей предприятий ЖКХ должны быть разработаны и проведены следующие мероприятия:
аттестация лиц, занимающих соответствующие должности и ответственных за организацию работы предприятий ЖКХ;
корректировка должностных инструкций, в которых на руководителя возлагается непосредственная обязанность по принятию всех необходимых мер по предотвращению возможных техногенных аварий. При этом инструкции должны включать в себя и перечень обязательных действий по предотвращению возможных последствий: обращение в органы местного самоуправления, информация в МЧС, КМУ и обязательное информирование населения о невозможности принятия неотложных мер. Такие мероприятия могут включать и временное приостановление выполнения действий по оказанию соответствующих услуг.
4. О выполнении утверждённых программ предприятия ЖКХ обязаны информировать МЧС, которые проводят повторную экспертизу с целью оценки снижения уровня опасности возникновения техногенной аварии. Подобный механизм позволит установить приоритет для мероприятий по снижению опасности возникновения техногенных катастроф и позволит выявить должностных лиц, которые несут прямую ответственность за невыполнение соответствующих программ.
Предложенные меры не являются исчерпывающими и требуют детальной проработки, но они являются срочными, поскольку в сложившейся ситуации техногенные аварии могут произойти в любой момент.
Литература
1. Волынский Г.С. Реформа ЖКХ и проблема инвестиций // Бизнес Информ. - 2006. - № 5. - С. 62-64.
2. Полуянов В.П. Проблемы формирования тарифной политики предприятий теплоснабжения / В.П. Полуянов, С.Г. Куликов // Науч. труды Донецкого национального технического университета. Серия: экономическая. Вып. 35. - Донецк: ДонНТУ, 2008. - С. 29238.
3. Рыбалка А.Т. Городское самоуправление и коммунальное хозяйство / А.Т. Рыбалка // Экономика и право. - 2002. - № 2. - С. 31-35.
4. Борисенко I. Регюнальш проблеми органiзацiйно-економiчного забезпечення ефективност функцюнування житлово-комунального комплексу / I. Борисенко // Регюнальна економка. - 2002. - № 4. - С. 58-64.
5. Лагутш В. Недореформоване житлово-комунальне господарство: проблеми та перспективи / В. Лагутш, С.Мельник // Економкт. - 2004. - № 4. - С. 54-56.
6. Карпов А.Л. Реформирование монополии в жилищно-коммунальном хозяйстве / А.Л. Карпов // Науч. труды Донецкого национального технического университета. Серия: экономическая. Вып. 76 . - Донецк: ДонНТУ, 2008. - С. 204-209.
7. Полуянов В.П. Повышение эффективности использования ограниченных ресурсов для воспроизводства основных фондов предприятий водоснабжения / В.П. Полуянов, К.Я. Щеглов // Науч. труды Донецкого национального технического университета. Серия: экономическая. Вып. 76. - Донецк: ДонНТУ, 2004. - С. 177-184.
8. Еременко А. Реформа ЖКХ и регуляторная политика в отрасли / А. Еременко, И. Ведерникова // Зеркало недели. - 2007. - № 10.
9. Коваль Н.В. Проблеми функцюнування житлово-комунального комплексу та його вплив на соцiально-економiчний розвиток Украши / Н.В. Коваль // Регюнальна економжа. -2009. - № 4. - С. 197-203.
10. Лукьянченко А.А. Проблемы рыночной трансформации системы городских услуг / А.А. Лукьянченко // Актуальные проблемы экономики. - 2003. - № 11. - С. 183-192.
11. Онищук Г.1. Св^овий досвщ ефективност реформування у сферi мюького господарства / Г.1. Онищук // Економша промисловост1 - 2004. - № 2. - С. 8-13.
12. Полуянов В.П. Организационно-экономический механизм функционирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства: моногр. / В.П. Полуянов. - Донецк: ИЭП НАН Украины, 2004. - 220 с.
13. Лукьянченко А.А. Трансформация градообслуживающей системы (теория и практика) / А.А. Лукьянченко. - Донецк: ИЭПИ НАН Украины, 2004. - 238 с.
14. Статистичний щорiчник Укра!ни за 2000 рж / Держкомстат Укра!ни. - К.: Техшка, 2001.- 600 с.
15. Статистичний щорiчник Украши за 2008 рж / Держкомстат Украши. - К.: ДП «1нформацшно-анал^ичне агентство», 2009. - 568 с.
16. Статистичний бюлетень про основш показники роботи водопровiдного господарства Украши за 2004 рж /Держкомстат Украши. - К., 2005. - 32 с.
17. Статистичний бюлетень про основш показники роботи водопровщного господарства Украши за 2008 рж /Держкомстат Украши. - К., 2009. - 28 с.
18. Статистичний бюлетень про основш показники роботи опалювальних котелень i теплових мереж Украши за 2004 рж /Держкомстат Украши. - К., 2005. - 21 с.
19. Статистичний бюлетень про основш показники роботи опалювальних котелень i теплових мереж Украши за 2008 рж /Держкомстат Украши. -К., 2009. - 17 с.
20. Рябова С. Золотой краник / С. Рябова // Эксперт. - 2009. - № 26. - С. 18-21.
21. Комунальне господарство Донецько! област у 2008 рощ: Стат бюл. - Донецьк: Головне управлшня статистики у Донецькш област^ 2009. - 48 с.
22. Пчелинцев О.С. Проблемы региональной инфраструктуры как источник экономических и социальных угроз / О.С. Пчелинцев // Проблемы прогнозирования.- 2006.-№ 6.- С. 20-29.
23. Дмитриева Е.А. Управление инвестициями в жилищно-коммунальном хозяйстве / Е.А. Дмитриева // Экономика и управление. - 2009. - № 1. - С. 120-123.
24. Ряховская А.Н. Необратимые последствия ошибочных установок реформы ЖКХ / А.Н. Ряховская // Жилищно-коммунальное хозяйство. - 2006. - № 3. - С. 2-5.
25. Болдырева И.А. Изменение соотношения государственных и рыночных регуляторов в финансовом механизме сферы жилищно-коммунальных услуг / И.А. Болдырева // Проблемы современной экономики. - 2009. - № 3.
26. Беренштейн И.В. Формирование имущественных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации / И.В. Беренштейн // Предпринимательское право. -2006. - №4. - С. 28-36.
27. Варнавский В. Частный капитал в коммунальном хозяйстве России / В. Варнавский // Мировая экон. и междунар. отношения. - 2007. - № 1. - С. 28-35.
28. Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation, and Competition. Wash. - World Bank. Policy Research Report. - 2004.
29. Болдырева И.А. На пути к финансированию сферы жилищно-коммунальных услуг / И.А. Болдырева // ЭКО. - 2008. - № 2. - С. 71-83.
30. Канализационное хозяйство области в 1992 г.: Стат. бюл. № 12/78. - Донецк: Донецкое областное управление статистики, 1993. - 9 с.
31. Комунальне господарство Донецько! област у 2004 рощ: Стат. бюл. № 6/105. -Донецьк: Головне управлшня статистики у Донецькш област^ 2005. - 48 с.
32. Инякин В.Н. Организационные и правовые меры по снижению затрат на жилищно-коммунальные услуги / В.Н. Инякин // Проблемы экономики и управления (Белгород). - 2005. - № 3.- С. 81-90.
33. Инякин В.Н. О возможностях снижения затрат населения на жилищно-коммунальные услуги / В.Н. Инякин // Економiчний вюник Донбасу. - 2006. - № 1. - С. 34-51.
34. Уголовный кодекс Украины. Научно-практический комментарий / Отв. ред. С.С. Яценко. - 3-е изд., испр. и доп. - К.: А.С.К., 2004. - 1096 с.
35. Охотшкова О.М. Адмшютративна вщповщальшсть керiвника державного пщприемства, установи, оргашзацп в Укра!ш: дис. ... на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук за спещальшстю 12.00.07 - теорiя управлшня; адмшстративне право i процес; фшансове право; шформацшне право / Нащональна академiя державно! податково! служби Украши. -1ртнь, 2004.
36. МуЫенко В.В. Цивiльно-правовi аспекти договору оренди державного та комунального майна: дис. ... на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук за спещальшстю
12.00.03 - цившьне право i цившьний процес; сiмейне право; мiжнародне приватне право / 1нститут держави i права îm. В.М. Корецького НАН Украши. - К., 2003.
37. Чижова Т.В. 1нновацшна стратегiя реформування житлово-комунального господарства: дис. ... на здобуття наук. ступеня канд.. екон. наук за спещальшстю 08.02.02 -економжа та управлiння науково-технiчним прогресом / 1нститут проблем ринку та економжо-еколопчних дослiджень НАН Украши. - Одеса, 2007.
38. Денчук Р.О. Адмшютративно-правова охорона комунально1 власностi: дис. ... на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук за спещальшстю 12.00.07 - теорiя управлшня; адмшктративне право i процес; фiнансове право; шформацшне право / 1нститут законодавства Верховное' Ради Украши. - К., 2005.
39. Чеховська 1.В. Адмшстративно-правовий режим детiнiзацiï вiдносин у сферi виробництва та реалiзацiï житлово-комунальних послуг: дис. ... на здобуття наук. ступеня канд.
юрид. наук за спещальшстю 12.00.07 - адмЫстративне право i процес; фшансове право; шформацшне право / Кшвський нащональний економiчний ушверситет iM. Вадима Гетьмана. - К., 2006.
40. Джабрашов Р.А. Правове забезпечення ефективного використання об'eктiв комунальноï власностi: дис. ... на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук за спещальшстю 12.00.07 - господарське право; господарсько-процесуальне право / 1нститут економшо-правових дослiджень НАН Украши. - Донецьк, 2005.
Представлена в редакцию 09.07.2010 г.
