CC BY
130
ограничение и содержат связанный с этим процессуальный порядок. Например, к таким вопросам отнесен порядок исполнения постановления суда о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства в специальное учреждение, предусмотренное законодательством РФ (п. 13 ч. 2 ст. 1.3 проекта). Подзаконное регулирование подобных вопросов способно привести к нестабильности такого рода положений, проведению ведомственных интересов, что может обусловить нарушение законности.
Несмотря на положительную оценку выделения авторами проекта категорий административных правонарушений в зависимости от их характера, с точки зрения законодательной техники, вызывает вопрос их наименования (ч. 1 ст. 3.2 проекта). Можно согласиться с наименованиями «грубое» и «значительное» административные правонарушения. Однако термин «менее значительные» не подходит для обозначения категории «административные правонарушения» ввиду его сравнительного характера. Вследствие этого требуется подобрать более подходящий — конкретный — термин.
В заключение следует отметить, что принятие проекта данного закона ввиду наличия ряда существенных улучшений может положительным образом повлиять на правоприменительную практику по привлечению к административной ответственности, однако в нем имеются некоторые недоработки, снижающие качество нормативно-правового регулирования. Принятие в перспективе нового КоАП РФ представляется целесообразным, однако вышеизложенные и некоторые иные недостатки проекта требуют устранения в ходе текущей законопроектной деятельности.
УДК 342(076)
Н.В. Галицкая
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕХНОГЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ
Введение: в статье рассматриваются законодательно установленные формы и методы обеспечения техногенной безопасности в России. Исследуются нормативные источники и позиции ученых в этой сфере, обозначаются проблемы, связанные с деятельностью различных органов власти в сфере обеспечения защиты населения и территорий от угроз техногенного характера. Цель: закрепить понятие природно-техногенной безопасности как состояния защищенности населения (жизни и здоровья людей, их имущества), объектов производственного и социального назначения и окружающей природной среды от поражающих факторов и воздействий природных и техногенных катастроф либо источников природных и техногенных чрезвычайных ситуаций. Констатируется, что техногенная безопасность выступает как основной
© Галицкая Наталья Владимировна, 2018
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия) © Galitskaya Natalia Vladimirovna, 2018
Сandidate of law, associate professor Administrative and municipal law department (Saratov State Law 104 Academy)
фактор, оказывающий влияние на остальные виды безопасности и, в частности, пожарную безопасность. Методы: применялись формально-юридические методы: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез. С помощью данных методов проведен глубокий анализ применяемых в процессе борьбы с различными техногенными инцидентами, авариями и катастрофами юридических норм, соотнесены положения нормативных актов с реально действующей организационно-правовой моделью управления данной сферой. Результаты: предложены пути совершенствования законодательства в сфере техногенной безопасности. Вывод: на нормативном уровне остаются нерешенными вопросы оперативного реагирования служб МЧС России на обращения граждан и юридических лиц, ликвидации аварий в труднодоступных районах, ответственности специальных служб за некачественную ликвидацию последствий техногенных катастроф, проведение профилактических мероприятий.
Ключевые слова: безопасность, государственное управление, административное воздействие, органы исполнительной власти, угрозы техногенного характера, права и свободы граждан.
N.V. Galitskaya
ORGANIZATIONAL AND LEGAL CHARACTERISTICS OF THE TECHNOGENIC SAFETY IN RUSSIA
Background: the article deals with legislatively established forms and methods of providing technogenic security in Russia. Regulatory sources and positions of scientists in this sphere are researched in the work. In this article the author touches upon and defines the problems connected with activity of various bodies of power in the sphere of ensuring protection of the population and territories from threats of technology-related character. Objective: the author of the article suggests to enshrine in the legislation the concept of natural and technogenic safety as a provision of the population security (human life, health, the property), subjects of production and social facilities and the surrounding environment from the striking factors and influences of natural and technogenic catastrophies or sources of natural and technogenic emergency situations. Methodology: in doing the research formal-legal, descriptive, comparative methods of research were applied as well as the method of classification, analytical and the method of synthesis. Basing on these methods the profound analysis of the regulatory norms applied in the struggle with different security incidents, breakdowns, disasters. Results: the author expounds how provisions of the regulatory norms bear to the current organization-legal model of ruling in the given sphere. It is noted that technogenic safety acts as the major factor exerting impact on the other types of security in particular, fire safety. The author suggests the ways of the legislation improvement in the sphere of technology-related security. Conclusions: at the level of the normative regulation there are some unresolved issues connected with the prompt response of EMERCOM of Russia services to the citizens' and legal entities' petitions, emergent response to the accident elimination in the hard-to-reach areas, responsibility of special services for substandard work during emergency response and preventive activity. Ways of the legislation improvement in the sphere of technogenic safety are offered.
K ey-words: safety, public administration, administrative influence, executive authorities, threats of technogenic character, right and freedom of citizens.
Защищенность населения от вредоносного воздействия техногенных факторов — важнейшая составляющая национальной безопасности. Россия как самая крупная в территориальном отношении держава, имеющая развитую добы-
вающую и перерабатывающую промышленность, подвержена риску различных катастроф, обусловленных опасными природными явлениями, стихийными бедствиями и техногенными авариями. Российское государство на протяжении конца XX - начала XXI в. развивается в условиях постоянно нарастающего количества чрезвычайных ситуаций. В современном научно- и технически развитом обществе особое место среди причин, обусловливающих наступление экологического вреда, занимают техногенные факторы, действующие в условиях ограниченного природного пространства и исчерпаемости природных ресурсов. Именно техногенные факторы вносят в окружающую среду вещества и энергию, приводящие к масштабным разрушительным последствиям, создающим угрозу для здоровья человека, наносящим непоправимый ущерб живым ресурсам и экосистемам, и как результат создается угроза естественному экологическому равновесию окружающей среды.
Между тем в российском законодательстве отсутствует правовая дефиниция «техногенная (технологическая) безопасность». Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1, являющийся базовым в области обеспечения техногенной безопасности населения, не определяет отличительные признаки чрезвычайных ситуаций техногенного (технологического) характера.
В 2012 г. был разработан проект Концепции природно-техногенной безопасности Российской Федерации [1]. В целом данный проект содержит исключительно рамочные положения, однако некоторые являются весьма перспективными. Предлагается закрепить понятие природно-техногенной безопасности как состояния защищенности населения (жизни и здоровья людей, их имущества), объектов производственного и социального назначения и окружающей природной среды от поражающих факторов и воздействий природных и техногенных катастроф либо источников природных и техногенных чрезвычайных ситуаций. Далее. Предусматриваются потенциальные опасности и угрозы, в частности, определяются наиболее опасные внутренние источники угроз, среди которых снижение уровня государственного контроля над базовыми областями экономики, прогрессирующий износ средств производства и пр.
Передовыми целями системы обеспечения природно-техногенной безопасности согласно рассматриваемому проекту Концепции являются: защита жизненно важных интересов личности, общества и государства, эффективное противодействие внутренним и внешним природным и техногенным угрозам, обеспечение безопасности жизнедеятельности населения в чрезвычайных ситуациях.
Кроме вышеуказанных положений, разработчики проекта Концепции предлагают приоритетные направления государственной политики в рассматриваемой области, а также основные мероприятия, проводимые государством как основным субъектом обеспечения природно-техногенной безопасности.
Итак, проект Концепции представляет собой рамочный документ, однако его принятие не может в полной мере обеспечить безопасность населения от угроз техногенного характера. Помимо этого, следует учитывать, что на сегодняшний день на федеральном уровне было принято более 50 различных нормативных
106
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3648.
правовых актов, в т.ч. 6 федеральных законов, 3 указа Президента РФ, 13 постановлений Правительства РФ и более 30 приказов МЧС России2.
Таким образом, принятие дополнительного документа, регулирующего исключительно вопросы общего характера, лишь увеличит количество нормативных актов, но не решит основных проблем обеспеченности технологической безопасности на территории Российской Федерации. Однако некоторые положения, представленные в Концепции, можно имплементировать в действующее законодательство.
Необходимо учитывать, что в Российской Федерации в среднем в год совершается 13-15 аварий в нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности, 14-17 — в угольной отрасли, 10-12 — в химической, 7-9 — в горнорудной промышленности, 5-6 — в металлургической промышленности. Несмотря на то, что в стране значительно сократилось число действующих предприятий и производств, ежегодно травмируются от 60 до 90 тыс. чел., погибают на производстве 2,5-3,5 тыс. чел.; около 8 тыс. чел. получают отравления и профессиональные заболевания, следовательно, каждый год на производстве подвергается опасности жизнь примерно 100 тыс. чел. В последнее время участились крупные аварии, в которых одновременно травмируются и гибнут сотни людей. Такими авариями стали, например, авария на Саяно-Шушенской ГЭС, унесшая жизни 75 чел., получили травмы 13 чел. Авария на шахтах «Распадская» в Кемеровской области унесла жизни 90 чел., травмировано более 100 чел. В г. Новокузнецке на заводе ферросплавов произошел взрыв, в результате которого погибла женщина, и несколько человек получили тяжелые ожоги. Из-за пожара на Братской ГЭС пострадало несколько десятков человек. 25 мая 2005 г. в Москве и ряде городов Московской, Калужской и Тульской областей произошло масштабное отключение электроэнергии. Причина — пожар на подстанции «Чагино». Все это влечет колоссальные материальные потери. Только аварией на Саяно-Шушенской ГЭС нанесен ущерб почти в 8 млрд руб., а восстановление шахты «Распадская» обойдется в 7 млрд руб.3
Согласно данным доклада Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору об осуществлении государственного контроля (надзора) в 2016 г. и об эффективности такого контроля (надзора) в ходе проведения проверок выявлены правонарушения в отношении 61 992 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (в т.ч. в I полугодии 2016 г. 29 445 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей). В общей сложности было выявлено 1 099 561 правонарушений (в т.ч. в I полугодии 2016 г. — 523 134 правонарушения), по итогам проведения 53 293 проверок (в т.ч. в I полугодии 2016 г. — 29 013 проверок) по фактам выявленных нарушений возбуждены дела об административных правонарушениях4.
В данном аспекте обращает на себя внимание следующая организационно-правовая проблема. Дискуссионность вопроса отнесения тех или иных право-
2 См.: Белокрылова ЕА., Кологерманская Е.М., Бевзюк Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности». 2015. Доступ из справ. правовой системы «Гарант».
3 Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://www.gosnadzor.ru/activity/control/folder/ (дата обращения: 10.06.2017).
4 Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://www.gosnadzor.ru/opendata/7709561778-stnadzor/ (дата обращения: 10.06.2017). 107
нарушений к техногенным объясняется отсутствием в законодательстве критериев, позволяющих четко отграничивать и выделять техногенные аварии и катастрофы. При этом техногенная безопасность выступает как основной фактор, оказывающий влияние на остальные виды безопасности и, в частности, пожарную безопасность.
Базовым нормативно-правовым актом, регулирующим основы пожарной безопасности, выступает Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»5! определяющий общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации. Он регулирует в данной области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства.
Рассуждая о пожарной безопасности как о составной части техногенной безопасности, сделаем оговорку. Указанная норма позволяет вести речь о том, что включить данный вид безопасности в состав техногенной можно лишь при условии, что пожары и возгорания происходят по вине человека, а также ввиду нарушений технических правил эксплуатации машин и оборудования.
В соответствии с ст. 1 данного законодательного акта пожарная безопасность представляет собой состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.
В Законе определяется система обеспечения пожарной безопасности (совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами), ее основные элементы: органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством РФ.
Существует Федеральная целевая программа «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года», утвержденная Постановлением Правительства РФ 30 декабря 2012 г. № 14816, цель которой — качественное повышение уровня защищенности населения и объектов экономики от пожаров. Необходимо отметить, что рассматриваемая Программа разработана в продолжение ранее действовавшей федеральной целевой программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года».
Реализация Программы состоит в решении следующих задач: разработки и внедрения технических и организационных мероприятий по эффективному формированию инфраструктуры добровольной пожарной охраны, культуры пожаробезопасного поведения населения; строительства и реконструкции многофункциональных пожарных депо в населенных пунктах Российской Федерации, на объектах, критически важных для национальной безопасности Российской Федерации, и в закрытых административно-территориальных образованиях, совершенствовании системы их оснащения и оптимизация системы управления,
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3649.
108 6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 2, ст. 88.
в т.ч. создании робототехнических центров; разработки и внедрении новых образцов пожарной техники, робототехнических средств, средств мониторинга, экипировки, снаряжения пожарных и медицинского оборудования для оказания помощи пострадавшим в результате техногенных и природных пожаров; разработки и внедрении новых технологий и технических средств обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов, объектов экономики и социально значимых объектов с массовым пребыванием людей; совершенствовании научно-экспериментальной и учебно-материальной базы учреждений подготовки профессиональных и добровольных пожарно-спасательных подразделений и т.д.
Приведенные правовые нормы свидетельствуют о том, что основной уклон при обеспечении техногенной безопасности делается в сторону «человеческого фактора». В связи с этим хотелось бы обратить внимание на проблему оперативного реагирования на техногенные происшествия в целом.
Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2013 г. № 223 утверждена федеральная целевая программа «Создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру „112" в Российской Федерации на 2013-2017 годы»7. В ней отмечается, что в условиях сохранения высокого уровня рисков техногенного и природного характера, негативных последствий чрезвычайных ситуаций для устойчивого социально-экономического развития страны повышение защиты населения, территорий и потенциально опасных объектов является одним из важных элементов обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Проблема оперативного и эффективного реагирования на поступающие от населения вызовы экстренных оперативных служб в последнее время приобрела особую остроту в связи с несоответствием i существующей системы реагирования потребностям общества и государства, и недостаточной эффективностью ее функционирования, недостаточным уровнем а готовности персонала к работе при взаимодействии нескольких экстренных о оперативных служб, низкой информированностью населения о порядке дей- К ствий при происшествиях и чрезвычайных ситуациях. Оценивая результаты о
с
практической реализации данного документа, отметим, что на нормативном | уровне остаются нерешенными вопросы оперативного реагирования служб МЧС в
е
России на обращения граждан и юридических лиц, ликвидации аварий в труд- о нодоступных районах, ответственности специальных служб за некачественную ю
TD
ликвидацию последствий техногенных катастроф, проведение профилактиче- |
ских мероприятий. К
о
а
Библиографический список |
1. Черничко Б.И., Владимирский В.К. Концепция природно-техногенной | безопасности Российской Федерации // Стратегия гражданской защиты: про- №
блемы и исследования. 2012. № 1. Т. 2. С. 454-470. 11
2
)
References 1
00
1. Chernichko B.I., Vladimirsky V.K. Concept of the Natural-technogenic Safety of the Russian Federation // civil protection Strategy: issues and studies. 2012. No. 1. Vol. 2. Р. 454-470.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 12, ст. 1326.
109
